臺北高等行政法院判決110年度訴字第1150號111年3月3日辯論終結原 告 陳學聖訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師被 告 桃園市選舉委員會代 表 人 李憲明（主任委員）訴訟代理人 張念華
陳天威上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服中央選舉委員會中華民國110年8月16日110年中選訴字第4號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經民眾檢舉於民國110年1月16日桃園市議會第2屆第7選舉區市議員王浩宇罷免案投票日下午2時11分許，在個人臉書（Facebook）發布「眾志成城 罷王必成 下午兩點，投下罷王一票！大家加油！還差一點點！」等文字，併附原告在投票所之照片（下稱系爭貼文）。嗣經民眾截圖檢舉，被告認原告於投票日從事罷免活動，且為政治人物，對法令瞭解程度應較一般民眾為高等由，認違反公職人員選舉罷免法（下稱公職選罷法）第56條第2款規定，依同法第110條第5項規定，以110年6月2日桃選四字第1103450048號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）60萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)公職選罷法第56條第2款必須要主觀之故意與客觀助選行為方屬之。原告僅係在「個人臉書」專頁發布系爭貼文，依其文意，實係表示個人已完成投票行為，請踴躍投票之意思，經網友提醒可能被曲解為助選之情形，即予刪除，前後僅1、2個小時，怎可謂具有故意。況縱有請選民踴躍投票等意思，亦不影響渠等抉擇之效力，尚不涉及要求選民應為特定意向之意思，難謂有違反該法第56條第2款之故意。被告遽認原告違反行政法上義務，顯有適用法令不當之違誤。此外，被告應舉證證明選民因原告個人臉書而為罷免活動，但實際上並無此事實，且無法排除有些人是投完票才看到系爭貼文，並無何證據之連結。
(二)本件乃桃園市首次罷免選舉，就罷免行為如何會遭認違反公職選罷法第56條第2款規定，尚不存在先例可供參考，原告無法自過往之選舉經驗中判斷。況原告之行為至多為鼓勵投票，未要求選民為特定意思，且於經網友提醒即立刻修正，並與本院106年度訴字第224號判決所載違規情節相較，本件僅係地方區議員罷免，不論人數、時間、區域等均較輕微，可徵原告應受責難之程度、所生影響輕微。被告對此有利部分未予裁量，僅以原告是政治人物，對法令了解程度應較一般民眾較高為由，亦未基於平等原則就過去案例通盤檢討或訂定裁罰基準表，即裁處原告60萬元罰鍰，顯有適用法令不當及情輕法重之失衡，違反比例原則及不當連結禁止原則。甚且，臺中市議員陳世凱於陳柏惟罷免案時，在臉書上發表「反惡霸，監票去」之貼文，卻只被裁罰最低額50萬元，同樣均為直轄市選委會，被告以原告是政治人物為由裁處60萬元，實屬無稽。被告辯稱曾審酌周姓民眾被裁罰50萬元，以及蘇治芬作為政治人物，曾穿著印有候選人之背心投票，導致裁罰之案例，然其會議紀錄並無討論蘇治芬部分，顯未詳實記錄裁量基準與適用方法，以及未分辨案件情節之不同，依從新從輕原則，應裁處最低額50萬元。況且蘇治芬之行為，其違法程度係直接影響當時在投票所之選舉人，反觀原告當時未擔任任何公職，卻被被告比附援引作為本件裁罰云云，顯係出於恣意而有裁量怠惰之違法。抑有進者，原告最近一次參選桃園市市長，而被告主委身為副市長是否因選舉恩怨，而授意裁處最低罰鍰數額以上情事。
(三)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)依法罷免當日不可有鼓勵或反對罷免之行為，原告發布系爭貼文計有4,000餘人瀏覽、298則留言及27次分享，即特定多數人得共見共聞之狀態，且客觀上按其文意內容，尤以「還差一點點」文字，足認有偏向某方之疑慮，應認係故意行為，且觀之部分民眾留言，依一般社會通念可知，原告透過系爭貼文鼓勵尚未投票之民眾前往投票所投下罷免同意票之意圖，有從事鼓勵罷免之行為無誤。同時，原告發布系爭貼文之行為乃出於其自由意識所為，主觀上屬明知並有意使其發生之故意。至原告主張後續刪除系爭貼文之行為，則為主觀上對違法性認識與否之爭執，不影響起初之故意。
(二)本件罷免案乃全國矚目之焦點，於原告發布系爭貼文後，已有多人截圖檢舉，況原告曾多次參與公職人員選舉，任多屆立法委員，自當熟稔法律規定，且作為公眾人物意見領袖所言所行影響深遠，雖自發布系爭貼文至投票截止時間尚有1小時許，但對社會大眾之觀感與影響較一般民眾更為廣泛，其違規行為應比一般民眾應受責難程度更高。且選舉委員會為合議制機關，應經合議才可作成決議，被告審酌107年地方公職人員選舉周姓民眾被裁罰50萬元，以及蘇治芬與原告同是政治人物之身分，曾於109年穿著印有候選人之背心進入投票所裁罰之75萬元等案例，慮及網路分享有4000餘人瀏覽，298則留言，27次分享等情形，而對罷免案有嚴重影響，而認立法委員應較縣長低，較一般民眾高，故裁處範圍介於50萬到75萬元之間。另外，蘇治芬裁罰案及原告所援引之本院106年度訴字第224號判決皆為中央選舉，都有公布在中選會網站上，可以作為裁罰之參考，依法據以裁處60萬元罰鍰尚屬合理並無過當。至於原告所陳稱之陳柏惟罷免案，因在本件事實發生之後，被告無法參酌尚未發生之類似案件。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
四、前開事實概欄所載，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有系爭貼文、被告陳述意見通知書、原告陳述意見書、被告監察小組第24次委員會會議紀錄、系爭貼文留言、民眾檢舉資料、中央選舉委員會110年1月22日中選務字第1103150019號公告、原處分及訴願決定在卷可稽（本院卷第21-27、73-11
9、159-165頁），應堪認定。本件爭點為：原告有無故意違反公職選罷法第56條第2款規定之行為？原處分之裁量有無違法？
五、本院之判斷
(一)按公職選罷法第56條第2款規定：「政黨及任何人，不得有下列情事：……二、於投票日從事競選、助選或罷免活動。」第110條規定：「……；（第5項）違反第53條或第56條規定者，處新臺幣50萬元以上500萬元以下罰鍰；違反第56條規定，經制止不聽者，按次連續處罰。」立法意旨係在令選民理性抉擇投票，維持選舉秩序及維護公平競選原則。而所謂競選、助選或罷免活動，係指一切為求自己當選、意在幫助特定候選人當選或罷免特定公職人員之作為。是否構成幫助特定候選人當選或從事罷免特定公職人員職務之行為，應依一般社會通念整體觀察，有無產生促請大眾支持特定候選人或罷免特定公職人員之聯想以為斷，不以接收訊息者確實受行為人活動之影響，而堅定或改變其投票意向，或增加競選者或被助選者當選之機會，或受罷免者罷免之機會為必要。蓋此等規定所保護者，係在維持公平之選舉秩序，與防免選民於投票日受競選、助選或罷免活動不當干擾而不能理性抉擇投票之危險。
(二)原告所為系爭貼文違反公職選罷法第56條第2款之規定
1.查原告於王浩宇罷免案投票日下午2時11分許，在個人臉書（Facebook）發布「眾志成城 罷王必成 下午兩點，投下罷王一票！大家加油！還差一點點！」等文字等情，為兩造所不爭執，並有系爭貼文及該臉書網頁資料附卷可稽（本院卷第73、103-119頁）。觀諸系爭貼文之內容，已然鼓勵觀覽者投入罷免特定公職人員王浩宇之活動，甚至表達只差一點點就可罷免成功之意，更有希冀達到罷免成功之效果，而足以影響觀覽者投票意向，並非僅係原告主張請踴躍投票之意云云，再徵之部分觀覽民眾留言：「違反選罷法，虧你還當過立法委員!你這是知法犯法，為了催罷免票誰不知道?」、「感謝您在年節前夕，為國庫投入500萬」、「低級錯誤，500萬要準備好」、「500萬罰好罰滿」、「違規了，請準備500萬」、「必檢舉，罰500萬」、「該罰最高罰款，因為當立委還知法犯法」、「違反選罷法，500萬元恐飛了吧」、「感謝貢獻500萬元」、「這違反選罷法了吧!!這不管那一個政治人物都應該知道的不是嗎??怎麼還發這種文」、「這篇PO文觸法啦!選舉罷免法是要開罰的!」、「可憐阿 做過立委的人還公然帶頭違反選罷法」、「違反選罷法」、「守法很難嗎?」（本院卷第103-119頁），依一般社會通念，堪認原告所為系爭貼文，有鼓勵尚未完成投票之選民前往投票所投下罷免同意票之意思。復觀諸系爭貼文之方式，係在公開之個人臉書網頁上，使不特定人均可進入原告個人臉書網頁，或經由加原告為朋友者使用臉書時，由臉書軟體主動匯報該動態時報之貼文內容，或由任何觀覽者按讚、留言或分享轉載之傳播，也得以觀覽該貼文內容，是以此活動方式，更擴大並加深投票秩序干擾之影響，依前揭說明，原告所為系爭貼文確違反公職選罷法第56條第2款於投票日從事罷免活動之規定，被告依同法第110條第5項規定予以裁罰，並無違誤。原告主張其無影響選民抉擇云云，核與事實不符，尚無可取。至系爭貼文瀏覽者當中，是否有選民因系爭貼文而確實改變投票行為，並不影響原告違法行為之成立與否，已為前述，是原告主張被告應舉證證明選民因系爭貼文而為罷免活動云云，應屬誤解，實非可採。而王浩宇議員罷免案，罷免結果為通過，已經中央選舉委員會110年1月22日公告在案（本院卷第165頁），併此敘明。
2.原告雖主張其已於1、2小時後刪除貼文，並無故意云云。然按，非對話而為意思表示，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力，為民法第95條第1項所規定。查原告係以於臉書貼文之方式，敦促選民為罷免投票權行使之意思表示，此非對話之意思表示，應以通知達到相對人，亦即觀覽者時，即發生效力。參之系爭貼文，於刪除前業經4,754人瀏覽、298則留言及27次分享，足認原告系爭貼文之意思表示，已於刪除前達到觀覽之選民，是原告所為系爭貼文行為確已違反不得於投票日從事罷免活動之公職選罷法第56條第2款規定明確。原告固陳稱其於投票時下午2時11分刊登系爭貼文，於1、2小時後即刪除（本院卷第186頁），縱為真實，實則其刪除之時已幾近4點投票期間結束之時，而投票結束時間為公眾所周知，自難以此認為原告並無故意。從而，原告發布系爭貼文係在投票日所為，且該貼文明徵其有積極影響特定公職人員罷免結果通過之表示，自有違法之故意，佐以原告於系爭貼文刊登後之26分鐘後，再以「下午投下一票!請踴躍出來投票!」之加碼發文（本院卷第73頁），更足認原告上述違章行為應屬故意至明。
(三)原處分裁量並未違法：
1.按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」已為行政機關裁處罰鍰時，裁量考慮因素之例示性規範，不因行政機關未訂定裁罰基準而可認為行政機關之裁量違法。
2.查本件原告係在個人臉書上張貼系爭從事罷免活動之貼文，屬故意違法，已如前述，可責難程度本較高。且原告是知名公眾人物，長期擔任過立法委員，受民眾關注程度較高，熟稔選舉相關規定，本非一般人民可資比擬，此由前揭民眾於系爭貼文留言內容可見一斑。又原告於投票日，在公開之臉書網頁上張貼系爭貼文，而網際網路在現代社會具有重要功能，與日常生活有緊密連接關係，其影響力無遠弗屆，有快速流通及公開傳播等特性，對選舉公平秩序之破壞，有加深且擴大之效果。故被告考量前述因素，並審酌其所辦理之107年地方公職人員選舉，對法令較不熟悉之周姓民眾受裁罰50萬元，以及蘇治芬與原告同是政治人物身分，曾於109年穿著印有候選人之背心進入投票所投票，經中央選舉委員會裁罰75萬元等案例，而認擔任過立法委員之原告，所受處罰應較職位為縣長者為低，而較一般民眾高，裁處法定罰鍰60萬元，經原處分載明在卷，被告並於訴訟中追補理由，並提出中央選舉委員會第542次會議紀錄在卷足資（本院卷第69-70、121-129、217頁）。再按行政法院應依職權調查事實關係，行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關所追補之理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許之（最高行政法院109年度判字第238號判決參照）。經核，被告所為原處分之原因事實並未改變，亦未改變原處分之同一性，且未妨礙原告攻擊防禦之實施，被告為此部分理由之追補，並無不合，原處分並無裁量怠惰或違反比例原則、平等原則等裁量違法之情形。
3.至原告雖舉其他訴外人楊烈於投票日在臉書張貼涉嫌總統副總統助選之貼文（本院106年度訴字第224號及107年度訴字第182號確定判決），及市議員陳世凱於投票日在臉書上發表有關罷免陳柏惟活動之貼文，經中央或其他地方選舉委員會分別裁處較本件為低之其他事例，指稱原處分罰鍰裁量輕重失衡、恣意云云。惟後者案例係發生於本件裁罰後之事例，本非被告得以參考（本院卷第209-211頁）。且被告已提出上述所參酌事例之處分及會議決議紀錄，佐證應受責難程度及影響層面之審酌，而裁處高於對法令較不熟稔之一般民眾，並低於擔任縣長之政治人物等事例，況前者事例，參諸上開本院判決所載，貼文時間為午夜凌晨，歷時數十分鐘，有108人按讚、15則留言即刪除貼文，與本件系爭貼文，業獲4,754人瀏覽、298則留言及27次分享，始為刪除，所影響之程度明顯不同，自無僅以前者事例係涉及總統選舉，即謂影響層面遠較本件為大，而為相比，則原告以此等事例主張原處分裁量違法，難認有據，並不足採。
六、綜上所述，原告主張各節均不可採，原處分認事用法，於法有據，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷原處分及訴願決定，並無理由，應予駁回。本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 4 月 7 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 4 月 7 日
書記官 陳 又 慈