臺北高等行政法院判決110年度訴字第111號110年12月2日辯論終結原 告 呂芳湧即紅葉溫泉旅社訴訟代理人 林明正律師複 代理人 陳奕霖律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚（縣長）訴訟代理人 陳勇男
宋采頻張靜瑛上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國109年11月30日交訴字第1090022241號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國109年4月17日執行現場稽查，發現原告未領取旅館業登記證，即在花蓮縣萬榮鄉紅葉村10鄰紅葉188號經營「紅葉溫泉旅社」旅館業務，經營房間數41間，且被告查得旅遊訂房比價網站刊有原告旅社的客房介紹、房價及住宿評語等，認原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，於是依同條例第55條第5項及發展觀光條例裁罰標準（下稱系爭裁罰標準）第6條附表2項次1規定，以109年7月14日府觀產字第1090089394號執行違法發展觀光條例事件處分書，裁處原告新臺幣（下同）40萬元罰鍰，並勒令歇業（下稱原處分）。原告不服，經訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原告於66年7月27日取得營利事業登記，於發展觀光條例90年
11月14日修正前，已合法經營旅館業多年，且旅館坐落土地，部分是原告向花蓮縣萬榮鄉公所合法承租的原住民保留地，部分是以繳納使用補償金的方式使用；旅館建築物也符合區域計畫法得供作申請旅館及溫泉事業使用，並已經消防檢測。後來因原告承租的花蓮縣萬榮鄉紅葉段1077、1078、10
80、1101地號土地遭花蓮縣萬榮鄉公所終止租約，不願再出租原告，致原告無法申請取得旅館業登記。就此，被告本應依行政程序法第165條規定，輔導原告得以繼續承租土地，並領取旅館登記證，即如同經濟部輔導未登記工廠合法經營。然被告捨此不為，逕為原處分，造成消費者減少優良旅館的選擇性，亦影響觀光業發展，不符合發展觀光條例第1條規定的立法目的。被告未輔導原告取得旅館登記證，卻選擇侵害人民財產、工作權益甚鉅的罰鍰及歇業處分，與行政程序法第7條、最高行政法院104年度判字第342號判決所揭示的比例原則有違，應予撤銷。
㈡原告於發展觀光條例90年11月14日修正前，已合法經營旅館
業多年，雖因土地承租問題無法取得旅館業登記，然原告客觀上有具體的信賴表現行為，且原告的信賴利益亦值得保護，因原告經營旅館業多年，肩負員工生計、花蓮地區觀光發展重任，原告應受信賴保護原則的保障。原處分違反行政程序法第8條及司法院釋字第589號解釋文揭示的信賴保護原則，應予撤銷。
㈢聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠被告109年4月17日現場稽查結果，查獲原告有41間房間為營
業態樣，依據系爭裁罰標準第6條附表2項次1規定，處罰鍰40萬元，並勒令歇業，並無違誤。系爭裁罰標準是依違法經營房間數多寡分級裁罰，已考量比例的妥當性，無手段與目的失衡，而違反比例原則的情形。
㈡90年11月14日修訂的發展觀光條例第69條第1項規定，已訂立
1年的過渡條款，且原告於發展觀光條例修正施行前已經營旅館業多年，明知於過渡期間展期前，應向主管機關申請旅館登記證，始得繼續營業，卻未積極申請旅館登記證，持續經營旅館業至今。況在未取得旅館登記證前，旅館的消防安全、建築物公共安全及公共意外責任保險等，均未受相關主管機關監督，對入住旅客而言，安全顯無保障。原告罔顧法令招攬住宿，嚴重影響消費者權益，無受信賴保護的基礎，被告依法處罰，應無違誤。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有被告109年4月17日旅館業檢查紀錄表、旅遊訂房比價網站查詢資料（原處分卷第5-23頁）、原處分（原處分卷第29-30頁）及訴願決定（本院卷第33-38頁）可以證明，足以認定為真實。
五、爭點：原處分是否違反比例原則、信賴保護原則？
六、本院的判斷：㈠應適用的法令：⒈發展觀光條例第2條第8款規定：「本條例所用名詞，定義如
下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」第24條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」第55條第5項規定：「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」第66條第2項規定：「……旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」第69條第1項規定：「本條例修正施行前已依法核准經營旅館業務、國民旅舍或觀光遊樂業務者，應自本條例修正施行之日起1年內，向該管主管機關申請旅館業登記證或觀光遊樂業執照，始得繼續營業。」上述第24條第1項規定是104年2月4日修正後的內容，在此之前該條項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」這是90年11月14日修正公布的新增條文，當時的立法理由表示：「為健全旅館業之管理，於第1項規定經營旅館業者除應事先依其他法令辦理有關登記外，並應向地方主管機關登記，俾納入輔導管理體系。」第69條第1項規定則為配套的過渡條款，其立法理由表示：「於第1項明定過渡條款，使原已合法經營旅館業、國民旅舍或觀光遊樂業務者，能於本條例修正施行後，在一定期限內申請該業證照。」依此，自90年11月14日修正新增第24條第1項規定施行後，於修正施行前已依法核准經營旅館業務者，應於新法施行日起1年內，依第66條第2項規定授權訂定的旅館業管理規則規定，申請取得旅館業登記證，始得繼續營業。未能於過渡期限內領得旅館業登記證者，即該當於第55條第5項規定得處罰鍰，並勒令歇業的構成要件。⒉交通部依發展觀光條例第67條規定訂定發布系爭裁罰標準，
其第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2之規定裁罰。」其附表2項次1規定：未領取旅館業登記證而經營旅館業務，房間數5間以下，處10萬元，並勒令歇業；房間數6間至10間，處20萬元，並勒令歇業；房間數11間至30間，處30萬元，並勒令歇業；房間數31間至50間，處40萬元，並勒令歇業；房間數51間以上，處50萬元，並勒令歇業；經勒令歇業仍繼續營業者，得按次並依當次查獲房間數裁罰金額加倍處罰，最高以50萬元為限。上述規定是有關違反發展觀光條例第24條第1項規定，依同條例第55條第5項規定裁罰時，在發展觀光條例第55條第5項規定授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。該基準是按查獲房間數所表徵違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及可得利益等因素，分別訂定不同的裁罰數額，未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，非法所不許，被告自得以之作為處分的依據。㈡原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，被告依同條例第55條第5項規定作成原處分，應屬有據：
⒈原告經營旅館業，未向被告申請登記，領取登記證，即營業
提供不特定人住宿、休息並收取費用等情，有被告109年4月17日旅館業檢查紀錄表及旅遊訂房比價網站查詢資料（原處分卷第5-23頁）可以證明，客觀上已違反發展觀光條例第24條第1項規定。又原告曾於96年11月6日向被告申請既有旅館業設立登記，因缺乏建築物核准使用證明文件、土地及建物同意使用證明文件等，被告以96年11月7日府觀管字第09601643140號函檢還申請資料給原告，並通知原告待補正資料後再行送件；原告於97年1月25日再次提出申請，仍因未能補正建物使用執照，以及所附旅館坐落土地的租賃契約書已逾期限等原因，經被告以97年2月5日府觀管字第09700174342號函駁回其申請，以上有申請書、各該函文及簽稿會核單等可以證明（本院卷第211-219頁）；被告於108年10月18日以府觀產字第1080228419號函通知包括原告在內，尚未依法取得旅館業登記證的旅館業者，應於文到3個月內向被告申請旅館業設立登記，逾期未補辦，將列為非法旅宿業列管查處等等，亦有該函文附卷可證（原處分卷第93頁），以上均足以證明原告早已知悉應向被告申請登記，領取登記證後，始得繼續營業，卻仍在尚未取得登記證的情況下，持續提供不特定人住宿、休息並收取費用，其具有違章的故意，且無行政罰法第8條但書規定的適用。被告依發展觀光條例第55條第5項規定作成原處分，應屬有據。
⒉原告雖主張：其客房數在15間以下，依交通部所訂民宿管理辦法第4條第1項規定標準，應屬發展觀光條例第2條第9款的民宿業等等。然而，被告109年4月17日旅館業檢查紀錄表記載：現場檢查1大床（2人）7間、2大床（4人）12間、3人房8間、通鋪套房（6人）6間、傳統榻榻米8間，共計41間，房內有一次性換洗用品，仍為經營態樣，且有原告現場管理人員的簽名確認（原處分卷第5-6頁），依其營業的房間數量，應與發展觀光條例第2條第9款有關民宿是指「指利用自用或自有住宅，結合當地人文街區、歷史風貌、自然景觀、生態、環境資源、農林漁牧、工藝製造、藝術文創等生產活動，以在地體驗交流為目的、家庭副業方式經營，提供旅客城鄉家庭式住宿環境與文化生活之住宿處所」的定義不合；亦與該條例第25條第3項授權訂定民宿管理辦法第4條第1項「民宿之經營規模，應為客房數8間以下，且客房總樓地板面積240平方公尺以下。但位於原住民族地區……之民宿，得以客房數15間以下，且客房總樓地板面積4百平方公尺以下之規模經營之」的規定不符。原告此部分主張，應不可採。㈢原處分沒有違反比例原則：
⒈行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一
、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」有關行政罰的裁處與否、處罰種類與罰鍰額度的選擇，涉及行政裁量，原則上，行政機關在法律授權作成決定或選擇的範圍內，享有裁量餘地，行政法院原則上應予尊重，僅於逾越法定裁量範圍，或雖未逾越法定的裁量範圍，但作成裁量與法規授權目的不合，或出於與授權意旨無關的其他因素考量，違反不當連結禁止原則、比例原則或平等原則等，均屬裁量濫用，而屬違法。⒉發展觀光條例第24條第1項規定是為健全旅館業的管理，規定
經營旅館業者除應先依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業，俾納入輔導管理體系。這是為確保旅客住宿安全、衛生、服務品質等權益，而對旅館的輔導與管理採行申請許可制，並處罰未經領取登記證即經營旅館業務者，以防止旅館業者未經核准，擅自營業，造成旅客身心健康及交易安全等危害。原告雖主張：其於66年7月27日即取得營利事業登記，於發展觀光條例90年11月14日修正前，已合法經營旅館業多年，因承租的部分土地遭花蓮縣萬榮鄉公所終止租約，迄今不願出租原告，致使原告無法申請取得旅館業登記，被告本應依行政程序法第165條規定輔導原告得以繼續承租土地，卻捨此不為，逕為原處分，有違比例原則等等。然原告自發展觀光條例90年11月14日修正公布以來，持續提供不特定人住宿、休息並收取費用，迄至被告109年4月17日現場稽查、同年7月14日作成原處分勒令歇業，已經營旅館業務長達將近19年，經時長久，原告有足夠的時間，使其營業旅社符合法規要求，以申領取得旅館業登記。縱認被告有輔導產業發展的行政任務，也非賦予違規經營的業者享有阻卻違法的權利，亦非准允被告得無視發展觀光條例及其授權訂定的旅館業管理規則所定要件，逕為核准原告旅館業登記的處分。原告仍應在符合法定要件的前提下，申領取得旅館業登記，始得經營旅館業務。原告上述主張應不可採。
⒊原告違規營業的事實明確，被告依系爭裁罰標準第6條附表2
項次1規定，按原告營業規模（查獲房間數達41間），以及由此所表徵違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及可得利益等因素，以原處分裁處罰鍰40萬元，並勒令歇業，有助於發展觀光條例第24條第1項規定立法目的之達成；且原告違規狀態經時長久，除於96年11月6日及97年1月25日曾提出既有旅館業設立登記申請遭被告駁回外，即無持續改善，滿足申領登記許可之法定要件的努力。被告除作成原處分勒令原告歇業外，已無其他同等有效的手段足以遏止原告違規營業的狀態；亦無手段、目的顯失均衡而有違比例原則的情形，故原處分尚無原告所指違反比例原則的裁量瑕疵，本院應予尊重。
㈣原處分沒有違反信賴保護原則：⒈行政法規公布施行後，制定或發布法規的機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益的保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益的必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生的實體法上利益受損害，如已採取合理的補救措施，或訂定過渡期間的條款，即屬符合憲法保障人民權利的意旨（司法院釋字第525、538號解釋參照）。發展觀光條例於90年11月14日修正新增第24條第1項規定，透過申請許可制的行政管制，將經營旅館業者納入輔導管理體系，以增進公共利益，並保障旅客住宿安全、衛生、服務品質等。立法者於新增第24條第1項規定的同時，於同條例第69條第1項規定設有過渡期間，使原已合法經營旅館業者，能在一定期限內申請證照，以為緩衝，已兼顧既有業者信賴利益的保護，應無違反信賴保護原則，先予說明。
⒉行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為
之，並應保護人民正當合理之信賴。」原告於66年7月27日經被告核准營利事業登記（本院卷第221頁），於發展觀光條例90年11月14日修正公布施行前，已經營旅館業多年。後來發展觀光條例於90年11月14日修正新增第24條第1項規定，要求原告應於新法施行日起1年內，依發展觀光條例第66條第2項規定授權訂定的旅館業管理規則規定要件，申請取得旅館業登記證後，始得繼續營業。惟原告未於期限內提出申請，且持續營業至109年7月14日被告作成原處分勒令歇業，違法經營旅館業務長達近19年，經時長久，未曾遭被告勒令歇業。在這段期間內，原告有充足的時間去滿足法定要件的規定，且被告也曾以108年10月18日府觀產字第1080228419號函通知原告應於文到3個月內申請旅館業設立登記，逾期未補辦，將列為非法旅宿業列管查處，已足使原告知曉其違規營業的狀態，卻仍於109年4月17日現場稽查時發現原告持續違規營業。被告依法作成原處分，尚難認有何違反信賴保護原則或誠信原則的情形。
㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 110 年 12 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 李君豪法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 12 月 30 日
書記官 高郁婷