臺北高等行政法院判決
110年度訴字第102號原 告 許瀚文被 告 臺北市政府工務局新建工程處代 表 人 黃立遠（處長）訴訟代理人 楊蕙謙 律師
林光彥 律師上列當事人間確認公法上法律關係成立事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市○○區○○段2小段634、635地號土地（下合稱系爭土地）為原告所有，原告曾因欲在上開635地號土地上興建農舍，前於民國103年9月16日向被告申請認定上開635地號土地面臨之道路為既成道路，並輾轉由臺北市北投區泉源里辦公處（下稱泉源里辦公處）提送該申請，嗣經臺北市北投區公所於104年1月12日以北市投區經字第10430042400號函復泉源里辦公處略以，請協助取得上開道路之土地無償使用同意書，倘地主有異議時，再行另案送審。原告為請領建造執照，另於109年7月17日委託楊煌進建築師事務所向陽明山國家公園管理處（下稱陽管處）就系爭土地申請指定建築線，經陽管處以109年10月19日營陽企字第1091003686號函復略以，因原告所應檢附文件尚有未合，本案建築線尚無法指定。原告為確認其所有系爭土地面臨之道路（即起訴狀附圖所示土黃色標示範圍，下稱系爭道路）有公用地役權關係存在，且認被告係現有道路主管機關，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠系爭道路開闢之起源係兩側農地地主為增進土地利用價值，
乃自願捐出各自持有之部分土地為公眾通行之用。原告77年購買系爭土地時系爭道路已經存在，並與系爭道路之地主以契約約定雙方土地如有劃為道路者，則雙方互有無償通行權。上開635地號土地嗣後劃歸陽管處管轄，原告曾於80及92年間向陽管處指定建築線獲准，並於94年間取得興建農舍之建造執照。原告於103年間再次申請指定建築線，竟因既成道路認定問題而未獲核准，然以76年9至12月間重測時拍攝之照片可明顯看出，斯時系爭道路已鋪設柏油路，再由楊煌進建築師事務所提供之80年8月13日空照圖與基地地籍套圖亦可清楚看出，系爭道路當時已經存在。
㈡原告於103年9月16日向被告申請認定系爭道路為既成道路，
經臺北市北投區公所函復尚須取得土地所有權人無償使用同意書，然系爭道路之土地所有權泰半已因買賣、繼承等原因而由多人共同持有，取得全部土地所有權人同意實有極大困難。然系爭道路自開闢迄今至少有7戶以上住戶及公眾通行未曾間斷，另有水電接通，近年更因車輛進出頻繁而在路口裝設交通號誌，實與一般道路無異，符合司法院釋字第400號解釋之要件，應予認定公用地役關係存在，以保大眾用路人及原告權益。被告為市區道路條例第4條規定之道路主管機關，是原告提起本件行政訴訟，有即受確認判決之法律上利益。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：確認系爭道路之公用地役權法律關係存在。
三、被告答辯略以：㈠原告所稱之系爭道路範圍並不明確，且不符司法院釋字第40
0號解釋關於公用地役權之成立要件，包含必要性、和平性及長久性之積極要件，以及「非屬依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路」之消極要件。原告既表示系爭道路由其土地所有權人開闢，應屬依建築法規設置之私設通路，非屬都市計畫法或其他法律公布之道路或經指定建築線之現有巷道。況若系爭道路之土地所有權人係捐出部分土地供不特定公眾通行使用，即無須另以契約與原告約定通行權。
㈡從原告拍攝之照片無法知悉該等建物是否坐落系爭道路兩旁
、平日是否有人居住等，至交通號誌則係針對臺北市泉源實驗國民小學坐落之東昇路來往交通所設。復自系爭道路之空照圖及地形圖觀之，周圍多為農田及鐵皮屋，僅有少數建物，縱偶有外人，亦不符合「不特定之公眾通行所必要」。此外，從原告提供之照片無法看出是否確為系爭道路，或是模糊不清無從證明有道路存在，且照片中之通道似以水泥鋪設，與地方政府養護所鋪設之柏油路有異。原告稱系爭道路符合長久性，洵非可採。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有土地登記第一類謄本（本院卷第29至31頁）、原告103年9月16日申請書（本院卷第53頁）、臺北市北投區公所104年1月12日北市投區經字第00000000000函（本院卷第55頁）、楊煌進建築師事務所109年7月17日109（楊）第0717號函及申請書（本院卷第59至61頁）及陽管處109年10月19日營陽企字第1091003686號函（本院卷第63至64頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告得否訴請確認系爭道路公用地役權法律關係存在？
五、本院之判斷：㈠按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係
（司法院釋字第400號解釋理由書），並為最高行政法院判例所承認（參見改制前行政法院45年判字第8號、61年判字第435號判例）。所以稱公用地役關係而不稱公用地役權，蓋因其成立僅在限制土地所有權人，使受拘束，不得反於公眾通行之目的而使用其土地，並無相對應享受公用地役關係之權利人。公用地役關係因不特定公眾之通行而成立，乃基於公眾利益而存在，個人之得以通行而受利益，為承認公用地役關係後附隨所生之反射利益，利用該土地通行之個人對之並無任何權利可言。故一般不特定人民並無向行政機關請求將其他私人所有之土地認定為具有公用地役關係之既成巷道之公法上權利。是此，人民單純以公用地役關係為確認訴訟之標的，本質上即欠缺訴之利益（最高行政法院94年度判字第2076號判決及95年度裁字第80號裁定意旨參照）。
㈡查本件原告雖主張系爭道路為現有巷道，係土地所有權人自
願捐出作為道路，長期供居民通行無阻，有水電接通及設置交通號誌，應予認定公用地役關係存在，以保大眾用路人及原告權益，原告為系爭土地所有權人，有即受確認判決之法律利益云云。姑不論系爭道路是否如原告所述係屬供公眾通行所必要之巷道，縱使認為系爭道路已具備公用地役關係之既成巷道，惟原告之所以得通行系爭道路，至多乃因公用地役關係所附隨而生之反射利益，並非基於原告有何通行之公法上權利或法律上利益。從而，參照前揭說明，原告對系爭道路並無通行之公法上權利或法律上利益可資主張，則其提起本件訴訟訴請確認系爭道路公用地役關係存在，即屬欠缺訴之利益，無權利保護之必要。
㈢綜上所述，原告提起本件行政爭訟，無可受確認判決之法律
上利益，欠缺權利保護要件，顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 17 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 6 月 21 日
書記官 黃玉鈴