臺北高等行政法院判決110年度訴字第1126號112年2月16日辯論終結原 告 徐玉輝訴訟代理人 陳彥潔 律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政（市長）訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間採取土石事件，原告不服經濟部中華民國110年9月1日經訴字第11006307250號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為鄭文燦，於訴訟進行中變更為張善政，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：緣被告所屬盜（濫）採土石聯合查緝取締小組會同該府警察局中壢分局中福派出所員警，於民國109年12月10日至桃園市中壢區永清段260地號土地（下稱系爭土地），查獲原告未經許可，擅自於系爭土地實施整地採取土石，並當場製作會勘紀錄表及拍照存證。經被告核認原告未經許可採取土石，違反土石採取法第3條第1項規定，爰依同法第36條第1項及桃園市政府執行違反土石採取法第36條未經許可採取土石行為罰鍰裁罰基準表項次1之規定，以110年2月20日府經公字第1100030222號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：⒈原告為系爭土地之所有人，系爭土地向來用於種植稻米，
未曾違反土地相關法令，直至108年5月1日原告將系爭土地出租予林嘉恩（原名林晉誼）使用後，系爭土地使用開始出現許多問題。當時雙方約定之租賃期間為自108年5月1日起至110年4月30日止。108年間林嘉恩因回填土石方而遭被告以108年10月1日府都行字第1080245192號裁處書（下稱108年10月1日裁處書）處罰鍰6萬元，停止非法使用及2個月內恢復原狀。於109年6月9日被告以府都行字第1090137390號函通知原告因違反農業區土地使用分區管制規定預計將開罰9萬元。當時系爭土地乃係由林嘉恩向原告承租使用中，於接獲前開109年6月9日函文後，林嘉恩向原告表示可找訴外人即吳宗憲市議員服務處人員全承威，其善於處理土地改善問題。109年10月30日全承威提供1份「委託服務合約暨保密協定書」予原告簽署，約定內容為「甲方（註：原告）委託乙方進行前桃園市中壢區永清段260地號（農地恢復農用改課恢復田賦解除列管之服務）」，當時雙方約定服務總金額為36萬5千元，由於原告本身並不諳法令，方委託全承威由其全權處理就系爭土地恢復農用之所有應進行之程序。全承威於109年11月25日傳來1份已蓋有訴外人李金星印章之「工程委託書」，並要求原告簽署。雖原告仍有些懷疑，然而於急迫情況下猶同意簽署此工程委託書，約定「委託人同意由受託人負責土地低漥部分回填整地農耕沃土，施作包含挖掘、汰篩、將不利於農耕之物品石塊整地清除載運及排水設施與圍籬等雜項工程事宜。」不料李金星竟私下盜採砂石，惟原告實際上完全不知悉李金星之盜採行為。
⒉土石採取法第36條所謂「未經許可採取土石者」，自係指
現場盜採砂石之行為人李金星，原處分通篇未見任何說明如何認定原告係「未經許可採取土石者」，即並未任何涵攝直接認定並處以罰鍰，即與行政程序法第96條應記載理由之規定有違，原告亦無從瞭解受處分之原因事實，原處分應逕予撤銷。退步言之，縱認原處分並未違反行政程序法第43條、第96條，自原告與全承威、李金星分別簽訂之「委託服務合約暨保密協定書」第2條、「工程委託書」第5行中均明文行為人係為恢復土地農用、將土地低漥部分回填整地農耕沃土，從客觀證據上原告委託他人對系爭土地進行的「回復土地農用行為」，與盜採土石完全無涉，原告未要求李金星採取系爭土地本身之土石，自非屬土石採取法第3條規範之內容。且原告與全承威對話亦稱：「全秘書，挖到原本黑土就OK，不要把原本黑土載出去」，更可證明原告對於系爭土地上之挖掘、載運僅係要求李金星處理土地上之廢棄物，不要挖掘系爭土地本身，自無違反土石採取法。甚且於109年12月10日上午10時許，原告妻子湯秀琴尚有傳送訊息予全承威表示，「鄰居已經跟我們反應說你們載走的不是紅土而是田裡的土，這是違法盜採，所以請你們挖洞後馬上補上黑土。」另於109年11月23日全承威與原告妻子之訊息紀錄均可知，原告所認知之「施工」，乃係指清除載運先前遭棄置之紅土，重點在於得以恢復田賦的狀態。原告於本事件中處顯係受害者，根本非行為人，行為人為李金星無疑。
⒊原告與全承威簽約後，全承威故意不動工，後才稱其機具
不足，他需要找李金星幫忙，並要原告與李金星另行締約，非原告自行找李金星施工，此為全承威欲與李金星盜採砂石，卻打算脫罪、表示自己與盜採砂石案無關之手段，前揭事實經原告對全承威、李金星提起刑事告訴偵查進行中（臺灣桃園地方檢察署110年度偵字第30024號）。且從與全承威之對話可知，原告夫妻一經鄰居告知異狀即有質問全承威工程是否盜採砂石、要求立刻回復原狀等語，如原告原本就知悉全承威、李金星之行為，自不可能有這些對話出現，自足證原告完全不知悉全承威、李金星之盜採行為，亦無任何故意過失。
⒋又109年12月10日會勘紀錄表之會勘結論第3點記載「本案
地主徐玉輝知情並同意受雇人於上開土地採取土石，明顯本案地主為行為人，爰將對地主予以裁罰」云云，惟此處記載與原告本意有所出入，當時原告所表示之意思為知悉李金星有前來施作恢復農地使用之工程，然而並非等同知悉並同意李金星盜採土石，當下查緝小組人員不斷要求原告蓋手印，原告於倉促當下只好先照著指示蓋印，是該記載實際上係違反原告之意願，且非真實情況。被告應綜合認定原告之真意，非以會勘紀錄作為唯一認定依據。
⒌綜上，原處分理由不備，行政程序亦有違法，且被告處罰
土地所有權人，卻縱放違法破壞自然資源賺取不法利益之李金星，使其保有不法利益，被告所為違背土石採取法所欲達成之目的，亦違反比例原則。又如本院認原處分及訴願決定應予撤銷後，原處分溯及失其效力，被告所收受原告繳納之罰鍰，即無法律上原因，應返還予原告回復原狀，原告自得訴請被告返還已繳納之罰鍰100萬元等語。
（二）聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應返還原告100萬元。
四、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：⒈本件係認定行為人為原告，訴外人李金星係受原告所委託
辦理相關「挖掘、汰篩、載運」之作業，原告為違反行政法上義務之行為人，已屬明確。又就原告主張李金星擅自超挖之部分，本件裁罰原告之行為並非僅針對「超挖」部分，究其根本，李金星能於系爭土地採取土石，顯係原告所創造之風險（先不論原告委託之行為即已違法），原告亦應就此違法採取土石之行為負違法之責任。退步言之，原告就該使用人、代理人之故意過失，亦負推定故意、過失之責任，而仍難認原告得主張免責。
⒉依原告所提出與李金星簽訂之契約，亦已明確載明「包括
挖掘、載運」之內容，而原告亦未依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法(下稱土石採取管理辦法)第3條規定申請主管機關核准，是依原告所自陳之事實，縱無超挖亦已違反土石採取法第3條之規定，而應依土石採取法第36條之規定裁罰。另查原告所提出與全承威之合約，其合約雖有載明服務費用為36.5萬元，然並無任何「付款期程及方式」；又該合約第5條之甲乙方之義務內容，亦與本件「恢復農用」之內容無涉。甚且，合約期間僅有1個月（109年10月30～11月30日），何時開始執行？如何執行？均未見合約內有任何記載。且依原告所稱之合約簽立後，直至109年11月26日與全承威之合約屆滿前夕（109年11月30日期滿），始出現李金星之合約。而就原告所提出之與李金星之合約，其合約並未見原告之簽章，又該合約之履約期間為「109年11月26日至109年12月31日」與全承威之合約期間亦大多不重疊，如全承威並無履約，原告又為何會繼續委託其辦理？甚且，於原告所提之line中，對土地發生盜採事實時，竟全無討論36.5萬元服務費用之計算、支付等相關問題，是原告究竟有無真實委託全承威等人辦理土地改良？抑或隱藏其他法律關係？依上開情節，實難認原告之主張為真實。
⒊原告前因未妥善管理其所有之土地，業經被告以108年10月
1日裁處書裁罰「林晉誼」，並副知原告，而於該處分說明第7點並有載明：「……違規土地未依營建、土石……及相關法令申請核准，任何開挖、回填行為均視同新的違規案件另案裁處……。」是原告就「開挖、回填需依相關法令申請核准」一節，應已明確知悉無疑。原告於明知容許他人開挖將有違反土石採取法之可能，而仍放任風險之發生，其行為亦顯然有故意，縱無故意亦有重大過失等語。
（二）聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）爭訟概要欄所載事實，有被告109年12月10日會勘紀錄表及照片影本、原處分及更正函、訴願決定（原處分卷第1至16頁、第67至69頁、73頁、193至198頁）等資料在卷可稽，堪認屬實。
（二）按立法者為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展為目的，乃制定土石採取法，其第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「(第1項)土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地與工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。六、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。(第2項)前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」110年2月3日修正後同法第36條第1項(同修正前第36條)規定：「未經許可採取土石者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，……。」而土石採取管理辦法第3條規定：「（第1項）依本法第3條第1項但書第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限，有剩餘土石外運者，亦同。（第2項）前項有剩餘土石外運者，應填具申報書報請直轄市、縣（市）政府土石採取主管機關備查；已依照直轄市、縣（市）政府相關土石方管理規定辦理者，無需重複申報。」乃中央主管機關經濟部依土石採取法第3條第2項規定之明確授權所訂定，核其內容並未逾越授權之目的、內容及範圍，且符合土石採取法之立法目的，自得予以援用。基此可知，採取土石，除符合土石採取法第3條第1項各款所列例外情形外，均應依法取得土石採取許可，方得為之。又縱所為係屬「實施整地與工程就地取材者」，依土石採取管理辦法第3條第1項規定，仍以「經目的事業主管機關核准者為限」，是因整地而採取土石，但未經目的事業主管機關核准即實施，仍非屬土石採取法第3條第1項第2款所規定可無庸取得土石採取許可之情形，即成立土石採取法第36條第1項之處罰要件。
（三）經查，依被告所屬盜（濫）採土石聯合查緝取締小組會同該府警察局中壢分局中福派出所員警，前於109年12月10日至系爭土地進行稽查當場所製作會勘紀錄表上已載明略以：現場有挖土機3部，砂石車2部，其中第1部砂石車後斗已載運原賦存土石方，現場遺留坑洞，長約44.2公尺、寬約23.3公尺、深約5.5公尺等語；以及挖土機司機(羅浩宇)表示，係於今日受李金星僱用至現場作業。查獲當時由挖土機司機正將現場土石搬運至砂石車司機(趙永強)所駕駛之砂石車上。砂石車司機表示，係於今日受李金星僱用至現場載運土石，今日遭查獲時，業載運3車次至新竹縣南寮漁港附近之土石方收容場所，每車次約載12立方公尺之土石方等語(見原處分卷第1至4頁)。且會勘當時現場照片所示，亦可見系爭土地除有挖掘土石後遺留之坑洞及堆置之土石方外，其上並舖設鐵板作為聯外道路，以利砂石車進出(見原處分卷第5至16頁)。上開會勘紀錄並分別經原告及李金星、羅浩宇及趙永強簽名捺印確認無訛，堪認屬實。且原告亦自承有與全承威、李金星分別簽定「委託服務合約暨保密協定書」、「工程委託書」，此有原告與全承威於109年10月30日簽訂之委託服務合約暨保密協定書（本院卷第49至50頁）及原告與李金星於109年11月26日簽訂之工程委託書（本院卷第51頁）可稽。則揆諸前揭說明，被告認原告有土石採取法第36條第1項所定「未經許可採取土石」之違規事實，自屬有據。
（四）原告主張其雖與全承威、李金星分別簽定「委託服務合約暨保密協定書」、「工程委託書」，惟係為恢復土地農用、將土地低漥部分回填整地農耕沃土的回復土地農用行為，與盜採土石完全無涉，原告完全不知悉全承威、李金星之盜採行為，亦無任何故意過失；行為人應為李金星，被告對原告裁罰亦違反比例原則云云。惟查：
⒈本件系爭土地開挖深度達5.5公尺，依一般經驗法則，倘為
實施整地實無須向下挖掘至如此深度，且現場遺留大坑洞及堆置之土石方外，其上並舖設鐵板作為聯外道路，以利砂石車進出，砂石車司機並稱已外運土石等情，均如前述，自難認僅係實施整地行為而已。況依原告所提出與李金星簽訂之「工程委託書」，內容載明：「委託人同意由受託人負責土地低窪部分回填整地農耕沃土，施作包含挖掘、汰篩、將不利於農耕之物品石塊整地清除載運……。」是上開委託書既已載明施作範圍包含挖掘、載運等行為，縱如原告所稱係實施整地云云，亦應遵循土石採取法及土石採取管理辦法等相關規範辦理，亦即應經目的事業主管機關核准始得實施。原告未向目的事業主管機關申請核准整地即開挖，自不符合土石採取法第3條第1項但書第2款所規定之情形。
⒉又原告雖提出原告及其配偶分別與全承威之對話訊息，內
容提及「挖到原本黑土就OK，不要把原本黑土載出去」等語(見本院卷第55至59頁)，原告執此主張僅係要求李金星處理土地上之廢棄物，不要挖掘系爭土地本身云云。然該等內容均係與全承威而非與李金星之訊息或對話，並不足以為有利原告之認定。至原告另提出其配偶與李金星、全承威之對話錄音內容(見本院卷第63至66頁)，則均係109年12月10日遭稽查後之對話，核其內容亦無從認原處分有違法之處。況縱使李金星有擅自超挖土石之行為，原告並已對李金星、全承威提出刑事告訴，亦係另一問題。本件原告與李金星簽訂上開工程委託書，施作範圍包含挖掘、載運等行為，即已違反土石採取法第3條之規定，應依土石採取法第36條規定裁罰，業如前述，原告上開主張亦不能卸免其責，均不足採為有利之認定。是原告主張其不知悉全承威、李金星之盜採行為，無任何故意過失；及處罰原告違反比例原則云云，尚難憑採。
（五）又原處分違法事實已載明略以：於系爭土地查獲原告未經申請核准，擅自違規開挖採取土石等語；理由及法令依據亦記載本案違規土地面積約1029.6平方公尺，挖掘深度約
5.5公尺，違反土石採取法第3條、第36條規定等語；另並記載原處分所憑證據等事項，此觀原處分即明。是原告主張原處分違反行政程序法第96條規定云云，亦不足採。
六、綜上所述，原告上開主張均不可採，原處分依土石採取法第36條第1項規定處原告最低額度罰鍰100萬元，於法並無不合，訴願決定予以維持，核無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分；及請求被告返還100萬元，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，不再逐一論列，附此敘明。
八、結論：原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 112 年 3 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 孫萍萍法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 9 日
書記官 樓琬蓉