臺北高等行政法院判決110年度訴字第1108號111年7月14日辯論終結原 告 陳爾君被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 陳俊廷 律師上列當事人間有關民宿管理事務事件，原告不服交通部中華民國110年7月29日交訴字第1100010163號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。」查本件原告於起訴時，原係聲明求為判決：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對原告110年2月1日（被告收文日：110年2月2日）之民宿登記申請案，應作成准予登記之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。被告應賠償原告新臺幣173萬1,800元及起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率5％計算之利息。」原告復於111年1月4日本院準備程序時稱：倘未獲准予登記，則合併提起訴之聲明第3項之損害賠償」等語（本院卷1第497頁）；再於111年2月15日本院準備程序時稱：如被告作成准予登記之處分，即不要求訴之聲明第3項之賠償」等語（本院卷2第109頁）。嗣於111年3月31日言詞辯論期日，原告變更其訴之聲明為：「先位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對原告110年2月1日（被告收文日：110年2月2日）之民宿登記申請案，應作成准予登記之行政處分。備位聲明：⒈被告應賠償原告新臺幣173萬1,800元及起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率5％計算之利息。」原告又於111年6月9日本院言詞辯論時，變更其訴之聲明為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對原告110年2月1日（被告收文日：110年2月2日）之民宿登記申請案，應作成准予登記之行政處分。⒊被告應賠償原告173萬1,800元及起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。」（本院卷2第313頁）。再於111年6月21日（本院收文日）以行政訴訟言詞辯論意旨狀（續）變更其訴之聲明為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對原告110年2月1日（被告收文日：110年2月2日）之民宿登記申請案，應作成准予登記之行政處分。⒊被告應賠償原告173萬2,800元及起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。」（本院卷2第319頁）。而被告於原告訴之變更或聲明之調整並無異議，且為本案之言詞辯論（本院卷2第397至401頁），視為同意變更，且上開訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，本院認原告變更其聲明，已合於前揭法律規定，自應准許。
二、事實概要：原告以新北市○○區○○路00巷0號地下1樓址之建築物(下稱系爭建築物)，於民國110年2月2日（被告收文日）向被告提出民宿登記申請書以申請「V design B＆B」民宿設立登記，經被告審查後，以被告民宿設立登記申請1次告知單請原告於110年3月4日前補正「消費者及鄰近住戶居住環境及安全無互相干擾疑慮」之說明及佐證資料等事項，原告於110年3月3日以V-design B＆B 民宿一次性告知單回覆說明書補正說明。嗣經被告審查後，認原告補正之說明文件尚有疑義，且其民宿設立登記之申請應以比照集合住宅社區內整棟建築物申請，並取得區分所有權人會議同意等情由，遂依民宿管理辦法第17條第2款規定，以110年3月10日新北府觀管字第1100238771號函（下稱原處分）駁回原告申請，並檢還原申請書。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原處分違反行政程序法第8條規定之誠實信用原則及信賴保護原則，應予撤銷：
⒈被告依發展觀光條例第25條第1項規定，應輔導原告設置民宿
；申請民宿設立登記須檢附建築物使用執照，且該建築物使用用途以住宅為限，民宿管理辦法第8條第1款、第11條第1項第5款定有明文。是以，變更建築物使用執照之程序，實為民宿申請登記程序之一環，況本件申請已明白記載建築物使用用途係供「民宿」使用，而非「住宅」。被告未表示系爭建築物為複合式商業大樓，不得作為民宿使用，自屬執行職務之重大疏失。
⒉又申請建築物變更使用用途係向被告工務局（下稱工務局）
為之，被告觀光旅遊局（下稱觀旅局）明知工務局係因觀旅局為民宿之目的事業主管機關，故就系爭建築物變更作民宿使用，是否合於規定會辦意見，而非就建築法規或工務局之職權會辦意見，被告辯稱涉建築法部分則非其權管事項云云，有違誠實信用原則。
⒊被告為民宿之主管機關，對申請民宿登記應具備之條件及應
備之文件，複合式商業大樓之一戶，得否申請民宿登記等事，應較其他機關及人民更為了解。被告曾於109年3月5日派員至系爭建築物進行現場稽查，應知悉系爭建築物為地上7層，底下3層之複合式商業大樓。原告於109年5月29日及同年7月21日委託黃森田建築掛件申請變更系爭建築物使用執照暨室內裝修，經觀旅局109年6月15日新北觀管字第1091073840號函（下稱觀旅局109年6月15日函）復：「有關起造人資元元申請變更使用執照平行分會各目的事業主管機關事項表一案」且工務局平行分會事項表亦已載明「起造人資元元之○○區○○路00巷0號地下一層申請變更使用執照並室內裝修案，申請變更為H2民宿（客房數5間以下）案」，觀旅局明知或可得而知本件申請案與其109年5月4日受裁罰案之行為人及供作民宿使用之建築物有關。且觀旅局109年6月15日函說明：「……二、按民宿管理辦法第8條第1項第1款規定：民宿之申請登記應符合下列規定：『一、建築物使用用途以住宅為限。』三、有關本案變更使用（室内裝修）申請變更為H2住宅（民宿），請符合相關法規規定，並於取得民宿登記證後始得對外營業。」未表示系爭建築物為複合式商業大樓，不得作民宿使用，又未表示本件申請案有不符合相關法規規定之情事，原告自有理由相信「取得民宿登記證後始得對外營業」僅是提醒注意之性質，並非不合規定。
⒋再者，工務局已核准辦理系爭建築物變更使用執照暨室內裝
修案，原告即投資室內裝修費等相關費用及結構技師之簽證費用合計173萬2,800元，工務局並於會辦觀光局後核發變更使用執照。另被告110年2月25日民宿設立登記申請1次告知單係要求補充「消費者及鄰近住戶居住環境及安全無互相干擾疑慮」之說明及佐證資料，原告自得信賴民宿申請登記案，僅有此部分須再加說明補強，其餘部分並無不合之處。
㈡被告有怠於執行職務之重大疏忽：
⒈交通部觀光局早於108年1月14日即作成觀宿字第1080900053
號函釋（下稱108年1月14日函釋），就非集合住宅，有消費者及鄰近住戶居住環境及安全之疑慮，得參照民宿管理辦法第8條第1項第3款之立法精神，比照集合住宅辦理。觀旅局就系爭建築物起造人資元元申請變更使用執照為H2住宅(民宿)平行分會各目的事業主管機關時所為之109年6月15日函，並未依據上開108年1月14日函釋意旨，警示系爭建築物不合民宿管理辦法，就具體個案僅空泛以「請符合相關法規規定」回復，顯有怠於執行職務之重大疏忽。
⒉另由交通部觀光局110年3月15日觀宿字第1100903862號函說
明四「另有關建築物用途分別依建築法及民宿管理辦法之審查結果可能不一致部分，本局已另案函請內政部營建署協助轉知各地方建築主管機關，亦請貴局爾後加強橫向聯繫府內工務局研商相關申請流程與機制，以避免同一地方政府不同單位對於建築物用途認知不同而衍生爭議。」由該函亦可推知，被告確有怠於執行職務之重大疏失。
⒊被告主張建築物使用執照變更時，依據分離原則，只須就申
請案之地點是否位於偏遠地區，是否符合民宿管理辦法規範之設置地區，提出意見即可。就申請案之外觀顯著之使用狀況，地下一層是否可變更作民宿使用，是否符合民宿管理辦法第8條第1款規範之設置條件，無須表示意見云云，是否合乎誠信原則，是否已就有利、不利原告之事項一起考量，即有重大疑問。被告未針對具體個案之情形回復審查意見，而僅回復「建築物使用用途以住宅為限」、「並於取得民宿記證後始得對外營業」，是否可認定已明確告知申請案是否合乎民宿管理辦法第8條第1款規定之建築物使用用途？被告前階段之不作為，致原告誤信系爭建築物可作為民宿使用，最後卻又以系爭建築物不得作為民宿使用，而非以其他理由駁回申請，審査程序是否並無違反正當法律程序原則、誠信原則、信賴保護原則之瑕疵？⒋原處分係以「本案應比照集合住宅條文精神，應以集合住宅
社區內整棟建築物申請，且取得區分所有權人會議同意」。被告於歷經多時之審查，以110年2月25日被告民宿設立登記申請1次告知單通知原告補件，要求補充「消費者及鄰近住戶居住環境及安全無互相干擾疑慮」之說明及佐證資料，原告業已於期限內提出補正資料。被告最終卻未說明何以擾民之理由，或原告所提資料有何不足之處，顯有理由不備之瑕疵；被告復於本件訴訟中辯稱原告逾時提出補正資料云云，與事實不符。
㈢關於民宿之設置，交通部依觀光發展條例第25條第3項規定訂
有「民宿管理辦法」，就民宿之申請准駁及設施設備基準、民宿經營之管理及輔導訂有諸多規範。該辦法第8條第3款規定：「民宿之申請登記應符合下列規定：……三、不得設於集合住宅。但以集合住宅社區內整棟建築物申請，且申請人取得區分所有權人會議同意者，地方主管機關得為保留民宿登記廢止權之附款，核准其申請。」第31條第2款規定：「民宿經營者應遵守下列事項：……二、維護民宿場所與四周環境整潔及安寧。」108年1月14日函釋：「……至非集合住宅部分，貴府如認定有消費者及鄰近住戶居住環境及安全之疑慮，得參照上開條文之立法精神，比照集合住宅辦理。」應指比照處理有消費者及鄰近住戶居住環境及安全之疑慮，非集合住宅本無整棟與否之問題，不應強行比照集合住宅須整棟建築物申請之規定。原處分不當擴張108年1月14日函釋，更牴觸母法區分住宅之性質為集合住宅與非集合住宅所為之不同規定，違反法律優位原則。
㈣民宿與旅館在管理辦法上雖為不同法源，但在於安全性之釋
明上、經營上是否同樣係對不特定消費者為之？為何同樣位於新北市○○區之合法旅館歐朋侖可以設置於商業大樓中之9F其中一戶，其如何就安全性上排除被告對於該案之安全性疑慮?而被告對於系爭建築物申請民宿上，相較於前者又為何有其不同之疑慮？本件原處分顯有差別待遇。
㈤系爭建築物之使用執照註記「H2住宅（民宿）」，僅有1個住
宅單位，不符合建築技術規則設計施工編第1條第21項集合住宅之定義。縱被告於原處分作成後始發現系爭建築物有辦公室違法供作住宅使用，應依法取締，而非逕將非登記為住宅之單位計入集合住宅單位。縱認系爭建築物為集合住宅，然依108年1月14日函釋，須經實地會勘認定、有消費者及鄰近住戶居環境住及安全之疑慮者，始有比照集合住宅辦理之餘地。被告僅以集合住宅為判斷基準，忽略上開前提要件，顯係斷章取義。
㈥民宿管理辦法第8條第1款規定所稱「建築物」，應指申請登
記民宿之使用範圍，即「申請人自用或自有」之建築物，而非「整棟」建築物：
⒈民宿管理辦法第8條第1款規定使用「建築物」，於同條第3款
規定使用「整棟建築物」，二者既使用不同之用語，應認為是有意之區別，故第1款規定所稱之「建築物」應非「整棟建築物」。又同辦法第8條第3款但書規定之區分所有權人會議同意，即僅需多數決即可，毋須全體同意，即是容許不同意見之其他區分所有權人之存在，即不要求申請人取得整棟建築物之所有權，或整棟建築物皆申請登記為民宿使用，自不應要求本案全棟其餘戶現行使用執照為辦公室、店鋪等，須全數變更用途為住宅。
⒉系爭建築物其餘戶現行使用執照為辦公室、店鋪等，其使用
時間多為日間一般上班時間或營業時間，與民宿間相互影響之時間僅於上班時間或營業時間；例假日、休假日則無接觸影響之可能。若本案全棟其餘戶須全數變更用途為住宅，則民宿與其他住宅間相互影響之時間將拉長為一天24小時，全年無休，對於彼此間之健康、居住環境及安全之影響將更加嚴重。故被告主張，系爭建築物之使用用途皆須為住宅，全棟其餘戶，須全數變更用途為住宅云云，明顯與被告所稱之發展觀光條例及民宿管理辦法之立法意旨不相符合，亦違反法律保留原則。
㈦倘若民宿管理辦法所稱建築物解為「整棟建築物」，更彰顯被告之行政行為有違誠信原則及信賴保護原則：
⒈被告自承109年3月5日至現場查察，即已確認系爭建築物為地
下3層、樓上7層共38戶之商業及住宅混合型大樓；又109年6月15日被告平行分會公文呈核函稿說明二，修改前之內容為「依民宿管理辦法第8條第1項第3款規定：『不得設於集合住宅，』但以集合住宅社區內整棟建築物申請，且申請人取得區分所有權人會議同意者，地方主管機關得為保留民宿登記廢止權之附款，核准其申請。」可知被告於斯時即已得知系爭建築物為商業及住宅混合型大樓，無可能核准登記為民宿使用。被告明知上情，平行分會回函時卻未明白表示原告之申請案有違民宿管理辦法第8條第1款規定，致原告因此信賴申請案並不違反民宿管理辦法，僅須記得完成申請民宿登記之動作即可。
⒉觀旅局109年6月15日平行分會回函除誤導原告誤信申請案合
法外，亦誤導工務局誤信申請案變更使用用途為「民宿」為合法而核准原告之系爭建築物變更使用用途。原告取得工務局之核准函，自更加信賴原告之系爭建物申請變更為民宿使用，業經觀旅局及工務局審核通過，並無違反民宿管理辦法第8條第1款規定，現被告竟無視其前述行政行為，主張原告之申請案與民宿管理辦法第8條第1款規定不符，顯然有違誠信原則，原告之信賴自值得保護，而有信賴保護原則之適用。
㈧被告引述交通部觀光局101年11月9日觀賓字第1010035148號
函釋內容已逾越民宿管理辦法第1條第1款及第3款之文義，增加法條所無之限制，限制人民經營民宿之工作權、財產權及意思決定自由，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權、自由權之意旨暨第23條法律保留原則有違，應不予適用。
㈨依前所述，本件被告顯有重大疏失，原告因信賴系爭建築物
可作為民宿使用，即投入室內裝修、使用執照變更費用、申請民宿和結構技師簽證費用等相關費用計173萬2,800元，現因系爭建築物無法申請民宿登記，無法合法使用，投入之費用全然無法回收，被告自應負損害賠償責任，爰依行政訴訟法第7條規定，合併提起損害賠償之訴。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告對於原告110年2月2日提出的民宿登記申請書，應作成准予登記的行政處分。3.被告應賠償原告173萬2,800元及起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。而若訴之聲明第1、2項之請求獲准者，原告即拋棄第3項之請求。
四、被告答辯略以：㈠被告所為並未違反信賴保護原則：
⒈經營民宿業者，領有合法建築物使用執照，固為民宿業申請
登記及經營之合法要件（民宿管理辦法第11條第1項第5款參見），惟目的事業主管機關仍應依上開規定審核事項通過後，始能予以核發民宿登記證，並於取得民宿登記證，經營民宿業。而建築執照之核發與民宿設立登記所適用之法規，兩者規範目的、法源依據、保護範圍均不相同，可知係採分離原則。是故作為民宿使用之建築物，其使用用途雖均符合建築法及「建築物使用類組及變更使用辦法」之規定，惟申請人不必然即謂已取得民宿登記證，即得經營民宿業。原告僅就系爭建築物申請變更使用執照，經工務局核准變使為「民宿」，充其量只能說明系爭建築物之使用用途從「商業區」變更為「民宿」。就民宿業之經營，依上開分離原則，原告於系爭建物經營民宿業仍須經被告核准同意。然而，原告之民宿業申請案，經被告以民宿設立登記申請1次告知單通知原告補正，嗣原告未能依告知單之內容為補正後，被告再以原處分駁回其申請。是系爭建築物使用用途雖符合建築法及「建築物使用類組及變更使用辦法」之規定，然原告尚未取得民宿登記證，當然不得經營民宿業。
⒉至觀旅局109年5月4日新北府觀管字第1090786463號函，為此
前原告配偶資元元於系爭建築物違法經營旅館業，經被告裁罰之行政處分，實與本件信賴基礎無涉。而觀旅局109年6月15日函係原告申請變更使用執照階段，照會目的事業主管機關所詢問之事項，被告亦已明確告知「建築物使用用途以住宅為限」、「並於取得民宿登記證後始得對外營業」等語，其內容均未有「核准營業」、「同意營業」、「變更使用用途後即准經營民宿業」等或類似使原告誤會「變更使用用途後即准經營民宿業」之字義。所載「並於取得民宿登記證後始得對外營業」等語，乃被告特別強調、提醒原告經營民宿業之重要先決條件，根本沒有造成信賴基礎之外觀事實，再再顯證原告主觀上早已知悉「未請領民宿登記證或旅館業登記證，即不得經營民宿業或旅館業」等情。原告雖花費資金將系爭建築物使用用途變更為「民宿」，惟仍未取得民宿登記證情形下，依照司法院釋字第525號解釋，純屬原告主觀之願望、期待，應不在信賴保護範圍之內。原告主張本件有信賴保護原則適用，係刻意曲解上開函文，應不可採。
㈡交通部觀光局110年3月15日觀宿字第1100903862號函「另有
關建築物用途分別依建築法及民宿管理辦法之審查結果可能不一致部分」等語，業已揭示建築法規與行業管理法規分屬不同機關管轄，各主管機關得本於權責審核，並可能有審查結果不一致之情況，亦為分離原則之明證，足以說明被告並無怠於執行職務之重大疏失。
㈢依民宿管理規則第8條第1項第3款之文義解釋，原告應以整棟建築物申請，且取得區分所有權人會議同意：
⒈原處分係援引108年1月14日函釋：「依據『民宿管理辦法』第8
條第1項第3款：……，該條文於106年修正前係僅得於非集合住宅申請，其立法精神係避免於社區中經營民宿，與鄰近住戶相戶影響居住環境或安全，直至106年11月14日修正該條文規定，係考量集合住宅中連棟式透天住宅之建築形式，其使用模式與一般獨棟住宅相仿，對鄰居居住環境影響較小，爰訂定有條件允許集合住宅社區內以整棟提出申請之規定，至非集合住宅部分，貴府如認定有消費者及鄰近住戶居住環境及安全之疑慮，得參照上開條文之立法精神，比照集合住宅辦理」。亦即於非集合住宅部分，若主管機關認有消費者及鄰近住戶居住環境及安全之疑慮，即應比照民宿管理辦法第8條第1項第3款之規定，以整棟建築物申請，且取得區分所有權人會議同意。上開意見亦經交通部觀光局110年3月15日觀宿字第1100903862號函「爰商業大樓中之一戶申請民宿與該條文之立法精神不符，自得適用本局上開函釋（即交通部觀光局108年1月14日觀宿字第1080900053號函）」所認同。
⒉民宿管理辦法第8條係規範「集合住宅」，而依照「建築技術
規則建築設計施工編」第1條第21項規定：「集合住宅：具有共同基地及共同空間或設備。並有3個住宅單位以上之建築物」。上開條文係用「3個住宅單位以上」之要件，並非使用「建築物使用類組及變更使用辦法」附表一所明文之類組。故從文義解釋而言，「3個住宅單位」係應指客觀上實質以該建築物作為居住之住宅使用達3戶以上，而非以建築物使用類組或使用執照所載使用用途認定之。而上開文義解釋，於都會區之住宅、住商、住辦混合大樓均有適用之意義，否則使用類組為商業類或辦公類，其中部分實際供他人居住之大樓，均可透過變更其中一戶為民宿類進而申請民宿登記證，藉以規避相關規定，民宿管理辦法第8條第1項第3款之規定將成具文。系爭建築物為地下3層、樓上7層共38戶之商業及住宅混合型大樓，具有共同基地並共用樓梯及電梯之型態。故依上開文義解釋及108年1月14日函釋意旨，原告應以整棟建築物申請，且取得區分所有權人會議同意。惟原告申請時，未符上開要件，原處分據此駁回原告之申請，係屬合法，並無不當。
㈣就民宿登記證之申請案，觀旅局一般審查方式為視申請標的
建物是否為集合住宅，如為集合住宅即先依民宿管理辦法第8條第3款之要件進行審查。而本件系爭建築物前經觀旅局109年3月間現場稽查確認為集合住宅，故原告於110年2月1日申請時，觀旅局係以申請一次告知單要求原告依108年1月14日函釋意旨補正，然原告之申請及補正內容，均不合於民宿管理辦法第8條第3款之要件及上開函釋意旨，所以為駁回申請處分。故就本件被告尚未就民宿管理辦法第8條第1款之要件進行本案之認定及審酌。
㈤然按交通部觀光局110年2月1日觀宿字第1100600151號函援引
101年11月9日觀賓字第1010035148號函釋，民宿管理辦法第8條第1款「建築物使用用途以住宅為限」係指「應以整棟建築物使用用途均為住宅為宜」。故依交通部觀光局110年2月1日觀宿字第1100600151號之函釋意見，本件原告所在之建築物整棟並非以住宅為使用用途，原告之本案申請亦不合於民宿管理辦法第8條第1款之要件，應予駁回。原處分並未違反信賴保護原則及法律優位原則，並無國家賠償法第2條第2項「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利」或「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害」之情形，原告請求國家賠償責任，即無理由。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告110年2月2日民宿登記申請書（原處分卷第1頁）、被告民宿設立登記申請1次告知單（原處分卷第36頁）、原告一次性告知單回覆說明書（原處分卷第38頁）、原處分（本院卷1第89至91頁）、訴願決定（本院卷1第373至391頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告申請是否於法有據？被告依108年1月14日函釋否准原告之申請是否牴觸民宿管理辦法第8條第3款之立法意旨？被告作成原處分是否違反信賴保護原則？原告請求損害賠償是否於法有據？
六、本院之判斷：㈠按發展觀光條例第1條規定：「為發展觀光產業，宏揚傳統文
化，推廣自然生態保育意識，永續經營台灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮，制定本條例。」第2條第9款規定：「本條例所用名詞，定義如下：…九、民宿：指利用自用或自有住宅，結合當地人文街區、歷史風貌、自然景觀、生態、環境資源、農林漁牧、工藝製造、藝術文創等生產活動，以在地體驗交流為目的、家庭副業方式經營，提供旅客城鄉『家庭式住宿環境』與『文化生活之住宿處所』。」第25條規定：「（第1項）主管機關應依據各地區人文街區、歷史風貌、自然景觀、生態、環境資源、農林漁牧、工藝製造、藝術文創等生產活動，輔導管理民宿之設置。 （第2項）民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。（第3項）民宿之設置地區、經營規模、建築、消防、經營設備基準、申請登記要件、經營者資格、管理監督及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」㈡次依發展觀光條例第25條第3項規定授權訂定之民宿管理辦法
第2條規定：「本辦法所稱民宿，指利用自用或自有住宅，結合當地人文街區、歷史風貌、自然景觀、生態、環境資源、農林漁牧、工藝製造、藝術文創等生產活動，以在地體驗交流為目的、家庭副業方式經營，提供旅客城鄉家庭式住宿環境與文化生活之住宿處所。」第8條規定：「民宿之申請登記應符合下列規定：一、建築物使用用途以住宅為限。但第4條第1項但書規定地區，其經營者為農舍及其座落用地之所有權人者，得以農舍供作民宿使用。二、由建築物實際使用人自行經營。但離島地區經當地政府或中央相關管理機關委託經營，且同一人之經營客房總數15間以下者，不在此限。三、不得設於集合住宅。但以集合住宅社區內整棟建築物申請，且申請人取得區分所有權人會議同意者，地方主管機關得為保留民宿登記廢止權之附款，核准其申請。四、客房不得設於地下樓層。但有下列情形之一，經地方主管機關會同當地建築主管機關認定不違反建築相關法令規定者，不在此限：（一）……。（二）因周邊地形高低差造成之地下樓層且有對外窗者。五、不得與其他民宿或營業之住宿場所，共同使用直通樓梯、走道及出入口。」考諸該條文於106年11月14日修正前之原條次第10條第3款僅規定：「民宿之申請登記應符合下列規定：……。三、不得設於集合住宅。」106年11月14日修正之立法理由略以：「……。四、集合住宅雖可能與其他住戶共有（用）基地、設施或設備，但考量各地集合住宅態樣各異，就整棟建築物申請民宿者，第3款容許有除外情形，爰修正該款。……。 」由此可知，該條文於106年11月14日修正前係僅得於非集合住宅申請經營民宿（亦即於集合住宅一律不得申請經營民宿），其立法精神係避免於社區中經營民宿，與鄰近住戶相互影響居住環境或安全，直至106年11月14日修正該條文規定，主管機關因考量集合住宅因係有可能與其他住戶共有（用）基地、設施或設備，若未整棟建築物申請民宿，則民宿經營者即難以就其與其他住戶共有（用）基地、設施或設備之整潔及安寧予以維護，故依民宿管理辦法第8條第3款但書規定，僅例外容許以集合住宅社區內整棟建築物申請，且申請人取得區分所有權人會議同意者，地方主管機關得為保留民宿登記廢止權之附款，核准其申請，乃係有條件允許集合住宅社區內以整棟提出申請之規定。而固然民宿管理辦法本身對於第8條第1款、第3款規定所稱「建築物」、「集合住宅」，均未有所定義，惟民宿管理辦法於規範民宿之經營規模（第4條）、民宿建築物設施（第5條）、民宿消防安全設備（第6條）等規定中，就有關客房總樓地板樓面積、內部牆面、天花板、直通樓梯、安全梯、分間牆等用語亦均未另有定義性規定，而經營民宿自必須使用建築物，則民宿管理辦法規定當中有關建築規劃、設計、施工、構造、設備等建築技術用語既未另有特別規定，自當參照建築法相關規定之用語定義以為解釋。參照建築法第1條係規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第4條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」第97條規定：「有關建築規劃、設計、施工、構造、設備之建築技術規則，由中央主管建築機關定之，並應落實建構兩性平權環境之政策。」又按建築技術規則總則編第1條規定：「本規則依建築法第97條規定訂之。」第5條之1規定：「建築物設計及施工技術之規範，由中央主管建築機關另定之。」再按建築技術規則建築設計施工編第1條第19款、第21款、第24款係規定：「居室：供居住、工作、集會、娛樂、烹飪等使用之房間，均稱居室。」「集合住宅：具有共同基地及共同空間或設備。並有3個住宅單位以上之建築物。」「分戶牆：分隔住宅單位與住宅單位或住戶與住戶或不同用途區劃間之牆壁。」第40條規定：「住宅至少應有一居室之窗可直接獲得日照。」第41條第2款規定：「建築物之居室應設置採光用窗或開口，其採光面積依下列規定：……二、住宅之居室，……，不得小於該樓地板面積8分之1。」基此可知，「集合住宅」在建築法規上明白定義，係以分戶牆分隔出3個「住宅單位」以上之建築物，具有共同基地及共同空間或設備而言，而每1個住宅單位則至少應有一居室之窗可直接獲得日照，且住宅之居室，不得小於該樓地板面積8分之1等規範要求，即稱得上是1個住宅單位，且該住宅單位內之居室，不以供居住為必要，亦得供工作、集會、娛樂、烹飪等使用。申言之，一棟建築物若有3戶以上，非由一所有權人所獨有，而由區分所有權人所區分而各有其專有部分，並就其共用部分按其應有部分有所有權，則其一區分所有權人就該建築物之共有（用）基地、設施或設備，勢必當然會與其他區分所有權人共（有）用之，而倘若有其一區分所有權人申請僅就其區分所有及其約定專用部分經營民宿，衡情對於其鄰居（即其他區分所有權人或經該等人同意使用之住戶）居住環境影響，自更甚於前述立法理由所指稱以集合住宅社區內整棟建築物申請經營民宿者。是以，一棟建築物有3個以上住宅單位，即應屬民宿管理辦法第8條第3款前段規定所稱之「集合住宅」，原則上係不得設民宿，除非經該一建築物整棟申請，並有取得區分所有權人會議同意，詃提出經營民宿之申請，始有可能符合同條款但書之規定。
㈢又按民宿管理辦法第11條第1項規定：「經營民宿者，應先檢
附下列文件，向地方主管機關申請登記，並繳交規費，領取民宿登記證及專用標識牌後，始得開始經營：一、申請書。
二、土地使用分區證明文件影本（申請之土地為都市土地時檢附）。三、土地同意使用之證明文件（申請人為土地所有權人時免附）。四、建築物同意使用之證明文件（申請人為建築物所有權人時免附）。五、建築物使用執照影本或實施建築管理前合法房屋證明文件。六、責任保險契約影本。七、民宿外觀、內部、客房、浴室及其他相關經營設施照片。
八、其他經地方主管機關指定之文件。」第16條規定：「申請民宿登記案件，有應補正事項，由地方主管機關以書面通知申請人限期補正。」第17條規定：「申請民宿登記案件，有下列情形之一者，由地方主管機關敘明理由，以書面駁回其申請：一、經通知限期補正，逾期仍未辦理。二、不符本條例或本辦法相關規定。三、經其他權責單位審查不符相關法令規定。」第31條第2款規定：「民宿經營者應遵守下列事項：……。二、維護民宿場所與四周環境整潔及安寧。」細繹前述法令規定可知，主管機關核准設置民宿除有發展觀光產業等目的外，亦具有「增進國民健康」之目的，而所謂「增進國民健康」，不僅是在增進前往民宿住宿之遊客健康，更有保護民宿鄰近住戶健康之意，故民宿管理辦法第8條第3款即依此意旨，基於避免於社區中經營民宿，與鄰近住戶相互影響居住環境或安全之考量，明定原則上不得於集合住宅設立民宿，例外在對鄰近住戶居住環境影響較小之情況，始有條件允許於集合住宅社區內以整棟提出申請設立民宿。同時更於該辦法第31條第2款規定民宿經營者有「維護民宿場所與四周環境整潔及安寧」之義務，以保障民宿鄰近住戶之健康、居住環境及安全。
㈣經查，原告僅以系爭建築物1戶申請民宿設立登記，此有原告
所提出之民宿登記申請書、身分證、戶口名簿、被告都市計畫土地使用分區證明書、地籍圖謄本、土地使用同意書、土地登記第一類謄本、土地所有權狀影本、建築物使用同意書、建物所有權狀、工務局變更使用執照（110淡變使字第012號變更使用執照90淡使字第421號）、臺北縣政府工務局使用執照存根、公共意外責任保險單、民宿外觀、內部、客房、浴室其他相關經營設施照片及平面圖等文件在卷可考（原處分卷第1至33頁、第40至41頁）。而觀諸上開臺北縣政府工務局使用執照存根及工務局變更使用執照之記載可知，其上所示建築物為地上7層地下3層1座38戶，使用分區為商業區，地下3層為防空避難空間、地下2層為停車空間、第1層用途為店舖辦公室、第2至7層及地下1層均為辦公室，而地下1層之其中1戶嗣於110年1月15日將使用類組由原有用途為G2辦公室，變更用途為H2民宿（客房數5間以下）等情無誤。而該棟建築物既有38戶，則參照建築技術規則建築設計施工編第1條第24款規定，足見係由分戶牆以分隔住宅單位與住宅單位或住戶與住戶，且係具有共同基地（新北市○○區中正段499、500地號）及共同空間或設備，為有3個住宅單位以上之建築物。再觀諸前揭土地同意使用同意書、土地登記第一類謄本、土地所有權狀影本、建築物使用同意書、建物所有權狀及平面圖可知，原告所申請經營民宿所使用之範圍僅有系爭建築物，並非集合任宅社區內之整棟建築物，而固然原告擬申請作為其經營民宿使用之系爭建築物（即門牌號碼新北市○○區○○路00巷0號B1），係定著於地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人使用之構造物，係該當於建築法第4條規定所稱之「建築物」。然依原告所提出之建築物使用同意書，既僅有系爭建築物1戶之所有權人（即原告之配偶資元元）同意其使用，與系爭建築物同一地下1層之其他3戶及其他樓層各戶，並非原告所申請及所得使用之範圍。且上開平面圖（原處分卷第30頁）亦有清楚標註排煙室、特別安全梯、電梯間、天井等共用部分及其他戶區分所有人之專有辦公室等均非原告為本件申請之範圍至明。
㈤次查，本件民宿申請案，被告先係以民宿設立登記申請1次告
知單，通知原告於110年3月4日下午5時前完成補正，其上「應補齊證件或書表」欄記載略以：依108年1月14日函釋，請補充「消費者及鄰近住戶居住環境及安全無互相干擾疑慮」之說明及佐證資料，俾利憑辦等語（見原處分卷第36頁）。
原告係以一次性告知單回覆說明書（見原處分卷第38頁）回覆予被告稱：「本案（V design B＆B）位於商業區，各層使用用途均為辦公室（G2）。僅本戶領有使用執照用途為住宅用途的民宿（H2），本棟建築物非集合住宅，……關於本大樓環境以及安全動線部分：民宿備有3間客房即備有3個停車位，消費者均有專人引導於B3停車場停車後直接搭電梯上樓即民宿大門，故與鄰居不互相干擾。本民宿亦與管委會相處非常融洽，關係良好，未來也會共同維護大樓出入安全以及共同處理管委會事宜。最後，我們具有通暢的溝通管道，大樓本身有設立通訊群組，隨時與大樓其他單位保持聯繫，未來有任何問題都可隨時並即時處理。總結，本案……，故無『消費者及鄰近住戶居住環境及安全互相干擾之疑慮』」等語。嗣被告於110年3月10日作成原處分，乃係依據民宿管理辦法第17條第2款規定（即不符發展觀光條例或該辦法相關規定)，駁回原告之申請，所敘明之理由略以：本案民宿經營樣態，不符合民宿管理辦法第2條規定之民宿定義；又原告於110年3月3日提送補充資料，僅稱本棟建築物非集合住宅、有專人引導於B3停車場後直接搭電梯上樓即為民宿大門，與鄰居不互相干擾、與管委會相處非常融洽、隨時與大樓其他單位保持聯繫云云，依108年1月14日函釋，本案應「比照」集合住宅條文精神，應以集合住宅社區內整棟建築物申請，且取得區分所有權人會議同意等情由。然揆諸前揭民宿管理辦法相關規定及說明，系爭建築物既位處集合住宅之大樓，自非屬「非集合住宅」，原告未以集合住宅內之整棟建築物申請，則被告即應直接適用民宿管理辦法第8條第3款規定，駁回原告之申請，其理由雖有未洽（詳如後述），惟其以原處分駁回原告之申請的結論，於法尚非無據。
㈥雖原告主張：工務局平行分會事項表已載明「起造人資元元
之○○區○○路00巷0號地下一層申請變更使用執照並室內裝修案，申請變更為H2民宿（客房數5間以下）案」，觀旅局明知或可得而知該件申請案就系爭建築物變更作民宿使用，是否合於規定會辦意見，惟觀旅局109年6月15日函未表示系爭建築物為複合式商業大樓，不得作民宿使用，亦未表示該件申請案有不符合相關法規規定之情事，原告自有理由相信「取得民宿登記證後始得對外營業」僅是提醒注意之性質，並非不合規定，原告即投資室內裝修費等相關費用，另被告110年2月25日民宿設立登記申請1次告知單係要求補充「消費者及鄰近住戶居住環境及安全無互相干擾疑慮」之說明及佐證資料，原告自得信賴民宿申請登記案，僅有此部分須再加說明補強，其餘部分並無不合之處云云。惟查：
⒈細觀卷存觀旅局109年6月15日函（見原處分卷第205頁）回覆
新北市建築師公會僅係表明：「主旨：有關起造人資元元申請變更使用執照平行分會各目的事業主管機關事項表一案，復如說明，請查照。說明：一、依民宿管理辦法規定辦理兼復貴會109年6月9日第109006665號變更使用執照平行分會各目的事業主管機關事項表。二、按民宿管理辦法第8條第1項第1款規定：……。三、有關本案變更使用（室內裝修）申請變更為H2住宅（民宿）請符合相關法規規定，並於取得民宿登記證後始得對外營業。」等語。由此可知，觀旅局僅係就訴外人資元元申請系爭建物之使用執照變更為H2住宅（民宿）乙事陳述意見，提醒以系爭建築物申請經民宿者，須取得民宿登記證後始得對外營業。至於申請經營民宿者，則應依發展觀光條例第25條第2項規定，先檢附民宿管理辦法第11條規定所列舉之申請書及證明文件等件，並繳交規費，領取民宿登記證及專用標識牌，始得開始經營。是以，訴外人資元元於申請系爭建物之使用執照變更為H2住宅（民宿）時，本件原告既尚未檢附相關證明文件向被告提出申請以系爭建築物經營民宿，則觀旅局109年6月15日函內容自無從針對本件原告之經營民宿申請所為回覆內容甚明。而經營民宿業者，領有合法建築物使用執照，固為民宿業申請登記及經營之合法要件之一（民宿管理辦法第11條第1項第5款參見），惟目的事業主管機關尚應依民宿管理辦法相關規定（例如：該辦法第8條所列積極條件及第9條所列消極資格等）予以審核事項通過後，核發民宿登記證，申請者始能經營民宿業。而建築執照之核發與民宿登記證之核發，兩者所適用之法規依據、規範目的、內容及範圍均不相同。職是，作為民宿使用之建築物，其使用用途雖均符合建築法及「建築物使用類組及變更使用辦法」之規定，惟申請經營民宿者，並不必然可謂其可當然取得民宿登記證而得經營民宿業，自無從援此為其信賴基礎，本件原告如擬使用系爭建築物經營民宿業，自仍須另提出申請書及檢附相關證明文件，經被告核准同意，始得經營民宿。從而，原告主張觀旅局109年6月15日函未表示系爭建築物為複合式商業大樓，不得作民宿使用，亦未表示該件申請案有不符合相關法規規定之情事，其有理由相信「取得民宿登記證後始得對外營業」僅是提醒注意之性質，並非不合規定，誤導原告誤信本件申請案合法云云，顯屬其一己主觀之見解，並非有據，洵無足採。
⒉固然被告以110年2月25日民宿設立登記申請1次告知單係要求
補充「消費者及鄰近住戶居住環境及安全無互相干擾疑慮」之說明及佐證資料，而原告係以一次性告知單回覆說明書予以說明，並未另提出其他證明文件。惟被告駁回原告之民宿登記申請並非依民宿管理辦法第17條第1款規定（即經通知限期補正，逾期仍未辦理）為由，而係援引同條第2款規定（即不符發展觀光條例或民宿管理辦法相關規定）以作為其法律依據。經查，系爭建築物事實上係與同一地下1樓層之其他3戶及其他樓層各戶（共37戶）建築物之所有權人共有（用）基地、設施或設備，則揆諸前揭規定及說明可知，應屬前揭建築技術規則建築設計施工編第1條第21款規定所稱「集合住宅」（即具有共同基地及共同空間或設備，並有3個住宅單位以上之建築物），亦合於民宿管理辦法第8條第3款前段規定所稱之「集合住宅」。而民宿原則上既不得設於集合住宅，僅例外容許以集合住宅社區內整棟建築物申請，並有取得區分所有權人會議同意，所為經營民宿之申請，始有可能符合同條款但書之規定。是以，本件原告申請經營民宿之範圍，既僅限於系爭建築物1戶，並不包括其餘37戶，即非以整棟建築物為申請，自非屬可補正之事項，故縱使原告就系爭建築物申請民宿乙事，有事後取得區分所有權人會議同意，亦不符合民宿管理辦法第8條第3款但書規定，被告自無從依該但書規定核准其申請。而雖被告作成原處分否准本件申請之理由，未直接適用民宿管理辦法第8條第3款規定，而係援引108年1月14日函釋，認系爭建築物非屬集合住宅，而應「比照」集合住宅條文精神（即應以集合住宅社區內整棟建築物申請，並有取得區分所有權人會議同意），且被告於訴願程序中仍依據交通部觀光局110年3月15日觀宿字第1100903862號函意旨亦係答辯稱：「本案建築物為複合式商業大樓，其使用型態為多戶共同使用公共之建築設備或空間，型態與集合住宅相仿，其差異僅為使用用途之區別，爰商業大樓中之一戶申請民宿與該條文之立法精神不符，自得『比照』集合住宅辦理。」等語（見可閱訴願卷第2-2卷目次號004之訴願答辯書）。惟108年1月14日函釋：「……依據『民宿管理辦法』第8條第1 項第3款：……，該條文於106年修正前係僅得於非集合住宅申請，其立法精神係避免於社區中經營民宿，與鄰近住戶相互影響居住環境或安全，直至106年11月14日修正該條文規定，係考量集合住宅中連棟式透天住宅之建築形式，其使用模式與一般獨棟住宅相仿，對鄰居居住環境影響較小，爰訂定有條件允許集合住宅社區內以整棟提出申請之規定，至非集合住宅部分，貴府如認定有消費者及鄰近住戶居住環境及安全之疑慮，得參照上開條文之立法精神，比照集合住宅辦理。……」係針對「非集合住宅」申請經營民宿，如經主管機關認定有消費者及鄰近住戶居住環境及安全之疑慮，得參照上開條文之立法精神， 「比照」集合住宅辦理之情形，此函釋情形與本件申請之系爭建築物位在集合住宅情形並不相同，被告實無援用該函釋之必要。而原處分就此部分之理由雖有未洽，然仍已考量以系爭建築物設立民宿對消費者、鄰近住戶居住環境及安全之影響等，仍須依民宿管理辦法第8條第3款規定以整棟建築物為申請之結論並無二致。況且，系爭建築物與其他37戶共同使用公共之建築設備或空間，且其他37戶建築物之使用執照所載用途仍店舖或辦公室，原告申請以位處住商混合之系爭建築物經營民宿，實與發展觀光條例第2條第9款及民宿管理辦法第2條規定所稱之「民宿」，係利用自用或自有住宅，結合當地人文街區、歷史風貌、自然景觀、生態、環境資源、農林漁牧、工藝製造、藝術文創等生產活動，以在地體驗交流為目的、家庭副業方式經營，提供旅客城鄉「家庭式住宿環境」與「文化生活之住宿處所」之旨趣，亦難謂相合。從而，被告依民宿管理辦法第17條第2款規定駁回原告之申請，係屬有據。
㈦原告尚主張：其係因信賴系爭建築物可作為民宿使用，即投
入室內裝修、使用執照變更費用、申請民宿和結構技師簽證費用等相關費用計173萬2,800元，現因系爭建築物無法申請民宿登記，無法合法使用，投入之費用全然無法回收，被告自應負損害賠償責任等語，並提出民宿申請總費用明細、室內設計裝修工程合約書、工程估價單、尾款暨追加總表請款單、報價單、臺灣銀行歷史資料查詢、匯款申請書等件（本院卷2第325至383頁）以佐其說。惟按行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為 (含行政機關之行政處分或其他行為) ；二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為 (包括運用財產及其他處理行為) ，且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護（最高行政法院93年度判字第1677號判決意旨可參）。經查，觀之觀旅局109年6月15日函，係原告之妻資元元申請變更使用執照階段，照會目的事業主管機關所詢問之事項，觀旅局已明確告知民宿之申請登記應符合民宿管理辦法第8條第1項第1款「建築物使用用途以住宅為限」之規定，及「有關本案（即系爭建築物）申請變更使用為H2住宅（民宿）請符合相關法規規定，並於取得民宿登記證後始得對外營業」等語，經核該等內容均未有「核准民宿營業」、「同意營業」、「變更使用用途後即准經營民宿業」等或類似使原告誤會「變更使用用途後即等同准予經營民宿業」之字義。該函所載「並於取得民宿登記證後始得對外營業」等語，乃屬觀旅局為提醒以系爭建築物經營民宿業者所須符合之先決條件，依一般社會通念，實難認觀旅局109年6月15日函有何足以造成信賴基礎之外觀事實，而得使原告產生其日後以系爭建築物申請經營民宿，必然會被認定符合民宿管理辦法規定而予以核准之結果。況且，前揭室內設計裝修工程合約書、工程估價單、尾款暨追加總表請款單、報價單上所載之立合約書人或業主均為訴外人資元元（即原告之配偶），並非原告，而原告係於110年2月2日始檢附相關文件向被告提出以系爭建築物經營民宿之申請，上開費用之投入，亦難認係原告對於觀旅局109年6月15日函所生之信賴表現。是以，因原告欠缺信賴要件，其配偶所投入之上開費用自不生應受信賴保護之問題。且原處分雖有上述瑕疵，惟其結論於法既無違誤，則原告訴請損害賠償，亦失所依據。從而，原告主張被告應負損害賠償責任乙節，難認有據，自無可採。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分駁回原告之申請，結論於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 8 月 22 日
書記官 羅以佳