臺北高等行政法院判決110年度訴字第1045號111年10月27日辯論終結原 告 楊琳敏被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 李其昌
陳信豪上列當事人間重測事件，原告不服內政部中華民國110年8月25日臺內訴字第1100420759號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣被告於民國102年間辦理新店區地籍圖重測，訴外人丁○莉
所有坐落新北市○○區○○段(下同)1259地號（重測前為新北市新店區ＯＯ段ＯＯＯ小段00-00地號）、1261地號（重測前為新北市新店區ＯＯ段ＯＯＯ小段00-00地號）土地；與訴外人薛愛月所有坐落1262地號（重測前為新北市新店區ＯＯ段ＯＯＯ小段00-00地號）、1273地號（重測前為新北市新店區ＯＯ段ＯＯＯ小段00-00地號）土地（均編定為山坡地保育區交通用地，以下稱為系爭土地），均位於重測區內。經土地所有權人指界協助調查後，被告於102年10月24日公告地籍圖重測結果，公告期間自102年10月30日起至102年11月29日止。
公告期滿確定，並完成重測土地標示變更登記。
㈡原告為前揭土地相鄰地即同地段1268地號土地(重測前為新
北市○○區○○段ＯＯＯ小段00-00、00-00地號，重測後合併)土地所有權人。原告自109年起，反覆向被告陳情詢問系爭土地因重測致由一般道路用地變更為住宅用地應如何處理。110年5月13日，原告再向內政部線上陳情詢問系爭土地重測後部分劃入住宅用地，被告所屬新店地政事務所應如何處理等語，經內政部將原告陳情轉被告處理，被告則以110年5月28日新北府地測字第1101024426號函（以下稱為系爭函）復原告所陳情事宜，前已就地籍圖重測辦理情形、相關法令依據、使用分區疑義及後續救濟管道明確回覆，不再重複說明等語。原告不服系爭函，提起訴願遭不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告辦理非都市土地之重測時，對於毗鄰土地係不同使用分
區或使用地類別時，違法容許以「協議方式」變更土地界址。原告依照行政程序法第168條，呈報被告陳情並要求依法處理，被告卻卸責拒不作成認定上述違法行為之行政處分，其系爭函直接造成違法行政行為處於繼續狀態中（路障阻礙停車與通行道路變窄），不但危害行車安全，而且侵害原告權益甚鉅，已構成行政程序法第92條第1項之要件，自屬行政處分。復參照最高行政法院102年度判字第610號判決，有關土地法之立法目的屬於公益性法規，惟亦兼具保 護私人之個別利益，該規範可評價為「保護規範」時，人民得依該規範主張主觀公權利之存在。故被告否准原告的申請及訴願決定駁回原告的主張均為違法。
㈡原告為新北市○○路0段000巷0號建物所有權人，因附圖之粉紅
色筆部分，於重測前的土地使用類別登記為道路用地，於重測後已經變成丙種建築用地。重測前地籍圖的道路寬度為8公尺，當時臺北縣○○○○○○○○○道路寬度為8公尺。重測後地籍圖的道路寬度為6公尺，有2公尺寬的道路劃歸為私人（0號，即訴外人丁○莉）所有之「丙種建築用地」。0號所有權人於是藉口該處為私人所有之「丙種建築用地」，在末端處設置路障，阻礙原告車輛出入，又該區為山坡地道路180度大迴轉處，影響行車安全。另依土地法第46條之1至第46條之3執行要點（以下簡稱為重測執行要點），土地重測之指界可以影響所有權範圍，但不能影響原本土地使用類別登記。附圖之粉紅色螢光筆區域，若重測前土地使用類別登記為「道路用地」，重測後即使所有權歸屬有所改變，但土地使用類別登記依法不應有變。原告向被告陳情要求查明前後土地之使用類別登記是否有所改變，被告函復重測前後土地使用類別登記沒有改變，故拒絕原告之申請。
㈢依內政部90年7月2日臺90內地字第9069294號函，非都市○○○○
○○○區或不同使用性質土地地籍圖重測調查指界， 不能以協議方式調整土地界址。當初被告未依地籍測量實施規則第225條進行土地重測，造成原為供公眾通行的交通用地經重測後，以協議方式調整土地界址，導致部分道路用地變為丙種建築用地。被告卻轉移焦點，以「丙種建築用地可供道路使用為由」，規避當初錯誤行政之責任。且被告認為丙種建築用地容許作道路使用，尚無違反非都市土地使用管制，亦無須辧理變更之主張亦不被道路主管機關所接受。是被告重測指界結果造成不同使用分區或使用地類別土地混合使用，影響原有土地使用管制等情。並聲明求為判決：①訴願決定及系爭函均撤銷。②被告應作成將新北市新店區○○段第1261、1259地號土地如附圖之粉紅色螢光筆標示區域之土地使用類別登記，由丙種建築用地恢復為道路用地之行政處分。③訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠程序部分：
系爭函係向原告告知所陳疑義被告另已回復在案，純為事實之敘述，實質上未生法律效果，僅屬「觀念通知」，而非「行政處分」。又原告曾多次透過被告線上「陳情」系爭 土地因地籍圖重測後，由一般道路用地變更為住宅用地，進而要求恢復為重測前土地使用之登記等情，於法無據，而非行政訴訟法第5條規定「依法申請之案件」。是以，本案欠缺實體判決要件且不能補正，原告之訴為不合法。
㈡實體部分：本案102年辦理地籍圖重測時依規定通知系爭土地
所有權人分別於102年4月29日、102年9月2日辦理地籍調查及協助指界，均由當時所有權人顏○岑委託薛○文到場，同意協助指界之結果，並於地籍調查表上認章，因與鄰地指界一致，界址無爭議，重測單位即據以施測、計算面積及製作重測成果，成果並自102年10月31日起公告30日期滿無異議後，由新北市新店地政事務所辦竣標示變更登記在案，重測成果確依相關法令規定辦理無誤。又山坡地保育區丙種建築用地範圍內部分確可做為道路使用，均符合重測執行要點及非都市土地使用管制規則之規定，且系爭土地於70年間編定為山坡地保育區交通用地迄今並無變更之情形，故原告指稱被告重測後將系爭土地部分交通用地變更為丙種建築用地，並請求回復變更編定部分，顯有誤解等情，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
四、本件為原告屢次陳情系爭土地因地籍圖重測後，部分由一般道路用地變更為住宅用地，致影響其通行權益，而向被告申請應將系爭土地如附圖粉紅色螢光筆標示區域之土地使用類別登記，由丙種建築用地恢復為道路用地。經被告以系爭函回復後，經訴願後為訴願決定不受理，原告乃提起本件行政訴訟之情，有系爭土地登記資料影本（原處分卷第1頁至第4頁）、被告102年10月24日北府地測字第10229350471號公告（原處分卷第13頁至第14頁）、被告人民陳情案件歷次回覆內容（原處分卷第19頁至第25頁）、內政部110年5月26日臺內地字第1100262882號函及附件（原處分卷第27頁至第31頁）、系爭函（本院卷第21頁）、訴願決定（本院卷第17頁至第20頁）等件附卷內可稽。兩造就此部分事實且為相同陳述，應可採為裁判基礎。原告主張被告違法以協議方式調整土地界址，致系爭土地部分由道路用地變更為丙種建築用地云云，訴請撤銷系爭函，並應將系爭土地如附圖粉紅色螢光筆標示區域之土地使用類別登記，由丙種建築用地恢復為道路用地。被告則否認原告主張，並以前述情詞置辯。故本件應予審究者，自為原告請求被告應將系爭土地如附圖粉紅色螢光筆標示區域由丙種建築用地恢復為道路用地，於法是否有據？
五、本院的判斷：㈠本件無涉系爭土地使用類別變更問題：
⒈按土地法第46條之1條規定：「已辦地籍測量之地區，因地
籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」第46條之2條規定：「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」第46之3條規定：「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」⒉查系爭土地與訴外人丁○莉所有之新北市新店區秀水段1259
地號、1261地號相鄰。102年間，被告辦理新店區地籍圖重測，其中前揭地段1259地號、1261地號土地，先後於102年3月28日、7月12日，由訴外人丁○莉指界測量；系爭土地則於102年4月29日、9月2日，由訴外人薛Ｏ文代理當時之所有人顏Ｏ岑指界測量。測量結果經102年10月31日至11月29日公告期滿無異議後，再由該管之新店地政事務所登記等情，有前揭土地之登記謄本、地籍圖重測地籍調查【界址標示補正】表、被告102年10月24日北府地測字第10229350471號公告附卷可稽（訴願卷第21頁至第25頁、第31頁至第46頁；原處分卷第1頁至第14頁），核其重測辦理情形，與前揭土地法第46條之1、第46條之3規定並無不合，且上開1259地號、1261地號土地與系爭土地之使用類別，於重測前後均無不同，本無因為重測而變更之情形。
㈡系爭函僅屬觀念通知，並非具法律效果之行政處分：
⒈原告於109年3月3日之陳情，內容係為「…（重測前）地號0
0-00地籍圖寬度為4.25公分，相當於實際為8.5公尺寬。…（重測後）地號1262地籍圖寬度為3.5公分，相當於實際為7.0公尺寬。…當初土地所有權人所出具之同意書，原本供公眾通行的道路用地，於土地重測後，本來8.5公尺寬的道路變成目前約7公尺的道路，該處是一個大迴灣道路，較寬的道路可以較好的行車安全。以上論述若真實無誤，公權力可以介入處理嗎？還給社區居民較佳的道路通行空間。」（原處分卷第19頁）；110年4月7日之陳情，內容則為「本陳情案是一檢舉函：附件圖之粉紅色筆部分（即附圖粉紅色標示部分），於重測前的土地使用類別登記為：一般道路用地，於重測後，已經變為住宅用地。重測前地籍圖的道路寬度為：8公尺，重測後地籍圖的道路寬度為：6公尺。重測執行要點：『相互毗鄰土地涉及不同使用分區或使用地時，仍應依有關管制規定辦理。』面對原本是“一般道路用地“變更為“住宅用地“，地政機關要如何處理？」（原處分卷第21頁）；110年4月15日陳情則以「根據陳情人對重測執行要點：『相互毗鄰土地涉及不同使用分區或使用地時，仍應依有關管制規定辦理。』，指界可以影響所有權範圍，但不能影響原本登記的土地使用用途。陳情人所檢舉的事情內容是：原本登記的土地使用用途“道路用地“，變更登記為“住宅用地“，與陳情案號J000000-00000（按：即原告109年3月3日陳情事件）內容無關。」；其後於110年5月13日向內政部所為陳情，其內容則與4月7日向被告提出之陳情大致相同（原處分卷第29頁）。從上述陳情與檢舉內容觀察，原告雖以「公權力可以介入處理嗎？」、「地政機關要如何處理？」、「新店地政事務所要如何處理？」等用語質疑，惟難認有向被告或內政部應為如何處置之具體請求。
⒉而被告就原告歷次陳情，針對109年3月3日陳情係答覆以「
…至所陳『原本供公眾通行的道路用地，於土地重測後，部分變成私人土地』一事，依大法官釋字第374號解釋文略以：『…依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。故縱令相鄰土地所有權人於重新實施地籍測量時，均於地政機關通知之期限內到場指界，毫無爭議，地政機關依照規定，已依其共同指定之界址重新實施地籍測量。則於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記，惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，…』，倘您對該筆土地重測成果認有疑義，可由土地所有權人向司法機關提起確認經界之訴，以茲釐清。」（原處分卷第20頁）；後針對原告110年4月7日陳情，則答覆「…有關所陳新店區ＯＯ段ＯＯＯ小段00-00、00-00地號土地（重測後秀水段1262、1273地號）原為供公眾通行的交通用地經重測後部分變為丙種建築用地及道路寬度不足等節，查您前於109年3月3日…向本府提出陳情，本府業於109年3月12日就重測相關法令規定、2筆土地重測過程及相關救濟方式明確回覆說明在案，仍請卓參上開回覆內容，不再重複說明。」（原處分卷第21頁、第22頁）；再針對原告110年4月15日陳情，係答覆「有關所陳新店區ＯＯ段ＯＯＯ小段00-00、00-00地號土地（重測後秀水段1262、1273地號）原為供公眾通行的交通用地經重測後部分變為丙種建築用地一節，因丙種建築用地容許作道路使用，尚無違反非都市土地使用管制，亦無須辦理變更編定。…」；末經內政部函轉原告110年5月13日陳情，被告再以系爭函答覆「有關您所陳重測後道路用地由原8公尺變為6公尺及重測後部分道路用地變更為住宅用地等情，本府業分別於109年4月13日及110年4月22日以本府人民陳情案號J200303-4333及J210415-4026，就地籍圖重測辦理情形、相關法令依據、使用分區疑義及後續救濟管道明確回覆說明在案，請臺端卓參歷次回復內容，不再重複說明。」（原處分卷第33頁）。被告歷次回復，亦均為相關法令與系爭土地重測辦理情形之說明，並無何准駁原告請求之意，性質上應認僅屬觀念通知，而非具法律效果之行政處分。
㈢原告不得依重測執行要點第8點但書規定請求被告變更系爭土
地使用類別登記：⒈按非都市土地係由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都
市土地分區使用計畫，制定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後實施管制。僅於政府為加強資源保育須檢討變更使用分區，有直轄市、縣（市）政府報經上級主管機關核定；或為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可之情形，得辦理分區變更。此有區域計畫法第15條、第15條之1規定可參。至重測執行要點第8點但書所規定「相互毗鄰土地涉及不同使用分區或使用地時，應依有關管制規定辦理。」，文義上僅在重申土地使用分區管制，就其客觀規範目的亦難解釋為有保障特定人之意旨，原告尚不得以之作為請求權基礎，訴請被告應為特定內容之行政處分。
⒉況該第8點前段規定「地籍調查時，土地所有權人依土地法
第46條之2於現有地界線設立界標並到場指界者，不論其現有地界線與地籍線是否相符，以其界標並指界之現有地界線辦理調查並施測。」，更核與被告在102年間依據到場之土地所有權人指界施測作為相符，益證該次重測結果之合法性。且系爭土地之使用分類於重測前後並無變更，業如前述，原告主張系爭土地因重測而減少寬度，且所減少部分係「變更」為住宅用地云云，要屬其個人主觀認知，原告請求被告應變更「回復」系爭土地為交通用地，於法乃無所據。
六、綜上所述，系爭土地乃被告於102年間實施土地重測時，依據該土地當時之所有權人到場指界施測，並經公告期滿無人異議後而為登記，其重測辦理情形核無違誤，且該土地於重測前後之使用分類均無不同，亦無變更土地使用分類之情。
原告以系爭土地重測後寬度減少，且減少之寬度「變更」為住宅用地，主張違反重測執行要點第8點但書規定，反覆陳情後，再以系爭函「否准」其請求而提起本件課予義務訴訟，然查原告反覆陳情內容，已難認有被告應如何作為之具體請求，被告包括系爭函在內之歷次回應，亦僅為相關法令與重測辦理情形之觀念通知，不能認為系爭函為具法律效果之行政處分。況原告反覆援引之重測執行要點第8點但書規定，僅在重申土地分區使用管制，原告復無以之作為請求權基礎提起課予義務訴訟之餘地。是原告提起課予義務之訴，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院審酌後認與判決結果不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 11 月 10 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 鍾 啟 煌
法 官 林 淑 婷法 官 吳 坤 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 10 日
書記官 何 閣 梅