臺北高等行政法院判決110年度訴字第110號111年11月3日辯論終結原 告 張法生訴訟代理人 林福容律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲訴訟代理人 王文英
陳美伶黃順國上列當事人間遠洋漁業條例事件，原告不服行政院民國109年12月9日院臺訴字第1090200083號、第1090200534號訴願決定（原處分：行政院農業委員會109年8月21日農授漁字第1091243228號、第1091243228B號處分），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告為聖吉群漁船（CT4-2506，嗣於民國108年11月間過戶並變更船名）經營者，該船為總噸位50以上未滿100之鮪延繩釣漁船，復雇用洪聖棫為船長，嗣該船於108年7月6日自屏東縣東港出海，並於同年10月25日返回東港，經被告所屬漁業署當日派員執行卸魚檢查，查獲該船持有乾魚翅2包計22.2公斤，經採樣後送DNA化驗鑑種，證實其中20.35公斤（換算全魚重為1,017公斤）魚翅屬禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊），另1.85公斤（換算全魚重為92.5公斤）魚翅屬禁捕魚種污斑白眼鮫（花鯊）；俟經被告審認此屬遠洋漁業條例第13條第1項第11款「捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種」之重大違規行為，乃分別以109年8月21日農授漁字第1091243228號、第1091243228B號處分，分別裁處原告罰鍰新臺幣（下同）225萬元、200萬元，並沒入平滑白眼鮫乾魚翅20.35公斤、污斑白眼鮫乾魚翅1.85公斤（下合稱原處分）。然原告不服原處分，提起訴願，經行政院於109年12月9日以院臺訴字第1090200083號、第1090200534號訴願決定，訴願駁回；然原告猶不服訴願決定，乃提起本件行政訴訟。
二、原告主張：由遠洋漁業條例第13條及第35條等規定可知，該條例僅授權主管機關就禁捕魚種為公告，並未授權主管機關自行訂定其他處罰要件；然被告逕依據其自行訂定之「違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款有關禁捕魚種規定案件裁量基準」，經查獲漁船同一航次之漁獲物中有不同種類之禁捕魚種時，依禁捕魚種之種類分別裁罰，以禁捕魚種之種類數為裁罰要件，逾越母法授權範圍，違反法律保留原則。雖原告船長證稱，本件扣案魚翅係該船員與他國船員以香菸交換而得，則此乃船員之個人行為，應不可歸責於原告；況該船於108年7月6日出航，至108年10月25日返航，於一航程內之行為應論以一行為，復僅有一交換行為，被告就此為2次裁處，有重複處罰之嫌。固被告以花鯊、黑鯊棲息水域不同、作業時下鉤深度亦不同，為不同行為；但被告亦自承在中西太平洋海域中，曾發生花鯊、黑鯊混獲之情形，無法斷定該船係於不同水域捕撈花鯊、黑鯊，尚不得逕依捕撈行為次數來認定行為數。則本件查獲22.2公斤乾魚翅，其中屬黑鯊者計20.35公斤，屬花鯊者計1.85公斤，依被告所提研究報告，以尾鰭下葉製成率30%~40%還原計算，22.2公斤乾魚翅可還原為55.5~74公斤濕魚翅，依乾魚翅中黑鯊與花鯊之比例11：1換算，黑鯊之濕魚翅約為50.875~67.83公斤，花鯊之濕魚翅約為
4.625~6.17公斤；而依研究報告，黑鯊鰭身比為5.35%，花鯊為8.03%，以此推算全魚原重，黑鯊約為950.93~1,267.85公斤，花鯊約為57.59~76.83公斤，被告推算之黑鯊重量1,017公斤、花鯊92.5公斤，應屬有誤，原處分以此作為裁罰依據，亦有違誤。另原告與船長洪聖棫簽立僱傭契約時，已清楚說明黑鯊及花鯊為禁捕魚種，該船出海前亦再三叮嚀船長不可進行捕撈，原告更每日監控航跡及航程數據，並隨時查閱船長依規定回報之漁獲捕獲數量；因本次捕獲漁貨數量與在東港卸貨數量相符，並無虛偽漏報之情，原告實已盡經營管理之責，惟該船並無設備可24小時不間斷地將船隻即時影像回傳，船長洪聖棫復未主動告知船上有禁捕魚種之魚翅，且在非卸貨時間偷偷卸貨，原告實無從監管，而無違反遠洋漁業條例第13條第1項規定之故意或過失；原處分亦未衡量行政罰法第18條第1項規定應審酌之違法行為應受責難程度、所生影響、所得利益及受處罰者之資力，逕對原告處以高額罰鍰，反而對實際行為人洪聖棫給予極其輕微之處罰，全然未考量處分是否有助於目的之達成、是否對人民權益損害最少、所造成之損害與所欲達成之目的是否顯失均衡等，而違反比例原則等語。併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：為落實漁業管理、打擊非法、未報告及不受規範（Illegal，Unreported and Unregulated，下稱IUU）漁業行為，遠洋漁業條例第13條第1項第11款明定，我國國民不得有捕撈、持有禁捕魚種之重大違規行為，經營者及從業人均有遵守之義務與責任，因原告為該船經營者，對於從業人員有選任、指揮、監督之權；況經營遠洋經濟捕撈漁業成本甚高，經營者理應隨時掌握其經營之物業於海上航行作業情形，避免違反國內法及國際組織所訂之養護及管理措施，並承擔從業人員違反相關行政法義務之風險，則原告未積極培訓教育從業人員、於船隻作業期間未善盡指揮、監督、管理從業人員之責任，亦未確實掌握船隻作業及漁獲狀況，致有捕撈、持有禁捕魚種黑鯊及花鯊且全數割鰭棄身之重大違規行為，難謂無過失，尚非得以簽訂僱傭契約時已告知船長之說詞卸責。又原告捕撈及持有花鯊及黑鯊，係屬2個違規行為，各國對於海洋生物資源評估與管理利用均係針對「個別物種」為之，花鯊及黑鯊均經中西太平洋漁業委員會列入禁捕魚種，全面禁止於該海域捕撈、持有、轉載、卸下、銷售該2物種，被告分別裁處，實屬符合比例原則，亦無重複處罰之問題；且依據科學研究報告，黑鯊為沿近海魚種，花鯊為遠洋深海魚種，兩者棲息水域明顯不同，應可認原告有分別以黑鯊、花鯊為主要漁獲對象進行漁撈作業之犯意。另原告本航次作業電子漁獲回報資料顯示，有66次下鉤，每次1,536鉤，惟回報之資料僅作業日期、作業經緯度及作業時間有所變動，其餘欄位如海面溫度、支繩長度、浮標繩長、支繩數目、浮標繩間距、總鉤數等均完全相同，復本航次4個月期間航經不同海域，海表面溫度卻始終為30度，明顯不合常理，更匿報所有黑鯊、花鯊漁獲，明顯有未如實填報作業資料之跡象。況我國自101年起推動鯊魚鰭不離身相關管理措施，從106年起遠洋漁業管理條例將鯊魚鰭不離身管理規定納入鮪延繩釣或鰹鮪圍網漁船赴太平洋作業管理辦法第58條、第59條規定，鯊魚漁獲物運回國內港口或首次進入之國外港口卸魚時，其鯊魚身與鯊魚鰭應同時同批卸魚，且鯊魚鰭占鯊魚漁獲量比率不得超過5%；故原告船隻在中西太平洋海域作業，於108年10月25日在屏東縣東港漁港卸售當航次漁獲，經查獲太平洋海域禁止捕撈、持有、轉載或卸下、銷售之禁捕魚種黑鯊及花鯊之乾魚翅22.2公斤，因魚翅乾製後不易辨識係由何部位製成，乃採取對原告最有利之估算方式，將查獲之魚翅全數視為尾鰭下葉，以製成率30%~40%還原計算，乾魚翅22.2公斤可得55.5~74公斤濕魚翅，再依管理辦法第58條、第59條規定鯊魚鰭占鯊魚漁獲量比率5%還原，推算原應有1,110~1,480公斤全魚，再以扣案魚翅之黑鯊與花鯊比率11：1推算，該船黑鯊漁獲量約1,017.5~1,357公斤，花鯊約92.5~123公斤，被告據此認定裁罰金額並無違誤。因被告接獲原告船隻疑似有違規行為後，乃請漁業署檢查員至東港漁港監控進港，發現卸下可疑物品，爰會同海巡署人員查核該可疑物品，發現2袋品種不明之鯊魚魚翅，經船長洪聖棫表示該魚鰭係自行曬乾供家中娶親自用，並於查扣漁獲紀錄表上載明查扣魚翅數量及重量後，由原告與洪聖棫簽名確認無訛，此與原告於準備程序中證稱不知船員將魚翅帶回臺灣一節並不相符，應不足採；是鯊魚生鮮魚鰭加工步驟包括魚鰭川燙、脫鱗、去骨、乾燥等步驟；依據被告查獲之扣案魚翅照片顯示，該等魚翅仍保留中間軟骨組織，應屬完成脫鱗及曝曬乾燥後之初步加工魚翅漁獲物，不需特殊器具即可製作，一般遠洋作業漁船即可於船上為此種初步加工，原告辯稱該船無法加工製造乾魚翅並無可採等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按經營者，指經營遠洋漁業者；從業人，指漁船船員及其他為經營者捕撈、卸下或運搬漁獲物或漁產品之人；非法漁撈作業，指國際漁業組織會員國之漁船，違反該組織之養護管理措施，或違反國際法有關規定從事漁撈作業情形；從事遠洋漁業之漁船應遵守養護管理措施及公海作業國際規範；前項養護管理措施及公海作業國際規範所定下列各款有關事項之辦法，由主管機關定之：……⒊漁獲種類之限制或禁止……⒎漁獲物處理方式……；中華民國人不得有捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種重大違規行為：前項第8款之禁漁期及禁漁區、第9款禁止使用之漁具、第11款禁捕魚種及第18款、第19款第2目非法、未報告及不受規範漁撈作業漁船名單，由主管機關公告之；經營者或從業人有第13條第1項重大違規行為之一者，總噸位50以上未滿100漁船：處經營者200萬元以上1,000萬元以下罰鍰，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之；依第36條第1項、第2項、第38條第1項、第2項、第4項、第39條第1項及第41條第1項規定所為之處罰，其捕撈、載運、買賣或代理銷售之漁獲物、漁產品或漁具，不問屬於何人所有，得沒入之，遠洋漁業條例第4條第5款、第6款、第14款第2目、第10條第1項、第2項第3款、第7款、第13條第1項第11款、第2項、第36條第1項第3款、第43條第1項定有明文。
㈡又我國為中西太平洋漁業委員會（Western and Central Pac
ific Fisheries Commission）會員，有履行、遵守與執行中西太平洋漁業委員會公約及通過之所有養護與管理措施之義務；因中西太平洋漁區之平滑白眼鮫（黑鯊）、污斑白眼鮫（花鯊）資源經評估結果顯示資源狀況不佳，中西太平洋漁業委員會通過之平滑白眼鮫（黑鯊）、污斑白眼鮫（花鯊）養護與管理措施規定，禁止漁船留置、轉載、存放或卸下平滑白眼鮫（黑鯊）、污斑白眼鮫（花鯊），而漁船違反國際漁業組織通過之養護管理措施，船旗國應給予適當之處分，否則該漁船將被提報為IUU漁船，屆時國際漁業組織將要求各會員國禁止該IUU漁船卸貨、轉載、加油或補給，該漁船船旗國之漁業管理能力亦將遭國際質疑，甚至可能遭國際漁業組織制裁，如削減漁獲配額。因我國遠洋漁業前經國際漁業組織舉發涉嫌IUU行為，歐盟於104年10月間將我國遠洋漁業列為打擊IUU漁業不合作第三國警告名單（黃牌名單），採取禁止漁產品輸銷歐盟等制裁措施，衝擊我國逾千艘遠洋漁船及漁業年產值約400億元，被告爰於105年7月20日制定公布，並定自106年1月20日施行遠洋漁業條例，對於漁船經營者或從業人經查獲有該條例第13條第1項各款重大違規情形者予以重罰嚴懲，並收回漁業證照及船員手冊期限，禁止漁船出海作業期間，以期嚇阻重大違規情事再度發生，已獲得歐盟高度肯定，業於108年6月27日解除對我國遠洋漁業列入打擊IUU漁業不合作第三國警告名單（黃牌名單）。㈢查原告為聖吉群漁船經營者，該船為總噸位50以上未滿100之
鮪延繩釣漁船，復雇用洪聖棫為船長，嗣該船於108年7月6日自屏東縣東港出海，並於同年10月25日返回東港，經被告所屬漁業署當日派員執行卸魚檢查，查獲該船持有乾魚翅2包計22.2公斤，經採樣後送DNA化驗鑑種，證實其中20.35公斤（換算全魚重為1,017公斤）魚翅屬禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊），另1.85公斤（換算全魚重為92.5公斤）魚翅屬禁捕魚種污斑白眼鮫（花鯊），構成遠洋漁業條例第13條第1項第11款「捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種」之重大違規行為等情，業據證人即被告所屬漁業署檢查員黃銘富、劉冠辰證述綦詳，且有原告船隻許可暨卸魚檢查紀錄表、被告所屬漁業署委託鑑定報告、科技計畫研究報告、現場稽查照片等在卷可參，復經本院勘驗現場稽查影像無訛（見原處分卷第11頁至第20頁，本院卷第219頁至第224頁、第317頁至第319頁、第376頁至第385頁、第391頁至第409頁），足以信實。再觀諸原告船隻在卸魚稽查過程中，乃船長洪聖棫在非卸魚時間，攜帶乾魚翅2包下船，足徵係原告船隻所持有；且該乾魚翅2包經採樣後送DNA化驗鑑種，分屬黑鯊、花鯊，經中西太平洋漁業委員會通過禁止漁船留置、轉載、存放或卸下，為禁捕魚種，則原告為該船經營者，其從事遠洋漁業，違反養護管理措施及公海作業國際規範，持有、卸下禁捕魚種（黑鯊、花鯊），構成重大違規行為，甚為明確。
㈣再違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰
，為行政罰法第7條第1項所明定；故現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提（行政罰法第7條第1項立法理由參照）。查原告船隻確持有、卸下禁捕魚種（黑鯊、花鯊）一事，業如前述，且原告為經營遠洋漁業者，船長洪聖棫為其所雇用之從業人，原告對船長洪聖棫具有選任、監督及管理之責；然船長洪聖棫卻在非卸魚時間，攜帶乾魚翅2包下船，有違正常卸魚程序，顯見原告未克盡己責，就此持有、卸下禁捕魚種（黑鯊、花鯊）行為，至少有過失，主觀上當可認具可非難性及可歸責性，應負起本件行政處罰責任。而證人即船長洪聖棫先於卸魚稽查過程中，表示扣案乾魚翅係自行曬乾供家中娶親自用，嗣在本院準備程序時改稱此乃船員與他國船員在海上交換（見原處分卷第16頁，本院卷第326頁至第333頁、第377頁），先後陳述不一，供詞反覆，究實情為何，已難採信；況不論原告船隻持有扣案乾魚翅緣由為何，此皆屬禁捕魚種，原告本應積極培訓教育從業人，克盡經營者之指揮、監督及管理責任，現原告怠慢己身應盡之義務，致有查獲扣案乾魚翅情事，非僅止船長洪聖棫之個人行為，原告應負起遠洋漁業經營者責任，所述主觀上不具違反行政法上義務之意，不足採信。
㈤另一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定
罰鍰額最高之規定裁處；數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之，行政罰法第24條第1項前段、第25條定有明文。是在行政秩序罰領域所適用之「一行為不二罰原則」，其所稱之一行為，固應不以自然單一行為（以一理性的非法律人根據社會一般通念，或以自然觀察方法所理解的一行為）為限，參照司法院釋字第604號解釋意旨，亦可包括法律上單一行為（法律所創設之人工式的一行為概念，將一個自然單一行為切割成數行為，分別評價）；蓋秩序罰重在行政管制目的之達成，故不能排除在特定事務領域，有透過立法，將某類型自然單一行為「切割」成數個法律之單一行為，進而分別評價、處罰，始能達成行政管制目的。則為避免遠洋漁業之違規，減損我國及世界各國養護管理海洋漁業資源之努力，爰參考「執行1982年12月10日聯合國海洋法公約有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規定的協定」第21條第11項、歐盟第1005/2008號規範第3條及第42條、韓國遠洋漁業發展法第13條等規定，於遠洋漁業條例第13條第1項定明重大違規之行為，俾就從事各款情形者予以嚴懲，嚇阻重大違規情事之發生，另有關國際漁業組織所定禁漁期、禁漁區、禁用之漁具、禁捕魚種，及非法、未報告及不受規範漁撈作業漁船名單，於第2項授權由主管機關公告，俾使明確，以利遵行（遠洋漁業條例第13條立法理由參照）。由此觀之，遠洋漁業條例第13條之立法目的，旨在避免遠洋漁業之違規，減損我國及世界各國養護管理海洋漁業資源之努力，對於個別魚類種群之養護管理措施予以不同之規範，詳言之，國際上均係對個別物種分別進行海洋生物資源評估，而後據以制訂之管理措施，其目的與手段均為限制人類捕撈行為以降低對個別物種之侵害，因認捕撈不同禁捕魚種，所侵害係不同禁捕魚種族群豐度之法益，爰以「禁捕魚種之種類」認定違規行為數，核與漁業資源管理之目的及立法意旨無違，自應以此法律上行為數判斷，進而分別評價、處罰，始能達成行政管制目的。因被告係裁處原告船隻持有、卸下禁捕魚種（見本院卷第493頁），計有黑鯊、花鯊2魚種，被告依遠洋漁業條例第13條第1項第11款「禁捕魚種」數，認原告構成2個重大違規行為，合於立法本旨，當無違誤；自不問原告究係同時持有、卸下黑鯊、花鯊2魚種，抑或分次持有、卸下，概應認屬數個法律之單一行為，予以分別裁處，其謂本件有違反法律保留原則，抑或有重複裁處情形，容有誤會。
㈥復裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、
所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，為行政罰法第18條第1項所明定。復依違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款有關禁捕魚種規定案件裁量基準第3點規定：經查獲漁船同一航次之漁獲物中有不同種類之禁捕魚種時，依禁捕魚種之種類分別裁罰之；違反本條例第13條第1項第11款「捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種」者，處罰鍰並收回或廢止經營者之漁業證照、從業人之漁船船員手冊及幹部船員執業證書，裁量基準如附表1至附表4，其中附表2就總噸位50以上，未滿100之漁船禁捕魚種重量（重量以未經處理之全魚重量計算）未滿1噸，處經營者罰鍰200萬元，逾1噸，未滿5噸，處經營者罰鍰225萬元。查扣案之乾魚翅2包，經採樣後送DNA化驗鑑種，其中20.35公斤為黑鯊，另1.85公斤屬花鯊（見原處分卷第17頁至第20頁），因魚翅乾製後不易辨識係由何部位製成，被告乃將查獲之魚翅全數視為尾鰭下葉，以製成率30%~40%還原計算，再參酌鮪延繩釣或鰹鮪圍網漁船赴太平洋作業管理辦法第58條、第59條規定，鯊魚鰭占鯊魚漁獲量比率5%還原，推估黑鯊約1,017.5~1,357公斤，花鯊約92.5~123公斤，被告據此認定原告為總噸位50以上，未滿100之漁船，就禁捕魚種重量黑鯊逾1噸，未滿5噸，處罰鍰225萬元，花鯊未滿1噸，處罰鍰200萬元，並沒入黑鯊乾魚翅20.35公斤、花鯊乾魚翅1.85公斤，核無違誤。至原告以己身所提研究報告，認黑鯊鰭身比為5.35%，花鯊為8.03%，以此推算全魚原重，黑鯊約為950.93~1,267.85公斤，花鯊約為57.59~76.83公斤；因被告係以一般性算法，依鯊魚鰭占鯊魚漁獲量比率5%還原全魚重量，尚屬客觀，亦難指為違法。
㈦是原告為聖吉群之遠洋漁船經營者，該船於108年10月25日返
回東港，經查獲持有、卸下禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊）魚翅20.35公斤（換算全魚重為1,017公斤），另污斑白眼鮫（花鯊）魚翅1.85公斤（換算全魚重為92.5公斤），構成遠洋漁業條例第13條第1項第11款「捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種」之重大違規行為；則原告未善盡該船經營者之指揮、監督及管理責任，主觀上具有非難性及可歸責性，且該款係以「禁捕魚種」為法律上違規行為個數之認定依據，故原告持有、卸下禁捕魚種計有黑鯊、花鯊2魚種，被告換算全魚重量並參酌裁量基準，分別裁處原告罰鍰225萬元、200萬元，並沒入黑鯊乾魚翅20.35公斤、花鯊乾魚翅1.85公斤，自屬有據。
五、綜上所述，原告為遠洋漁船經營者，其持有、卸下禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊）魚翅20.35公斤（換算全魚重為1,017公斤）、污斑白眼鮫（花鯊）魚翅1.85公斤（換算全魚重為92.5公斤），構成遠洋漁業條例第13條第1項第11款「捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種」之重大違規行為，被告以原處分裁處原告罰鍰各225萬元、200萬元，並沒入黑鯊乾魚翅20.35公斤、花鯊乾魚翅1.85公斤，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請將訴願決定及原處分撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
七、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 12 月 1 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 12 月 1 日
書記官 李芸宜