臺北高等行政法院判決110年度訴字第1036號111年8月31日辯論終結原 告 何宜勳即竹北電子遊戲場業訴訟代理人 李承訓 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）訴訟代理人 沈政雄 律師上列當事人間電子遊戲場業管理條例等事件，原告不服經濟部中華民國110年7月7日經訴字第11006306030號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。
」行政訴訟法第111條第1、2項、第3項第2款定有明文。原告因於民國107年12月18日向被告申請「竹北電子遊戲場業」商業設立登記及電子遊戲場業營業級別證（擬設地址：新竹縣○○市○○里○○○路00號，即竹北市縣福段203地號，下稱繫案地址），遭被告為「不予核准」之處分，起訴請求：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告107年12月18日申請竹北電子遊戲場業之商業設立登記及核發營業級別證事件，作成准予設立登記及准予核發之行政處分。嗣原告於111年8月26日（本院收文日）綜合辯論意旨續狀追加主張略以：本件有無禁止原告設立電子遊戲場必要、影響如何，如僅為撤銷判決，是否於公益有重大損害、公私利益予以綜合衡量比較為撤銷判決是否與公益相違背，請本院審酌行政訴訟法第198條第1項所定要件，而適宜為情況判決等語，並追加備位聲明：1.確認原處分違法。2.請求被告應給付原告新臺幣（下同）167,317,564元，及自111年8月31日至清償日止按年息百分之5計算之利息（見本院卷二第408頁），固為被告所不同意，惟其請求之基礎事實不變，應認無延滯訴訟，爰予准許，先此敘明。
二、事實概要：原告前於107年12月18日檢具商業登記申請書、電子遊戲場業營業級別證申請書及相關書件，向被告申請「竹北電子遊戲場業」商業設立登記及電子遊戲場業營業級別證(址設：繫案地址)；經被告審查駁回後，迭經訴願程序發回，責成另為處分，嗣經被告審查，認繫案地址屬都市計畫第二種商業區，違反被告於110年1月14日發布實施之「變更竹北（縣治附近地區）細部計畫（修訂第二種商業區土地使用分區管制要點）—土地使用分區管制要點及都市設計管制事項」（下稱110年管制要點）第貳、三、（二）點「第二種商業區不得設置電子遊戲場業」之規定，不符合電子遊戲場業管理條例第8條之規定，以110年2月26日府產商字第1105210270號函（下稱原處分）為「不予核准」之處分。原告不服，第3次提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠在原告提出商業登記及營業級別證之申請後，被告機關經審
查後，即先於108年1月10日以府產商字第1085210129號函回覆原告以正擬訂電子遊戲場業設置自治條例及土地使用管制相關規範，俾利有效管理，而就原告所為營業級別證之核發暫緩申請云云，完全未提及原告有欠缺何文件，亦可證原告業已備齊相關文件；是以，為求訴訟之經濟，而為此部分追加，亦有其必要性。
㈡原告本於被告106年6月15日府產商字第1060071023號函（下
稱被告106年6月15日函）、106年10月12日府產商字第1060148540號函（下稱被告106年10月12日函）所為同意「竹北電子遊戲場業」商號申請設立之處分及其教示，依電子遊戲場業管理條例規定檢具相關文件申請核發電子遊戲場業營業級別證，而正當合理信賴其行政行為，始進行該營業場址之新建工程，並取得被告核發之使用執照、消防安全設備竣工及查驗合格、營業場所具購置、營業場所與學校、醫院間距離之丈量，及營業場所投保公共意外責任險等而投入鉅額資金；然被告卻針對本件申請案，於處理程序上刻意延宕時間，頻繁變更管制要點，致使原告未能符合其新修訂之管制要點規定，再藉該等規定否准原告之申請，被告所為顯悖於行政程序法第1條、第8條所定之誠實信用、信賴保護原則。
㈢對於限制電子遊戲場業之設置，涉及憲法第15條所保障之人
民工作權及營業自由至鉅，自應以法律或地方立法機關通過之自治條例定之。又，都市計畫法臺灣省施行細則第17條規定明列商業區不得經營之事業，其中第1至11款屬列舉之事項，第12款所訂「其他經縣(市)政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並依法律或自治條例限制之建築物或土地之使用」，則屬概括規定，此概括規定之事項必須與例示規定事項性質相類，且必須符合經縣(市)政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，且依法律或自治條例限制之建築物或土地之使用，始得加以限制；亦即前開細則第35條第4項規定要與上開第17條規定合併觀察適用，即仍應有法律或自治條例之授權始能為限制。而110年管制要點規定固係被告依據都市計畫法第22條、都市計畫法臺灣省施行細則第35條規定所訂定，然觀諸都市計畫法第22條第1項第3款規定：細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…三、土地使用分區管制」，並未就土地使用分區管制有何授權規定，而由都市計畫法第85條授權所訂定之都市計畫法臺灣省施行細則，係屬法規命令性質，其第35條第4項雖規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定」，但被告本於此項規定所訂定之系爭110年管制要點，已違反「再授權禁止原則」或「上位階法規轉為下位階法規必須由法律規定」之原則，亦違反行政程序法第150條第1、2項規定而無效。
㈣地方自治事項涉及居民自由權利之限制，依地方制度法第28
條第2款規定，應至少經地方立法機關通過自治條例或經自治條例明確授權訂定自治規則規範之，被告逕以110年管制要點限制居民營業自由及營業權利，違反地方自治事項要求之權力分立原則、法律保留原則而應認屬無效。
㈤經對照系爭細部計畫書所載變更計畫內容，除將其中第3項商
業區申設電子遊戲場應距離幼兒園、國小、國中、高中、職校、醫院、圖書館500公尺以上，逕行修改為第2種商業區不得設置電子遊戲場業等外，其餘包括公園用地在內等29項均未有所調整變動，即未有何「興建之重大設施」需要配合而必須迅行變更其原已發布實施之都市計畫情事，且僅為改造規劃，自非興建公園，足見被告係單為限制第2種商業區設置電子遊戲場業而為個案變更，應可認110年管制要點係屬行政處分性質之都市計畫個別變更，並非屬法規性質之定期通盤檢討所作必要之變更計畫，亦即係依原處分(即109年1月15日修正公布)時都市計畫法第27條第1項第4款及第2項規定辦理，而非依同法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，自無從比附援引都市計畫法臺灣省施行細則第35條之規定。
㈥電子遊戲場業管理條例第1條規定：「為管理電子遊戲場業，
並維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，特制定本條例」，業已開宗明義闡明其立法目的，則如被告得逕以110年管制要點禁止第2種商業區設置電子遊戲場業，則中央立法機關又何須制定電子遊戲場業管理條例用以管理電子遊戲場業；是被告顯未經認定究有何其他妨礙商業發展或妨礙公共安全及衛生之具體理由存在，即恣意以110年管制要點禁止第2種商業區設置電子遊戲場業，侵害住民之營業權及營業自由，亦足見被告並未依法行政，其所修訂之110年管制要點禁止第2種商業區設置電子遊戲場業之規定，自屬違法而無從作為本件原處分之依據。
㈦系爭「變更竹北(縣治附近地區)細部計畫(為限制特定營業場
所修訂土地使用分區管制要點)案」，性質上係屬「一般處分」，而原告顯為最具利害關係之人，然被告就此變更案，從未通知或徵詢原告意見。再者，從被告所提出之乙證22至乙證28即上開「變更竹北(縣治附近地區)細部計畫(為限制特定營業場所修訂土地使用分區管制要點)案」公展前座談會、公開展覽及說明會、公告文張貼及登載於自由時報G2版等，固係依都市計畫法等規定程序辦理，然觀諸其公布資訊方式，顯囿於傳統以紙本行之，且登載於新聞紙(非電子報)之字體小如沙粒，極不易辨識，更未以書面通知權益深受影響之原告，原告雖非土地所有權人，但為該土地上建物(即承租該土地建造符合電子遊戲場業法令建物)之所有權人，亦應使原告得有適時參與表達意見之機會，而被告既未通知該土地所有權人，亦未通知原告，均足見被告於程序上所為公開資訊方式只流於形式，顯忽視原告權益，既不合行政程序法第9條所定利益衡平原則之要求，更無同法第8條所定應保護人民正當合理信賴可言。㈧本件有無禁止原告設立電子遊戲場必要、影響如何，如僅為
撤銷判決，是否於公益有重大損害、本件所涉公益為何，又公益如有損害，原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，公私利益予以綜合衡量比較為撤銷判決是否與公益相違背，均攸關本件得否為情況判決；而原告歷經三次訴願後，被告仍不允核准，原告方提起撤銷訴訟並追加課予義務訴訟，本諸紛爭一次解決及訴訟之經濟，並為免本件一再來回擺盪於被告與訴願機關間，致令兩造爭訟糾纏無期而遲未能定讞，如本院認本件既成事實之保護已然成為必要斟酌課題，則請本院審酌行政訴訟法第198條第1項所定要件，而適宜為情況判決，以維原告權益。又若經本院審究結果，最終係依行政訴訟法第198條第1項規定為判決時，亦請依原告備位訴之聲明，將原告因被告違法處分所受之損害167,317,564元（營業場址新建工程費用計21,518,611元+營業機台及電子設備等費用計28,208,236元+租金計12,200,000+員工薪資計4,900,000元+無法營業之損失計100,490,717元），於該判決內命被告為賠償。
㈨參諸臺北市政府就申辦電子遊戲場業營業級別證所訂處理時
限：一般申辦為45日，如須層轉核釋則另加2個月(60日)，計為3.5個月即105日。是被告既無法說明其就申請設立登記案件平均需多少時間作成准駁處分，亦未提出處理申請設立登記案件之相關時程規定，則參據臺北市政府所訂處理時限，被告就原告107年12月18日所提出之上開申請案，迄至109年2月7日方以逾越都市計畫法授權範圍且與地方制度法第28條第2款規定不合之上開108年管制要點否准原告上開申請，原告就此因被告違法行政處分所受之前述損害金額，至少可從上開申請日107年12月18日起算105日，即以108年4月3日為被告應核准原告商業設立登記及核發電子遊戲場業營業級別證之日，而請求自是日起按法定利率即年利率5%計算之利息，爰為上開追加備位訴之聲明第1項之請求等語。並聲明：先位訴之聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告107年12月18日申請竹北電子遊戲場業之商業設立登記及核發營業級別證事件，作成准予設立登記及准予核發之行政處分。備位訴之聲明：1.確認原處分違法。2.請求被告應給付原告新臺幣（下同）167,317,564元，及自111年8月31日至清償日止按年息百分之5計算之利息。
四、被告則以：㈠原告訴之聲明第2項請求被告應作成准予設立登記及准予核發
之行政處分。惟被告收受原告商業登記及級別證之申請書件後，除初審書件內容是否備齊外，尚需會簽相關單位是否有違反相關法令，並函請警察局及法院協查負責人及管理人是否符合電子遊戲場業管理條例第12條規定，最後並邀集相關單位辦理現場會勘，確認現場是否依規辦理。本件原處分原審查程序僅是審查其設立有違反土地使用分區管制規定，因其不符合而予以否准，後續其他程序尚未進行。故縱認原告起訴有理由，尚待其他事項之調查及會簽、會勘等程序，於是否准許申請之事證尚未明瞭前，無從由本院依原告第2項聲明而判命被告應作成准予設立登記及准予核發之行政處分。㈡直轄市、縣（市）政府本於自治權限，除可擬定審議及執行
都市計畫外，亦可基於原處分時都市計畫法第6條、第22條第1項、第32條、第39條等相關規定之授權，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，其屬同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，與法律保留原則亦無違背。因此，依都市計畫法第22條規定於細部計畫書圖所表明之土地使用分區管制事項，係基於都市計畫法之授權，即相當於法規命令之性質。從而，都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則對於住宅區、商業區等，有屬原則性、一般性之廣義規範，並不排斥直轄市、縣市政府依上開都市計畫法母法，及母法授權訂定之都市計畫法臺灣省施行細則，考量臺灣省各縣（市）都市發展程度及方向各有差異，依地方自治精神，於細部計畫中，就細部計畫範圍內之土地使用作詳細性管制規範。復從都市計畫法臺灣省施行細則第17條規定之立法理由記載可知，有關土地使用分區管制，除於法律或自治條例方式規定外，亦得透過都市計畫法定程序納入細部計畫加以規範。本件被告於110年1月14日公告110年管制要點，其中第貳、、(二）點規定，第二種商業區不得設置包括電子遊戲場業在內等商業，係就細部計畫範圍內之土地使用作詳細性管制規範，未逾越上開法律授權之內容及範圍，且符合都市計畫法第1條及第3條之立法目的。又，110年管制要點為基於都市計畫法第22條規定之授權而訂定，並非再轉由都市計畫法臺灣省施行細則第35條規定授權而訂定，並無違反再授權禁止原則；且110年管制要點與都市計畫法臺灣省施行細則屬同層級位階之法令，而臺灣省施行細則第35條第3項雖未將設置電子遊戲場業列為商業區不得使用之建築物及土地之列，但並無禁止地方政府基於都市計畫法第22條規定之授權，於土地使用分區管制，視地區發展而訂定較臺灣省施行細則嚴格之規定。
㈢被告順應民意修訂110年管制要點，規定第二種商業區不得設
置特定營業場所，係考量竹北縣治附近地區都市發展迅速且區內人口密集，又有縣政府、縣議會等公務機關及中小學校之設立，具有行政區、文教區特性之生活型態，基於縣治區域未來主要活動人口以青少年、孩童及家庭為主，且鄰近行政區域，其周圍商業發展形塑以蘊含文教氣息、適於親子活動之都市環境為方向之施政目標，乃依都市計畫法第22條及同法臺灣省施行細則第35條規定所訂定，並依原處分時都市計畫法第17條至19條、第23條規定，於109年8月25日舉辦座談會、同年10月27日公告公開展覽，同年11月16日舉辦公開說明會，均無接獲任何人民團體對本案之反應意見，於同年12月11日報經新竹縣都市計畫委員會第317次大會審議通過，公告核定實施，程序完備；而審議過程中，被告有向審議委員說明，本件細部計畫變更申請案，起因於被告接獲2300多名居民陳情連署反對縣治區內設置電子遊戲場，委員並無再請申請單位補充意見。又，都市計畫發佈實施後，不合土地使用分區規定者，得為原來之使用，即已保障原有合法使用者，本案因尚在申請程序中，且公開展覽期間並無接獲任何業者反映、陳情，故委員會並無提出如何補償或處理之相關討論。再者，被告並非直轄市，依都市計畫法施行細則第30條第4項規定，無須另外以自治條例定之，故110年管制要點與地方自治之權力分立原則、法律保留原則無違。此外，都市計畫法第27條第1項第4款規定之情形，包含「已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫者」，本件細部計畫係為配合列入施政方針之重大設施建設計畫，且該款重大設施之興建，應是有計畫興建特定設施即滿足要件，原告以尚未實際興建為由，主張不符合上述條款規定，應屬誤解。
㈣原告於106年4月間提出電子遊戲場業營業級別證申請書，內
僅記載營業場所所在地之土地地號（縣福段170地號），並無營業場所面積，原告當時尚未於該地號土地上興建營業場所之建築物，故以此内容，原本即不符合依電子遊戲場業管理條例第10條規定申請商業登記、同條例第11條申請核發營業級別證及辦理登記之規定。被告於106年6月15日函說明二、載：同意原告商號申請設立案等語，僅是就當時之法令狀態，以其擬申請設立之「地點」尚無違反當時都市計畫等法令規定，以及當時被告政策原則採取總量管制家數，即轄區內於符合法令規定前提下，同意設置電子遊戲場業之家數以10家為限，當時原告申請時，已准家數尚未逾10家之原則限制，故有如上文字敘述。但因原告既未提出上述規定事項文件，被告亦無從審查其電子遊戲場業營業級別證申請內容是否合法，而係待原告另案提出申請檢附相關文件，經核發營業級別證及辦妥登記事項後，始得營業，乃於同函說明二、教示其應檢附之文件及電子遊戲場業管理條例相關規定。從而由上開106年5月15日函之整體內容觀之，尚無法形成足以令原告確信其因上開公函文字敘述即能合法營業，或於其後申請核發營業級別證時，無論其與新法規有所未合，亦應一定准許其申請案之信賴基礎，被告無違反信賴保護原則；至於原告就營業場所進行新建工程，被告建管單位雖核發建造執照及使用執照，此係基於建築法令所為，與是否核發商業登記及電子遊戲場業營業級別證為不同法令依據，並非前者核准，即必然應核准後者，且縱使本件否准之後，原營業場所之建物仍可為其他商業用途使用，已購置機具亦可移往他處繼續營業使用或變賣，應無原告所稱「資金化為烏有」之情形，亦無信賴利益損失。
㈤原告於107年12月18日以繫案地址向被告申請「竹北電子遊戲
場業」商業設立登記及電子遊戲場業營業級別證，並於109年11月4日再次檢送商業登記申請書、電子遊戲場業營業級別證申請書及相關書件請求被告續審。依竹北市公所都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書及繫案地址（107）府使字第00667號使用執照可知，繫案地址之土地使用分區屬都市計畫第二種商業區，是以，本件申請案於處理程序終結前，110年管制要點已禁止繫案地址設立電子遊戲場業，依中央法規標準法第18條規定，自應以於處理程序終結前之新法規為準，非被告違反誠信原則。
㈥被告作成原處分在時序上縱認有逾越行政程序法第51條第2項
規定之處理期間，或未於109年5月20日訴願決定所諭知另為適法處分之期間內處理完畢，惟因行政程序法或訴願法並無規定逾期處理之法律效果，僅是督促行政機關不得怠於作為之訓示規定，既不生有何違法之效果，自無從認為違反誠信原則或信賴保護原則而構成違法。
㈦自107年至今，被告並無核准其他家電子遊戲場業之商業登記
及電子遊戲場業營業級別證案件；而自電子遊戲場業管理條例89年2月3日公布後，除本件原告申請案外，並無其他新設立登記案件向被告提出申請等語，資為抗辯。並聲明:駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，關於原告於上開時、地向被告申請繫案地址之竹北電子遊戲場業商業設立登記及電子遊戲場業營業級別證，經被告不予核准、怠為處分後，歷經相關訴願程序，因被告於110年1月14日發布實施110年管制要點第貳、三、（二）點「第二種商業區不得設置電子遊戲場業」之規定，被告仍以原處分為不予核准等情，餘為兩造所不爭執，並有原告106年4月間電子遊戲場業營業級別證申請書（本院卷1第175頁）、經濟部110年2月2日訴願決定（本院卷1第71-75頁）、原處分（本院卷1第147-148頁）、訴願決定（本院卷1第21-29頁）、土地使用分區證明書、繫案土地使用執照（本院卷1第177、179頁）附卷可稽，洵堪認定。經核本件爭點厥為：(一)110年管制要點之規定，有無違法？(二)被告以上開要點第貳、三、（二）點「第二種商業區不得設置電子遊戲場業」之規定認為原告之申請不符合電子遊戲場業管理條例第8條規定，而為「不予核准」之原處分有無違法？
六、本院得心證之判斷
甲：先位部分：㈠110年管制要點之規定，並未違法
1.110年管制要點並未違反法律保留原則、禁止再授權原則⑴原處分時都市計畫法第6條：「直轄市及縣（市）(局)政府對於
都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條：「（第一項）細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。
五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。（第二項）前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」第23條第1項：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第一項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第二項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」故而，縣市政府對於都市計畫範圍內之土地，本得擬定細部計畫，並據以核定實施，且得定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。
⑵另外依照都市計畫法臺灣省施行細則第17條以及該條立法理由
第四點：「查最高行政法院曾於九十四年十一月份召開庭長法官聯席會議決議略以：『對於人民營業權之限制，其未以自治條例為之，即與地方制度法第28條第2款之規定不合，其公告要非合法』，暨大法官會議釋字第四四三號解釋略以：『若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令定之』。本部於九十五年三月二十二日以台內中營字第○九五○八○○八一六號函釋：『(漏列上開引號)各縣（市）政府依都市計畫法臺灣省施行細則有關條文規定公告限制使用或訂定審查要點作為土地使用管制之依據，如認為有必要進一步限制使用時，應依地方制度法規定制定自治條例方式或透過都市計畫法定程序納入細部計畫土地使用分區管制加以規範。』。配合本部已作成之上開函釋修正第1項第9款（移列為第12款），縣（市）政府如認定於商業區內，有必要增加限制之建築物或土地之使用時，應依地方制度法規定以自治條例方式加以規範，或於都市計畫書中增列，以符合法律保留原則。」可知，縣（市）政府本可藉由都市計畫書認定何種土地使用分區之項目，而無須以法律或自治條例方式規定定之，自不違反法律保留原則，此與最高行政法院過往庭長法官聯席會議決議關於人民營業權之限制須以自治條例為之並不相同。
⑶準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、
商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。
故都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，本可視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」益明。又被告所制定之110年管制要點第貳、三、(二）點：「商業區不得設置汽車旅館，且建築物1、2樓禁止供住宅使用。（二）第二種商業區不得設置視聽歌唱業、三溫暖業、舞廳業、舞場業、酒家業、酒吧業、特種咖啡茶室業、電子遊戲場業、資訊休閒業及性交易服務場所。
」依照前述法規，以及參照都市計畫法臺灣省施行細則第17條之立法理由，有關土地使用分區管制，除於法律或自治條例方式規定外，本得透過都市計畫法之細部計畫加以規範。換言之，被告即都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，以細部計畫方式(110年管制要點)，就特定商業區作更嚴格之使用管制，並未有違法律保留原則或者禁止再授權原則，更未違反都市計畫法臺灣省施行細則第17條第2款規定。原告爭執被告制定之110年管制要點違反再授權禁止原則或上位階法規轉為下位階法規必須由法律規定之原則，亦違反行政程序法第150條第1、2項規定而無效，且應以自治條例定之云云，自不可採。
㈡被告以110年管制要點第貳、三、（二）點規定認為原告之申請
不符合電子遊戲場業管理條例第8條之規定，而為「不予核准」之原處分並未違法
1.按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。二、營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令之規定。……」、「電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登記後，應填具申請書，並檢附其營業場所合於第8 條第1 款及第2 款規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證及辦理下列事項之登記，始得營業：一、電子遊戲場業之名稱。二、營業級別。三、機具類別。四、電子遊戲場業為公司組織者，其代表人；為商業組織者，其負責人。五、營業場所管理人。
六、營業場所之地址及面積。」分別為電子遊戲場業管理條例第8 條第1 款及第2 款、第11條第1 項所明文規定。前開規定之制定，係因電子遊戲場業之性質特殊，涉及社會安寧、社會風俗、公共安全及國民身心健康，故就電子遊戲場為機具分類、營業分級、軟體評鑑、機具查驗簽證、場所距離限制、負責人及場所管理人之資格限制設有規定，違反者並有相關行政罰或刑罰規範，而對電子遊戲場的管理有嚴格之要求，為健全電子遊戲場之營業秩序，業者申請設立登記時，其營業場所應符合同條例第8條第1 、2 款規定，即其營業場所需符合都市計畫法、土地使用分區管制及建築法令之規定，先予敘明。
2.因而，被告已經於110年1月14日發布實施110年管制要點，且上開要點並未違反法律保留等原則等情，已如前述；況且，上開110年管制要點，被告已經依原處分時都市計畫法第17條至19條、第23條規定，於109年8月25日、10月27日、11月16日，分別舉辦座談會、公告公開展覽，舉辦公開說明會；且於同年12月11日報經新竹縣都市計畫委員會第317次大會審議通過，公告核定實施等情，此有新竹縣都市計畫委員會第317次都市計畫委員會會議紀錄（本院卷1第187-190頁）、109年8月25日變更前座談會開會通知單(本院卷2第209-214頁)、109年10月27日公開展覽公告及請相關單位張貼公告函、公告周知函(本院卷2第215-217頁)、109年10月28至30日公告公開展覽公告文(本院卷2第219-223頁)、110年1月14日檢送公告文及細部計劃書請竹北市公所依法張貼及公告周知函、同日公告周知函、同年1月15日於自由時報G2版登載公告文(見本院卷2第225-229頁)附卷可證。故而，該管制要點也已經經過正當法律程序而為。故而，原處分係依照上開110年管制要點而駁回原告之申請，上開原處分適用前揭管制要點，並未違法。從而，原告抗辯上開細部計畫有違反法律授權明確性原則、不符合都市計畫法第27條第1項第4款規定重大設施興建等云云，並不可採。
3.至於原告抗辯原處分違反行政程序法第8條所定之誠實信用原則及信賴保護原則云云。然而，依照原處分時都市計畫法第26條、第27條規範意旨，都市計畫經發布實施後，並非不得變更，除應依據發展情況並參考人民建議定期通盤檢討作必要之變更外，如遇有重大事變、災害，或為適應國防、經濟發展需要，或為配合興建重大設施，尚應視實際情況迅行變更，是主管機關依此所為之都市計畫變更，參酌司法院釋字第525號解釋及行政程序法第123條第1款、第126條第1項規定意旨，本即不生信賴保護問題：況都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，尚難謂此有違反誠實信用原則。再者，上開110年管制要點本已經原處分時都市計畫法第17條至19條、第23條規定之正當法律程序為之，自無法變更系爭地點使用分區管制。換言之，人民本不可能認為該都市計畫不會變更為由，而主張嗣後變更之都市計畫通盤檢討變更或者個別變更違反信賴保護原則。原告前開主張，自無可採。
乙：備位部分：㈠原處分乃屬合法，並無違法情形，原告以備位聲明所為原處分違法等實體上主張，同無理由，仍不應准許，應予駁回。
㈡本件沒有行政訴訟法第198條規定的適用：
1.行政訴訟法第198條規定：「（第1項）行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。（第2項）前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」此即所謂情況判決，其制度目的在避免撤銷原屬違法的行政處分後，反而對於公益造成重大損害，在利益權衡下，例外使該違法的行政處分效力存續，而以情況判決確認原處分違法，但不撤銷該違法的行政處分。首先，本件原告雖是請求課予義務之訴，本與行政訴訟法第198條第1項規定尚有不符，然縱使認為或有類推適用空間，也因本件原告請求如先位聲明一、二，均為無理由，已如前述，亦即關於原告請求部分，行政法院既未曾為「情況判決」，則原告主張依行政訴訟法第199條第2項規定，請求被告賠償，亦顯屬無據。
2.此外，本件原告固經被告以原處分駁回，且上開原處分適用前揭管制要點，並未違法等情，固如前述，然而，依照卷內證據所示，原告本經被告106年6月15日函、106年10月12日函所為同意「竹北電子遊戲場業」商號申請設立之處分及其教示，依電子遊戲場業管理條例規定檢具相關文件申請核發電子遊戲場業營業級別證；爾後，原告於109年11月4日再次申請前，其於107年12月18日檢具商業登記申請書、電子遊戲場業營業級別證申請書及相關書件，向被告申請「竹北電子遊戲場業」商業設立登記及電子遊戲場業營業級別證；惟先經被告審查，認繫案地址屬都市計畫第二種商業區，距離光明國小及東元醫院均未超過500公尺，違反被告於108年12月26日發布實施之「變更竹北（縣治附近地區）細部計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）案一土地使用分區管制要點及都市設計管制事項」第3點第1項等規定，以109年2月7日府產商字第1095210520號函為「不予核准」之處分；因原告不服，訴經經濟部以109年5月20日經訴字第10906303700號訴願決定書將該處分撤銷，責由被告於3個月內另為適法之處分。嗣原告主張被告於收受前揭訴願決定書後未依限重為處分，有怠為處分之情事，第2次提起訴願，並於 109年11月4日再次檢送商業登記申請書、電子遊戲場業營業級別證申請書及相關書件，請求被告續審；經經濟部以110年2月2日經訴字第11006300500號訴願決定書命被告應於2個月內對原告之請求依法作成准否之處分等情，有原告106年4月間電子遊戲場業營業級別證申請書（本院卷1第175頁）、被告106年6月15日函（本院卷1第31-34頁）、被告106年10月12日函（本院卷1第35-37頁）、被告109年2月7日之前次處分、經濟部109年5月20日訴願決定（本院卷1第59-70頁）、經濟部110年2月2日訴願決定（本院卷1第71-75頁）可憑。從而，本件原告從106年起本已經為此申請案準備許久，其間投入之勞力、時間、費用亦顯龐大(觀諸原告提供之甲證24-40，見本院卷2第273-401頁)，本件原告雖然其先位、備位聲明均無理由，惟其自107年即聲請，對於被告屢次未即時為正確處分一事，嗣於110年1月14日發布實施管制要點後，始援引該要點駁回，就原告依被告106年6月15日函、106年10月12日函指示，履行申請登記事宜所耗盡的成本，是否有應依國家賠償法予以賠償，則尚非全無探究餘地。
七、綜上所述，原告之主張，經本院職權調查，無從認定被告以110年管制要點第貳、三、（二）點規定認為原告之申請不符合電子遊戲場業管理條例第8條之規定，而為「不予核准」有違反誠實信用原則、信賴保護原則以及法律保留原則等原則，故而原處分否准系爭申請案，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告之上開先位之訴，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回；備位之訴部分，也因本件原告請求如先位聲明一、二，均為無理由，其備位請求確認原處分違法（本件並無原處分已執行而無回復原狀可能之問題），均無理由，應予駁回，此外，原告主張依行政訴訟法第199條第2項規定，請求被告賠償，亦為無理由。
八、本件事證已臻明確，又兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
九、結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 10 月 5 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 彭 康 凡法 官 周 泰 德
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 10 月 5 日
書記官 徐 偉 倫