臺北高等行政法院判決110年度訴字第1077號111年6月16日辯論終結原 告 徐珀芬訴訟代理人 巫宗翰 律師被 告 桃園市桃園區公所代 表 人 洪清淵（區長）訴訟代理人 呂宗達 律師
鄭育霜 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服桃園市政府中華民國110年9月9日府法訴字第1100184413號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。」行政訴訟法第111條定有明文。原告起訴時，原聲明：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應就座落桃園市桃園區龍山段第573、616、627、629地號土地4筆核發農業用地作農業使用證明書。」（本院卷第9頁），嗣於民國111年1月19日本院準備程序中變更聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告對於原告110年6月2日之申請，應就系爭土地（為桃園市桃園區龍山段573、616、627、629地號等4筆土地之簡稱）作成准予核發農業使用證明書之行政處分。」（本院卷第163-164頁），他造並無反對之意思表示，經核無礙於訴訟終結及他造防禦，爰予准許。
(二)被告代表人於訴訟進行中由陳玉明變更為洪清淵，茲據新任代表人洪清淵具狀聲明承受訴訟（本院卷第241-242頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：
(一)原告所有坐落在桃園市桃園區龍山段（下同）573、616、62
7、629地號等4筆土地（權利範圍各3%，同段土地以下省略段號），其中573、627、629地號土地之地目為田，616地號土地之地目為林，於68年3月17日依據縱貫公路桃園內壢間都市計畫編定為農業區。系爭土地於109年7月中旬，因遭國土利用監測整合通報有變異，桃園市政府都市發展局（下稱都發局）以109年7月23日桃都行字第1090025430號函（下稱109年7月23日函）請被告查報有無違反土地使用之情事，經被告109年7月27日桃市桃農字第1090046109號函（下稱109年7月27日函）檢送違規地號、所有權人、現況照片等相關資料回覆，桃園市政府認訴外人徐恭也在系爭土地未經核准回填土方，違反都市計畫法桃園市施行細則第29條規定，依都市計畫法第79條規定及桃園市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準，以桃園市政府109年9月22日府都行字第1090221097號裁處書（下稱第1次裁處）處罰鍰新臺幣（下同）6萬元，停止非法使用及限期2個月內恢復原狀，同時請被告持續追蹤複查系爭土地使用改善之情形，訴外人徐恭也未提起行政救濟而告確定。嗣被告再以110年3月8日桃市桃農字第1100013398號函（下稱110年3月8日函）檢送系爭土地複查現況照片，經桃園市政府農業局認系爭土地現況仍不符合農業使用，則桃園市政府再對訴外人徐恭也依前開規定以桃園市政府110年11月22日府都行字第1100299440號裁處書（下稱第2次裁處）處罰鍰6萬元，停止非法使用及2個月內恢復原狀。
(二)原告為申請系爭土地不課徵土地增值稅，委託訴外人徐恭也向被告申請核發符合農業發展條例（下稱農發條例）第37條規定之農業用地作農業使用證明書（下稱農地農用證明）。
被告派員於110年6月9日辦理實地勘查並填具勘查紀錄表，認有農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農地農用證明辦法）第5條第3款、第4款規定之「現場有阻斷排灌水系統」及「現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥」等違規情形，以110年6月16日桃市桃農字第1100032510號函（下稱原處分）駁回其申請。
原告不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，仍不服，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)系爭土地目前實際為農業使用，現場香蕉及其他植物生長茂盛，雖原灌溉系統無法使用，但原告另行設有灌溉系統，系爭627、629地號土地已生長出農作物，益證現場確有灌溉系統可以使用。此外，毗鄰之569地號土地係從572地號土地取水使用，取水系統經570地號土地，與系爭土地無關。何況系爭土地位在行政院農業委員會農田水利署大園工作站水利小組最末流區域，不影響其他土地排水灌溉，而無阻斷排水灌溉之情形。再者，系爭573地號土地雖有1、2塊小砂石，但不影響農作，而石墩座落在毗鄰之570地號土地，與系爭573地號土地無涉，故造成系爭土地與鄰地落差約3公尺之處，非屬系爭土地之範圍。系爭土地設有3處擋土牆，係為水土保持，防止崩塌之用，況距離鄰地2公尺之遠，不妨害鄰地耕作。
(二)系爭土地之灌溉排水屬上開大園工作站管轄編制為內壢水利小組，灌溉水源取自桃園大圳第5號直接給水孔，给水流向剛好與被告答辯流向相反，而是向南才對，被告所提之水路圖示即系爭土地地主自行施作之土溝取水路，其上游因農田廢耕久遠，水流無法通過，致使下游系爭土地（含水池）無法引水而停止耕作、養殖，其所述種植筊白筍，實則為水草。有關毗鄰之569地號，係自572地號取水使用，而鄰地568地號之水源，係源自北邊572地號之越田流經570地號取水灌溉，與系爭629地號無關，而568地號東側現仍有排水溝排向567地號轉向北排放，該排水溝之源頭仍銜接原水池溢水口之水泥管及水池排水管，並無阻斷灌排水系統等情事。至柏油路面乃政府所鋪設，之前政府亦曾經發放水泥補助農民施作田埂，所謂水泥設施不利於農業生產經營，且與農業經營及農業使用亦無直接相關。
(三)並聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告110年6月2日之申請，應就系爭土地作成准予核發農地農用證明之行政處分。
四、被告抗辯略以：
(一)桃園市政府為辦理農地農用證明，訂定桃園市政府辦理農業用地作農業使用證明核發作業要點（下稱桃園市農地農用證明要點），並依農地農用證明辦法第15條將其權限委任被告執行，且系爭土地所在地為被告所管轄。自106年1月1日起廢除地目後，土地登記簿謄本不再有地目之欄位，核發農地農用證明係依據農地農用證明辦法第2條認定。系爭土地位在都市計畫農業區，依農地農用證明辦法第2條第4款，是為農業用地。惟系爭土地未經核准回填來源不明橘色、棕色、灰色混合之土方石，導致其地貌確有明顯改變，經第1次裁處在案，訴外人徐恭也未提起行政救濟，原告亦未提出回填土壤之來源證明。被告於複查時系爭土地堆置土方並未移除，且尚未恢復原狀，嗣原告委託訴外人徐恭也向被告申請核發農地農用證明。被告派員辦理實地勘查並填具勘查紀錄表，認系爭土地仍未移除回填之土方石，更有新填之土壤，且調閱地理資訊系統圖資，已確定系爭土地之界址。
(二)第1次裁處就作成原處分而言，具有構成要件效力，又於第1次裁處在案前後，以及原處分作成時，原告或其他共有人並未就擋土牆事先申請農業設施容許使用或農業用地改良等，而擋土牆從系爭573地號土地之北方向東方綿延到毗鄰之570地號土地，其向南綿延到毗鄰之626地號土地之東方，可見範圍甚廣，且灌溉設施得否運作順暢，是否妨害農業使用或經營，應以周邊農地及環境之完整性為準，不單只考量個別田區得否灌溉。系爭土地周邊仍堆置水泥石塊作為擋土牆回填土方，高出鄰地約3公尺，而與道路平高，自第1次裁處至辦理實地勘查仍未除去前開情形，已影響毗鄰農地之排水灌溉，有阻斷排灌水系統之情形，亦與農業經營及使用無關，基此認不可補正而逕予駁回。倘原告欲再申請農地農用證明，則應依有關法令取得其他必要文件。經查：
1.原告主張系爭土地目前實際作農作使用，現場香蕉等農作物及其他植物生長茂盛云云，提出之照片無任何雜草，與被告填具勘查紀錄表檢附照片有雜草散佈，未種植農作物，兩者差異甚鉅，可見原告提出之照片為新填之土壤，在系爭土地上零星種植無誤，乃臨訟處置。何況原告提出之照片未標明照相時間，未說明照相位置及方向。
2.原告自承現場原灌溉系統無法使用，另行設有灌溉系統。根據數值地形圖上水源從系爭629地號土地之東側流向西北側，經系爭627、616地號土地，再流向北方，經系爭573地號土地到572地號土地；根據數值地形圖上標高，系爭629、62
7、616地號土地之標高為106.3公尺，其南方道路由東向西抬升（即由106.79公尺抬升到109.48、110.53公尺），有地勢落差，系爭573地號土地之標高為107.55公尺，其西側道路高出約3公尺（標高為110.37公尺），有地勢落差；惟系爭土地未經核准回填土方石，高出鄰地約3公尺，而與道路平高，有阻斷排灌水系統之情形。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
五、前揭事實概要欄所載，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有國土利用監測整合通報查詢系統、都發局109年7月23日函、被告109年7月27日函所檢附衛星影象、現場照片暨土地登記簿謄本、第1次裁處、申請書、勘查紀錄表暨現場照片、被告110年3月8日函所檢附複查現況照片、第2次裁處、都發局110年12月1日桃都行字第1100041678號函（下稱110年12月1日函）、都市計畫土地使用分區證明書、土地登記第一類謄本、原處分、訴願決定在卷可稽（本院卷第17-26、59-
109、133、147-149、197、233-239、269頁），應堪認定。本件爭點為：被告以原處分駁回原告申請核發農地農用證明，有無違法?原告申請核發農地農用證明，有無理由？
六、本院之判斷
(一)按農發條例第1條規定：「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第3條規定：「本條例用辭定義如下：……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：(一)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。
但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」第37條第1項規定：「作農業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。」第39條規定：「（第1項）依前二條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。（第2項）農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」是現行土地增值稅在建制理念上，係由「漲價歸公」的觀點出發，具有公權力機關與土地所有人「共分」土地增值的特徵及意義，其非單純的所得稅性質，為確保土地增值稅之徵收，就是否符合法定免徵土地增值稅之情形（如土地稅法第39條之2規定之農業用地），自宜從嚴審核（最高行政法院105年度判字第72號判決意旨參照）。
(二)次按，農發條例施行細則第2條第4款規定：「本條例第3條第10款所稱依法供該款第1目至第3目使用之農業用地，其法律依據及範圍如下：……四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。……」又行政院農業委員會依上開條例訂定農地農用證明辦法，該辦法第15條規定：「直轄市或縣（市）政府為辦理第7條至第13條規定事項，得將權限之一部分委任或委辦鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告；其作業方式，由直轄市或縣（市）政府定之。」桃園市政府依此訂定桃園市農地農用證明要點第2點規定：「本要點適用範圍如下：（一）農業發展條例施行細則第2條所定之農業用地。……」第3點規定：「申請核發農業用地作農業使用證明書者，應填具申請書並檢具本辦法第7條或第8條規定之文件，向土地所在地區公所申請。」第4點第1項第1款規定：「區公所為辦理農業用地作農業使用之認定作業，得組成審查小組，其組成及業務分工如下：（一）農業（農經）單位：業務聯繫與執行及現場是否作農業用途之認定。」第6點規定：「申請案件經審查符合農業發展條例第3條第12款及本辦法第4條或第6條規定者，由區公所核發農業用地作農業使用證明書。」第7點規定：「申請案件不符合規定，其情形可補正者，應通知申請人限期補正；不能補正、屆期仍未補正或經補正仍未符合規定者，區公所應敘明理由駁回之。」本件系爭土地坐落桃園市桃園區，依上開說明，原告申請核發農地農用證明，被告為有權限機關，合先敘明。
(三)又按，農地農用證明辦法第4條規定：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。……」第5條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……三、現場有阻斷排灌水系統等情事。四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」第11條規定：「申請案件經審查符合本條例第3條第12款及本辦法第4條或第6條規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書。」第14條規定：「農業用地作農業使用證明書之有效期限為6個月；逾期失其效力。」上開各規定乃主管機關基於授權所為申請程序等細節性、技術性規定，及明定主管機關認定農業用地「確實作為農業使用」之標準，對於農地農用者核發證明書，俾得享稅捐優惠，反之，也排除農地非農用者，仍僥倖獲利之途，客觀合理，合於母法授權精神，本件自得予援用。
(四)查系爭土地係屬都市計畫之農業區土地，原告就其所有3%之所有權，於110年6月2日以不課徵土地增值稅為由申請核發系爭土地農地農用證明，有都市計畫土地使用分區證明書、土地登記謄本、原告申請書附卷足資（本院卷第59、79-104、197、233-239頁）。惟系爭土地於109年7月中旬，因遭國土利用監測整合通報有變異，都發局以109年7月23日函請被告查報有無違反土地使用之情事，經被告109年7月27日函檢送違規地號、所有權人、現況照片等相關資料回覆，桃園市政府認訴外人徐恭也在系爭土地未經核准回填土方，違反都市計畫法桃園市施行細則第29條規定，依都市計畫法第79條規定，第1次裁處罰鍰6萬元，停止非法使用及限期2個月內恢復原狀確定，訴外人徐恭也並繳清罰鍰，業經證人即被告農經課課員吳玉竹證述及被告陳明在卷，並有該裁處書及都發局110年12月1日函附卷可稽（本院卷第269、254、65-73、119、133頁），則該處分認系爭土地未經核准回填土方之內容，成為本件被告嗣後原處分之構成要件，而為決定之基礎。
(五)次查：
1.關於系爭土地原有情況：系爭616、627、629地號土地原為埤塘，而系爭573地號土地與系爭616地號土地相連，中間為鄰地626及569地號土地，北側與鄰地572地號土地相連，均生長或種植大量植物或農作物，系爭627、573地號及中間相鄰之626地號等土地西側係桃園大圳流經，有94、98、103及105年之桃園區地理資訊系統公務版正射影像、100、104及108年Google街景圖、106年現場照片在卷可稽（本院卷271-2
75、277、207、215、219、223、135-136頁），並經證人即被告農經課課員吳玉竹證述綦詳（本院卷第253-254頁）。
對照系爭土地之數值地形圖及地籍圖謄本（本院卷第199-20
2、143頁），數值地形圖上x位置為標高點，系爭629、627、616地號土地之標高為106.30公尺，其南方道路則自東向西側抬升（自106.79公尺抬升至109.48公尺、110.53公尺），而有相當地勢落差，系爭573地號土地之最高點為107.55公尺，可知系爭土地及周遭鄰地之水源係由南向北流（如藍色箭頭標示），即由系爭629、627、616地號土地之埤塘往系爭573地號土地及桃園大圳流，而系爭629地號土地東側有一條水道，水流由系爭629地號土地東側流向西北側，經系爭627、616地號土地，再向北流經桃園大圳及系爭573地號土地至相鄰之572地號土地，此經證人吳玉竹證述屬實，且註明於上開數值地形圖及地籍圖謄本（本院卷第254頁），應堪認定。原告主張系爭土地水流為相反方向，未舉證以實其說，且與事實未符，尚難採認。
2.關於系爭土地經填土後：⑴國土利用監測整合通報系爭土地有變異情況，證人吳玉竹
於109年7月17日至現場勘查，就其情形，於本院證稱：系爭573地號土地北邊地界有堆疊水泥塊，每個水泥塊高度約1公尺，可明顯看到3個水泥塊，水泥塊上面還堆疊了超過1公尺灰白色的土方，整個高度超過3公尺以上；系爭616地號土地高度與系爭573地號土地一樣，其堆填土方高度也超過3公尺，同樣堆疊灰白色的土方；系爭627地號土地與系爭616地號土地同高，惟較系爭629地號土地高，上面也填滿灰白色土方；系爭土地均是填土，水泥塊係作擋土牆用，當時未有種植作物；尚未填土時與鄰近農地高度一樣，種植各式蔬果且生育良好，其中系爭616地號土地係林地，上面種滿雜樹，系爭627、629地號土地種植水中生長之茭白筍及果樹，均實際從事農耕，且無植物生長不良之情形等語（本院卷第253-255頁），核與現場照片所示相符（本院卷第107-109、208、216、220、224頁），應堪採信。觀之現場照片，系爭土地佈滿石塊或水泥塊，且有部分非屬土壤性質之廢棄物於上，顯非適合種植農作物之土壤。準此，系爭土地原所生長、種植之植物及作物良好，並無需填土進行改良，在系爭土地填土之行為，自非農作所必要，且所填之成分不明，甚包括諸多不利植物生長之石塊或水泥塊，是以，所為填土行為顯非在改良土地以進行農作，堪認現場之填土實與農業經營無關，並有妨礙耕作之砂石、廢棄物、水泥之情形，而有農地農用證明辦法第5條第4款規定情事。且按桃園市政府為有效管制該市農業用地改良需求，俾利農民改善農耕環境，提高農作收益，訂定桃園市申請農業用地改良作業要點，第4點規定：「農業用地改良（以下簡稱農地改良）以挖填平衡為原則，其土石不得外運、堆置及篩選，且不得妨害或影響原灌排水功能、農地利用及鄰近農業經營環境完整性。」第7點規定：「（第1項）申請客土改良者，除應檢附第5點規定之文件外，需另檢附合法土方來源證明文件及土方為適合種植農作物之土壤切結書（附件2）。（第2項）前項土方來源以本市合法土資場或農田水利會埤塘浚渫底土為限，並須符合營建剩餘土石方管理相關法令規定。（第3項）回填土方來源如為農田水利會埤塘浚渫底土者，應由農田水利會依第5點第1項規定，向本府農業局提出申請，並需檢附農地所有權人同意書及埤塘浚渫底土土壤檢驗證明文件。」可知為免行為人藉改良農地之名，而行改造為非農地使用之實，致流失良田美地，並破壞鄰近農地利用之永續及完整性，遂由主管機關進行審查管制。惟系爭土地所填土方，來源不明，未依上開規定申請核准即擅自填土，為兩造所不爭執，並經桃園市政府認定系爭土地未經核准回填土方，依都市計畫法第79條規定，第1次裁處訴外人徐恭也罰鍰6萬元、停止非法使用及限期2個月內恢復原狀而告確定在案，如前所述，應可認定。
⑵又按農發條例第8條之1第2、3項規定：「農業用地上興建
有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。……」「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」立法理由揭示：農業用地上申請興建有固定基礎農業設施，在實務執行上，依土地使用管制規定，屬容許使用之範圍，由農業單位配合核准農民辦理容許使用後，持憑辦理申請建築執照等語，而據以授權訂定的申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第3條第1款規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施」第13條規定：「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：……六、其他農作產銷設施：指供與農業經營使用有關之設施。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表1相關規定。」附表1即規定：「……類別：……其他農作產銷設施……許可使用細目：……四、擋土牆」可知於農地上設置固定基礎之擋土牆，應經申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照，以衡平農民所得福利之私益與達到農業永續發展之公益，而由主管機關進行審查管制。惟系爭土地設置擋土牆，範圍甚廣，自系爭573地號土地北方綿延至毗鄰之570地號土地，再向南延伸至毗鄰之626地號土地東方及系爭627地號土地，且未依法申請容許使用，即擅自建造，為兩造所不爭執，復經證人吳玉竹及被告陳明在卷，又有現場照片在卷足考（本院卷第126、145-146、193、208-209、211、213、253、276頁），自難認擋土牆之設置與農業經營有關，故構成農地農用證明辦法第5條第4款規定之情形，且未檢附容許使用同意書，亦不符合同辦法第4條第2款第1目規定之農業用地上施設有農業設施，而可認定為農業使用之要件。原告雖空言主張係為水土保持防崩塌用云云，然未舉證以實其說。且系爭土地係屬平地，非屬坡度較明顯之山坡地，應無水土保持防崩塌之需求，其主張洵無可取。況系爭土地填土及施設擋土牆墊高後，原本如上述之系爭
616、627、629地號土地埤塘蓄水功能喪失，系爭573地號土地水路在土地下方，系爭629地號東側亦有水路，水流通路均遭阻斷，系爭土地上需另拉水管及設置水塔以供灌溉，經證人即被告課員吳玉竹及吳怡萱證述屬實（本院卷第254-257頁），復此由事後所攝之現場水管及水塔照片，及相鄰之569、572地號土地已經雜草叢生，無進行農作等情亦可徵之（本院卷第210、212-213、276、278頁）。
原告主張無阻斷排水灌溉云云，核與事實不符，實無可採。以上足見，系爭土地擋土牆之設置，不但無水土保持之功能，與墊高系爭土地之填土，均屬妨礙耕作之障礙物無疑，且填土後之地勢高於鄰地，除阻斷排灌水系統外，並妨礙耕作明確，已合致農地農用證明辦法第5條第3款及第4款規定不得認定為作農業使用之要件。
3.現場不得認定作農業使用之情形未有改變：⑴依109年Google街景圖（本院卷第137-138、274頁）以觀，
系爭土地已填之上述灰白色土地上方，仍有未依法申請核准，擅自再以橘色及棕色土方填土覆蓋之情事。
⑵證人吳玉竹就110年3月8日至現場勘查情形，證稱：第1次
裁處後，我們需至現場複查違規土地改善情形，且該筆地號有其他持分人十分關注，來電要求我們續辦此案，現場可見系爭土地於灰白色土方上再填上一層棕色土方，並以黑色的布將水泥塊及土方遮住，土地高度因有再填上棕色土方而新增一點高度，高度並未往下降，阻斷排灌水系統、妨礙耕作之情況並未改變等語，核與現場照片所示相符（本院卷第108-109、209、216、220、225頁），應堪採信。
⑶原告於110年6月2日申請農用證明，證人吳怡萱就110年6月
9日至現場勘查情形，證稱：系爭土地之農作物，是剛種下去的樹苗，旁邊是雜草，而填土情形及高度，與之前均相同，並於系爭573地號土地放置大水塔及水管以供灌溉，系爭土地原本是低窪地，現場高度明顯不同，比以前多出約3公尺以上等語，核與證人吳玉竹前所述填土情形、現場照片所示及會勘紀錄記載「均為填土」相符（本院卷第61-64、210、217、221、226頁），洵堪採認。復觀諸現場照片，系爭土地所種樹苗零星，與前述尚未填土前其上植物茂盛情形，相去甚遠。是系爭土地未經許可擅自填土及施設擋土牆之情形並未改變，且未按第1次裁處之要求恢復原狀，現場仍有阻斷排灌水系統及有與農業經營無關或妨礙耕作之情，所構成農地農用證明辦法第5條第3款及第4款規定不得認定作為農業使用之情況並未改變，亦未檢附容許使用同意書，不符合同辦法第4條第2款第1目規定之農業用地上施設有農業設施擋土牆，而可認定為農業使用之要件，且該等情況無可補正，則被告以原處分駁回原告之申請，並無違誤。原告雖以系爭土地有種植農作物而為農業使用乙節主張。然依前所述，系爭土地原所生長、種植之植物及作物良好、茂密，並無需填土進行改良，在系爭土地填土之行為，應非農作所必要，且所填之成分不明，甚包括諸多不利植物生長之石塊或水泥塊，所為填土行為顯非在改良土地以進行農作。又未依法申請土地改良及容許施設擋土牆，即擅自於系爭土地填土及施設擋土牆，既非在改良土地以利農耕，且已造成排灌水系統阻斷及妨礙耕作，嗣卻捨本逐末、捨近求遠，未及1年之短時間內，再重新種植零星之樹苗、重設置水塔及水管灌溉，原告以不符成本、有違常情方式再行農作並緊接提出農地農用證明申請，顯係為符合申請農地農用證明之要件而規避受課徵土地增值稅所為，是其此部分主張，自無法以為其有利之認定。
⑷證人吳玉竹就110年9月17日至現場勘查情形，證稱：原告
提起訴願後，我回去現場複勘並拍攝照片，相較我之前所見，土方高度未改變，僅上面有增加農作物，系爭573地號土地水泥塊斷面仍以黑色塑膠布遮蓋，系爭616、627、629地號土地雖未拍攝照片，但現場情況與之前所見相同，僅有增加農作物，而農作物情形與前揭證人吳怡萱所拍攝照片大致相同，只是農作物有長大等語，並有現場照片附卷足參（本院卷第256、211頁），應可採信。
⑸證人吳玉竹就110年11月3日至現場勘查情形，證稱：因相
鄰之569地號農用證明案至現場拍照，順便記錄系爭土地現況，土方、高度均無變化，農作物隨著時間長大等語，並有現場照片附卷足參（本院卷第256、212、227頁）。
桃園市政府農業局亦認系爭土地仍非符農業使用，且未恢復原狀，再經桃園市政府以有未經核准回填土方使用情形，違反都市計畫農業區土地使用分區管制規定，於110年11月22日第2次裁處訴外人徐恭也罰鍰6萬元，並停止非法使用及限期2個月內恢復原狀（本院卷第147-149頁）。
⑹證人吳玉竹就110年12月6日至現場勘查情形，證稱：因本
件進入行政訴訟，行經現場拍攝系爭616、627地號，上面農作物部分死亡，缺株量變多，系爭629地號土地上面堆填的紅棕色土方經過雨水沖刷後被洗掉，露出灰白色的土方，系爭土地土方情形與高度與之前所見相同，僅所種農作物部分死亡等語，並有現場照片附卷足參（本院卷第256-257、217、221頁），應屬可採。其就111年1月25日至現場勘查情形，證稱：我為了勘查附近土地農用證明，順便繞去系爭土地拍攝，填土高度、樣態及水泥塊堆置情形均未改變，系爭573地號土地作物稀疏，約3公尺一棵（通常為1.5至2公尺一棵），系爭616、627地號土地有缺殊且作物稀疏，伊於111年2月間至現場複勘情形與1月情形相仿等語，並有現場照片附卷足參（本院卷第257、213、21
8、222、228頁），應可採信。綜此，原告主張所種植之農作物係屬零星，仍係設置水塔、水管灌溉，亦有其所提出照片足徵（本院卷第171-185頁），此外，原告並未提出其他可認定作為農業使用之證明，復由系爭土地所種植作物逐漸淍零、稀疏之情形，足認系爭土地確有現場阻斷排灌水系統及與農業經營無關或妨礙耕作之情形，構成農地農用證明辦法第5條第3款及第4款規定不得認定作為農業使用之情況並未改變，且未檢附容許使用同意書，不符合同辦法第4條第2款第1目規定之農業用地上施設有農業設施擋土牆，而可認定為農業使用之要件，也未有變更，則本件原告申請被告核發農地農用證明，實無理由。
七、綜上，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍持前揭主張訴請撤銷訴願決定及原處分並請求判決如聲明第二項所示，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌，亦不影響判決結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 6 月 30 日
書記官 陳 又 慈