臺北高等行政法院判決110年度訴字第1082號
111年8月4日辯論終結原 告 桃園縣私立成功高級工商職業學校代 表 人 邱志城（代理校長）訴訟代理人 林珏菁 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 吳文華 律師上列當事人間有關教育事務事件，原告不服教育部中華民國110年8月2日臺教法（三）字第1100090772號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於附表所示（編號16、42除外）經簽回新聘約日期後仍命改善部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔三分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告因所屬教育局於民國109年9月12日起陸續接獲陳情，經調查後以原告未與教師個別協議，即於108年7月26日召開107學年度第2學期期末臨時校務會議（下稱系爭校務會議），作成增訂教師聘約第12－1約款（原告後續提供教師簽立之聘約則列為第12點第1款）關於教師薪資約定之決議，即108學年度（自108年8月1日起算）：「教師薪給除本《年功》薪外依第12條辦理外，學術研究部分，其中30%為固定支給，另外70%視教師績效表現，達成學校所訂目標者，始能支給。」並據以修改與教師間之個別聘約等（含應聘書，列載聘期自108年8月1日起算，下稱新聘約）交付如附表所示教師（除附表編號16、42所示者未簽回外，其餘教師簽回交付之時間則詳見附表），並就108年8月1日起之支給（學術研究加給），依變更後之聘約給付。被告以原告上開行為已違反教師待遇條例第17條規定，先以110年1月8日府教高字第1100005122號函（下稱系爭函）限原告於14日內改善，屆期因認原告仍未改善，遂依教師待遇條例第23條第1項第4款規定，以110年1月27日府教高字第1100017569號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並以原告有減欠薪等情事而命立即改善（須於10日內陳報改善情形）。原告不服，遞經教育部訴願駁回，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告於108年7月26日系爭校務會議即已通過108學年度（自10
8年8月1日起算）教師新聘約修正案，經決議變更系爭學術研究加給之支給方式，被告嗣後且於同年8月6日起，交付變更後之專任教師新聘約及應聘書供教師審閱，並經同意應聘之教師於8月6日至9月9日期間，陸續將新聘約簽回，表明願自8月1日起適用新聘約（除附表編號16、42者外，其餘均有簽回），原告乃於約定給薪日即108年8月15日起，依變更後聘約內容給付教師每月份薪資迄今，自未違反教師待遇條例第17條中段規定，且該規定應僅在限制「學校單方調整支給之效力」，而非規範私法上契約效力；又嗣後原告既與各該教師取得個別協議而納入聘約，且約定溯及108年8月1日起適用，即已發生私法上契約之效力，原告據以支給薪資係依協議辦理，符合約定及規定，應無違反教師待遇條例第17條之情形。況縱使部分教師簽回而表示同意協議之日期，有晚於約定發薪日之108年8月15日後者，依聘約約定逾期簽回本當以不續聘論，惟原告仍予續聘，可見尚未與其等完成協議前即減給，亦係可歸責於各教師遲延簽回之故，並不可歸責於原告，原告應無違規。
㈡被告以原處分裁罰前，雖曾以110年1月8日系爭函通知原告，
對於原告應改善之具體內容卻絲毫未提及，甚且原處分關於命改善部分，亦仍未清楚告知應改善之規制內容及義務為何，究竟原告依變更前舊聘約補發各該教薪資之範圍，僅限於108年8月份經各該教師簽回前之薪資，或者包含教師簽回新聘約而有個別協議後之108學年度後各月份薪資，均有不明，系爭函及原處分就此均顯然違反行政程序法第5條所定明確性原則，而有違法，且系爭函命改善之具體內容既不明確，自亦難認原告有何故意或過失等違規，原處分應有違誤等語。
㈢並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、本件被告則以：㈠教師待遇條例第17條規定係屬強制規定，原告以系爭校務會
議藉由多數決方式，而非與個別教師協議之方式通過新聘約修正案，變相刪減教師之學術研究加給達70％，已屬違法。又108學年度留任之教師，事後雖個別簽回新聘約，新聘約中且約明溯及之前108年8月1日起即調減支給而加以變更，因其等欠缺平等對抗原告之能力，原告藉此變相脫法仍構成違法。退步言之，縱認各該教師簽回新聘約後即屬照協議支給而為合法，新聘約中溯及調減支給之約定亦屬原告與教師間後續依協議結果執行之情形，仍與個別協議前原告即逕行調減支給而違反教師待遇條例第17條規定者，係屬二事，各該教師簽回聘約前之薪給，仍應按變更前聘約約定發給，否則仍有違反教師待遇條例第17條規定之情事；且原告既係採取以系爭校務會議多數決方式變更支給數額、事後令教師個別簽立聘約以為事後同意之方式，亦可見其應知悉此作法或有違法疑慮，堪認屬故意違法。
㈡原處分業已詳細指明原告有未經個別協議而減欠薪給等違法
事實，原處分作成前與原告間之數次公文往返，亦足使原告知悉被告命其改善之取捨範圍，符合行政程序法第96條規定。又縱採最嚴格之標準，被告於訴願階段亦曾再次敘明原處分之具體事實，且審視原告所提出各該主張，亦可認其對於原處分所指應改善之理由當知之甚詳，原處分並無違反明確性原則等違法等語，資為抗辯。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有變更前教師聘約及應聘書（下稱舊聘約，本院卷第79至80頁）、部分教職員108年7月25日同意書（本院卷第67至76頁）、系爭校務會議記錄（本院卷第57至65頁）、變更後新聘約（含應聘書，本院卷第219至356頁）、原告教職員工能力本位考核實施辦法（訴願可閱卷第142頁）、原告109年10月19日成人字第1090005006號函（本院卷第111至112頁）、原告109年11月20日成人字第1090005472號函（本院卷第115至116頁）、被告110年1月8日系爭函（本院卷第117至120頁）、原處分（本院卷第123至125頁、訴願決定（本院卷第128至133頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原告提供修改後新聘約並經個別教師簽立交回時，雖有約定聘期自108年8月1日起算，惟在教師尚未表明同意修改後新聘約前之期間，原告即依新聘約減給，是否仍有未經協議即變更教師支給而違反教師待遇條例第17條之情形（原告就此且迄未補給）？於各該教師簽回新聘約後，原告變更支給是否仍有違反前開規定？原告就前開違章是否有故意或過失？被告110年1月8日系爭函、原處分關於命原告改善之內容，是否違反明確性原則？被告於本件審理中所陳命原告限期改善之具體內容（詳本院卷第449至450頁之筆錄），是否有錯誤適用教師待遇條例第17條規定之情形？原處分是否適法有據？
五、本院之判斷如下：㈠教師待遇條例第2條規定：「教師之待遇，分本薪（年功薪）
、加給及獎金。」第4條第1、5、6款規定：「本條例用詞，定義如下：一、本薪：指教師應領取之基本給與。……五、加給：指本薪（年功薪）以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。六、薪給：指本薪（年功薪）及加給合計之給與。」第13條規定：「加給分下列三種：一、職務加給：對兼任主管職務者、導師或擔任特殊教育者加給之。二、學術研究加給：對從事教學研究或學術研究者加給之。三、地域加給：對服務於邊遠或特殊地區者加給之。
」第17條規定；「私立學校教師之職務加給、學術研究加給及地域加給，各校準用前3條規定訂定，並應將所定支給數額納入教師聘約；私立學校在未與教師協議前，不得變更支給數額。教師加入工會者，得授權由工會代表協議。」第23條第1項第4款規定：「私立學校有下列各款情形之一，經主管機關限期改善，屆期未改善者，得處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰至改善為止：……四、違反依第17條所定職務加給、學術研究加給或地域加給之規定，或未將上開加給規定納入教師聘約，或未與教師協議前變更支給數額。」前開第17條規定於104年6月10日訂定之立法理由並指明：「……私立學校教師薪級架構及起敘標準，應依公立同級同類學校教師標準辦理，其薪額給與之月支數額，應不低於公立同級同類學校教師標準，至於教師本（年功）薪以外之其他給與，私立學校得衡酌公立學校教師支給數額標準、教師專業及校務發展自行訂定，並應將支給數額標準納入聘約，除法令另有規定外，在未與教師協議前，不得任意變更該支給數額標準。為賦予私立學校審酌財務狀況及發展需要自訂加給支給數額之彈性，並兼顧私立學校教師之權益，……。」可知關於私立專科以上學校教師之薪給架構、起敘等，固須依照與公立同級同類學校教師相同之標準辦理，但就同條例第13條所定加給項目，在符合法定標準之餘，確切數額暨計算標準等，仍容許私立學校得視自身校務需要而有相當衡酌之空間，僅係為保障教師權益之保障，尚設有後續若須變更支給數額，須踐行徵得教師同意之協議程序，並須納入聘約中，透過明示之約定內容並經彼此合意確認而成立契約之方式，加以規制。
㈡原告與如附表所示有簽回新聘約教師（編號16、42除外，此2
者查無有簽回新聘約而難認有協議）間，於其等簽回新聘約即可認成立協議，惟仍不得約定回溯適用，故原告針對附表所示教師簽回新聘約前之期間，即逕行調減加給而迄未補發部分，堪認構成故意違規行為，原處分就此裁處原告罰鍰10萬元，及命原告立即改善補給（指附表所示各該教師簽回新聘約前減欠之加給），核無違誤：
⒈本件被告業已陳明原處分裁處原告並命其改善者，乃針對
其有未與教師協議即變更加給之行為，違反教師待遇條例第17中段規定者，並無其他違規態樣等語（本院卷第172頁之筆錄），而原處分命原告改善之內容，則係指應補發教師之薪給而言，並以原處分第一點、㈢亦有列載此節為憑（本院卷第407頁之筆錄），合先釐明。而本件兩造均不爭執如附表所示教師為原告108學年度所聘用者，及原告針對各該教師之學術研究加給約定，有於新聘約第12條第1款約款變更而列明108學年度（自108年8月1日起算）調減為：「教師薪給除本《年功》薪外依第12條辦理外，學術研究部分，其中30%為固定支給，另外70%視教師績效表現，達成學校所訂目標者，始能支給。」且除附表編號16、42所示2位教師未據簽回新聘約外，其餘教師分別有在附表所示簽回日期交付原告所簽立之新聘約等情，並有舊聘約（本院卷第79至80頁）、新聘約（本院卷第219至356頁）影本等件在卷可資比對，堪信屬實。以原告為私立學校，與各該教師間雖係成立私法上聘約關係，關於教師之薪給仍受有私立學校法施行細則第33條第4項規定：「私立學校教職員之薪給、考核，準用公立同級同類學校之規定辦理。」之起敘、核計標準等保障，可知原告所執教師締約能力較弱之主張，業有前述起敘、核計標準等法定限制，予以調和；至於教師本薪以外之其他給與，教師待遇條例第17條既明文賦予私立學校得自行衡酌教師專業、校務發展需要等而得自行訂定之空間，此時只須所變更支給數額有與教師協議而得其同意，並在聘約中明文約定，即不在該條所指「不得變更」之法律效果適用範圍，基於契約自由原則所為契約變更內容之合意既已無違反強制規定之問題，協議雙方即應受彼此合意成立之契約所拘束，且除非教師有加入工會而得代表為協議之情形，以支給數額約定尚須納入個別訂立之教師聘約觀之，關於前述協議之成立，亦當以私立學校與個別教師間簽立聘約而納入變更約定之時間定之。是則，本件原告與如附表所示有簽回新聘約之各該教師（編號16、42者則未據簽回，難認有變更支給之協議存在，原告即不得逕行變更）間，就有無加給變更協議之認定，當以各該新聘約經個別同意而簽回之日期為準，且由各該教師實際簽回交付日期不一，復有提供其等相當之審閱時間，亦可見各該教師簽立新聘約時，對於第12條第1款變更支給約款已清楚知悉而仍表示同意，其等本於自由意志而締約，即已成立拘束彼此之變更協議，縱使契約內容較舊聘約不利等，亦係其等選擇承諾時已有之認知，至此已難否定被告有與其等成立協議之事實；換言之，一旦各該教師有簽立新聘約後交回，針對新聘約第12條第1款有關學術研究加給變更核給之約定，當可認彼此有成立協議之事實，簽回後原告即得依新聘約履行而合法變更支給，惟在協議成立前之加給，則仍須適用舊聘約約定，尚不得任意變更支給。
⒉其次，原告雖又主張如附表所示（編號16、42者除外）經
教師簽回之新聘約約定內容中，於第12條第1款有加給變更係自108年8月1日起算之約款，惟此起算日回溯之約定，已涉及教師尚未同意而成立協議前之支給變更，此起算日回溯約款之適用，核屬教師待遇條例第17條規定所指不得變更支給之範圍，縱使經納入教師聘約之約款，亦因違反前開規定而不生變更之效力；亦即，原告所執與如附表所示教師（編號16、42者除外）有協議變更之新聘約，僅在如附表所示新聘約經簽回後者，方發生得以合法變更減給之效力，在此之前，並不因有溯及變更調減之約款即可發生合法變更原約定支給之效力，如此解釋，亦方能落實教師待遇條例第17條規定在未經教師同意而成立協議前，並不容許私立學校逕行變更教師加給，以兼顧教師權益之立法本旨。另原處分尚述及原告有以系爭校務會議通過「教職員工能力本位考核實施辦法」，據以變更教師支給，部分教師並有簽立同意書表明對該決議無意見乙節（本院卷第57至76頁、訴願可閱卷第142頁），業據原告陳明該決議僅係決定是否通案性修改聘約，並未執該決議主張屬於與教師間有變更支給協議之性質，其所指協議實係針對前述與各該教師簽立之新聘約而言（本院卷第451頁之筆錄），故系爭校務會議之決議，已無關本件原告有無協議而涉及違規與否之認定，主要判斷仍繫於原告有無另與教師個別協議之問題。
⒊是則，原告既不爭執針對如附表所示（編號16、42除外）
有簽回新聘約教師之部分，於前述協議成立前之學術研究加給即係適用新聘約而遭變更減給，另附表附表編號16、42所示教師，原告亦陳明因其等查無有簽回新聘約之資料，自難認其等與原告間有變更支給之協議，依前述規定，原告就此即不得予以調減，而原告迄今卻仍未補給，就此部分即已違反教師待遇條例第17條規定，甚為明確。繼之，本件被告就原告涉及違反教師待遇條例第17條規定乙事，曾先以110年1月8日系爭函（本院卷第117至120頁）通知原告改善，於其中說明欄第二點、㈢並指明依教育部函釋，私立學校未與教師完成調整學術研究加給協議前，即不予支薪或協議後支給數額未納入聘約等，均違反教師待遇條例第17條規定，於同點、㈣更具體表明原告實施「教職員工能力本位考核實施辦法」，涉有減欠薪等情事，已違反前開規定而限期原告於14日內改善，並據原告稱確有收受此函暨隨即有針對此函向被告陳述意見（本院卷第207頁之筆錄、第121至122頁），而於本件原處分作成時，原告就附表所示（編號16、42除外）教師簽回新聘約前即先變更減給之部分，既仍有不得減給卻迄未補給各該教師等情，復經認定如前，則被告以原告經系爭函通知限期改善後，就此部分減欠薪屆期仍未改善補發，認其違反教師待遇條例第17條規定而得依同條例第23條第1項第4款規定裁處，即為有據。
⒋此外，原告雖復主張系爭函、原處分關於通知其改善之具
體內容不明，違反行政程序法第5條明確性原則云云，由前述系爭函說明欄第二點、㈢已有指明教師待遇條例第17條關於須經協議並納入聘約，否則不得不給薪或變更支給等規定意旨，於第二點㈣針對原告違規情形，又具體指明係針對減欠薪情事而言，對於所指原告當予改善等節，文義上即係針對原告未經與教師協議即調減支給，命其補發改善之旨，並非難以理解，實無原告所稱改善內容不明確之問題；另原處分說明欄第一點㈡、㈢，同樣亦見申明原告有減欠薪，及迄今未補發放全體教師薪資等情，於第三點續行載明原告應立即改善等旨，文義上亦有完整、連貫之表述，應無原告所質疑命改善內容不明確之違法，是原告此部分主張，並不可取。至於原處分因原告所稱與附表所示簽回新聘約各該教師間，業經協議而得合法調減支給，因而關涉原處分命原告改善部分是否全屬違法等爭執，則屬原處分命其改善之範圍，是否因原告爭執協議事實發生前或後之故，而得區別認定原處分就此是否有事實認定或法律適用錯誤等違法問題，惟此乃原處分關於命原告改善部分是否事實上可分、違法性審認亦因而可分之問題，究非原處分命改善者有何不明確之違法，當予辨明。
⒌進而，本件原告對於教師待遇條例第17條明定須經協議並
納入聘約後，始得變更前述加給乙節，事前當已明知，此由系爭校務會議第一議案尚且就修改聘約內容提請決議（所列修改後第12條之1約款，即為新聘約第12條第1款內容，本院卷第61頁、第220頁），後續並有修改新聘約以交付教師簽回等處置，均可明之；且雖然前開約款尚有前述回溯自108年8月1日起算之內容，原告當可預見如此約定恐仍有牴觸教師待遇條例第17條規定之疑義，其卻未曾向相關主管機關詢問，事後甚至在被告以110年1月8日系爭函命其就減欠薪情形於10內改善後，仍不予補發。上情均可見原告對於未經協議前即調減教師加給之行為已涉及違規，當已明知，卻仍故意令其發生而拒不補發，被告以原告係故意違規，亦為有據。
⒍綜上，原告既堪認有前開故意違規行為（指附表所示《編號
16、42除外》教師簽回協議前即變更減給，且迄今仍未補給等情），被告以原處分裁處原告法定最低額度罰鍰10萬元部分，即難認有何違反比例原則或裁量濫用、怠惰等違法情事，與原處分關於附表所示《編號16、42除外》教師簽回協議前逕行減給者，命原告應改善補發部分，均係依教師待遇條例第17條、第23條第1項第4款所為，並無違誤。
原告仍訴請撤銷原處分關於裁罰部分，及就附表所示《編號16、42除外》教師簽回協議前減給者，命原告立即改善補發部分，即無理由。另原處分尚有針對前述教師簽回新聘約而經協議後者，錯認原告就此亦構成違規（理由詳見下述），而與前述故意違規行為一併為裁罰者，雖然原告主張此部分並無違規而應剔除，當有所本，但原處分關於罰鍰部分既為法定最低額度，業如前述，此部分違規予以經剔除後，終局仍不致影響原處分關於罰鍰部分之合法性，當予指明。
㈢末以，原告與附表所示（編號16、42者除外）有經教師簽回
新聘約者，既經認已有變更支給之協議，業如前述，於協議成立後之減給，即屬原告依約得合法變更支給之情形，不再有違反教師待遇條例第17條規定之情事，被告仍辯稱縱使各該教師嗣後有與原告簽立新聘約，也不能適用變更後之新聘約云云，反而與前開規定不符，並不足採。則原處分命原告改善者，既據被告陳明包含附表所示（編號16、42者除外）有經教師簽回新聘約前及後之加給，均應補發而言，但如前述，原告是否負有應補發之改善義務，實繫於前述協議成立前或後，時間上為可分之事實，且本件在經協議後，原告即無違規責任，被告就此仍命其改善部分，確堪認有錯誤適用教師待遇條例第17條規定之違法，自應加以區別而僅就違法命改善之部分，准予撤銷即足。至於被告另提出臺灣桃園地方法院110年度勞訴字第78號民事判決（部分教師訴請本件原告給付薪資事件，本院卷第387至398頁），尚未確定，且該判決所持原告（該事件之被告）在該事件並不爭執未與教師個別協商取得變更支給同意等理由，亦與本件原告之主張不同，該民事判決所為論斷，更不足以拘束本院，故此節並無從動搖本院前述如附表所示教師（編號16、42除外）有簽回新聘約者，應與原告間有變更學術研究加給協議之認定，亦予指明。
六、從而，原告主張原處分關於附表所示（編號16、42除外）經簽回新聘約日期後仍命改善部分，有錯認其未經協議而論以違規之違誤，核為有據，訴願決定就此未予糾正，亦有未合，其訴請撤銷訴願決定及原處分關於此部分者，自應准許之。至於原處分關於罰鍰及其餘命改善（指附表所示《編號16、42除外》經簽回新聘約日期前應補發加給者）部分，則均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告仍執前詞，訴請撤銷各該部分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 25 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林秀圓法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 8 月 25 日 書記官 李淑貞