臺北高等行政法院裁定110年度訴字第1223號原 告 洪貴池被 告 國防部空軍司令部代 表 人 劉任遠（司令）訴訟代理人 張靈秀上列當事人間眷舍事件，原告不服國防部中華民國110年8月18日110年決字第172號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴關於「請被告恢復原告原有系爭眷舍居住權」部分，移送至臺灣臺北地方法院。
原告之訴其餘部分駁回，該部分訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件訴訟中，被告之代表人原為熊厚基，嗣變更為劉任遠，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件經過：緣原告於民國81年9月23日，經被告核准配住由所屬空軍軍官學校經管之高雄市岡山區「樂群村」13號眷舍（下稱系爭眷舍），享有系爭眷舍居住權。嗣空軍軍官學校將原告於系爭眷舍內私設建物，經通知改善達3次，均未配合改正等情，依職權陳報被告，被告乃依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務作業要點）第10條第1項第3款規定，以94年2月22日突眷字第0940000825號令（下稱系爭函文）准予撤銷原告眷舍居住權，並經空軍軍官學校以94年3月8日効法字第0940001740號函（下稱空官94年3月8日函）通知原告。嗣於110年5月15日，原告依行政程序法第128條規定向被告申請行政程序重開（下稱系爭申請），請求被告撤銷系爭函文，並指示空軍軍官學校撤銷空官94年3月8日函，及恢復其系爭眷舍居住權，以及申請案在作成訴願決定及行政訴訟未確定前，被告及其上級機關不得對系爭眷舍作出其他處分。經被告以110年5月26日國空政眷字第1100042484號函復略以：臺端所陳事項，經國防部及本部已多次函覆甚詳，且經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）、臺北高等行政法院及最高行政法院等各級法院判決，現臺端亦向臺灣橋頭地方法院（下稱橋頭地院）提起損害賠償之訴，本部將俟法院審理結果憑處等語。原告不服，提起訴願，經國防部以110年決字第172號訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件訴訟。
三、原告起訴主張略以：被告未將系爭函文告知原告，原告也未收到該函，且依該內容，被告未依國軍眷區違章建築取締辦法執行違建拆除，有違行政程序法第7條第2款規定；空官94年3月8日函未告知不服之救濟方法、期間及受理機關，也未告知處理機關係被告，致原告不知如何提起訴願，被告違法在先。原告於104年10月間向高雄高等行政法院起訴，經原告同意將被告列為該案被告，案件才移送臺北高等行政法院（下稱鈞院），鈞院認為系爭函文是私法關係，且體恤原告身體殘疾行動不便，以105年度訴字第1287號裁定移送橋頭地院審理，橋頭地院依高雄地院100年度重訴字第343號民事判決結果，亦即系爭函文已逾法定救濟期間，生成效力之確定性，且非該院所得審查，判定原告敗訴，故橋頭地院認原告不得再行主張，作出裁定駁回，原告對橋頭地院裁定不服，提出抗告，嗣經臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）否認鈞院105年度訴字第1287號裁定，認為眷舍居住憑證發給，乃行政機關就公法上之決定屬行政處分，空軍司令部在決定何人得享有配住眷舍之權利及事後是否應予註銷，與私法上當事人間具有平等締約磋商不同，屬公法性質，應適用公法上之規定，並非民法上使用借貸之法律關係，認系爭函文及空官94年3月8日函之行政處分是否無效，地方法院並沒有審理也無權審理。原告認為橋頭地院及高雄高分院皆未對系爭函文及空官94年3月8日函是否無效加以審理，且鈞院並未詳查是否違反一事不再理原則而仍以裁定移送橋頭地院審理，因此要求橋頭地院退還裁判費，將全案移送鈞院重新審理，然橋頭地院於110年4月23日駁回原告聲請，原告不服提出抗告，高雄高分院則作出110年抗字第143號裁定駁回，難道要原告當司法排球嗎？橋頭地院於110年5月17日發函通知原告，就原告請求鈞院105年訴字1287號裁定駁回重審部分，應向鈞院為之。又依107年12月7日三讀通過之法院組織法及行政法院組織法條文修正案，大法庭制度在此次修法6個月後施行，各級法院決議制度將退場，表示最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議已不再適用，故請鈞院定奪撤銷眷舍居住權屬是私法關係或公法關係。原告依新修正之行政程序法第128條、行政訴訟法之課予義務訴訟及第7條等規定，提起本件訴訟，並聲明：1.訴願決定（即國防部110年決字第172號訴願決定）及原處分（即被告110年5月26日國空政眷字第1100042484號函）均撤銷。2.請被告恢復原告原有系爭眷舍居住權，並回復原告眷村改建原眷戶應有權益。3.被告應依原告眷村改建原眷戶權益給與國軍老舊眷村改建條例興建住宅1戶（高雄市岡山勵志新城30坪型住宅）予原告之處分。4.被告應依眷改條例施行細則第14條規定給付原告於眷舍自行增建房屋超坪補償金，自98年8月1日起至清償日止按年息5％計算之利息。5.被告應自上開房屋交屋日98年8月1日起至交屋日止，給付原告每月新臺幣（下同）1萬元之房租損失補償金，先行結算至111年7月31日，共計168萬元，餘款以清償日1次補足。6.被告應給付原告1,801,302元（遭強制執行不當得利之金額），並自臺灣銀行岡山分行106年4月1日起提撥匯出上開金額至清償日止，就原告優惠存款172萬元部分按年息18％計算利息，餘5％算利息。7.被告應給付原告300萬元之精神補償金，及自105年12月6日（遭強制執行日）至清償日止按年息5％計算之利息。
四、本院查：
(一)本件原告之訴關於「請被告恢復原告原有系爭眷舍居住權」部分：
1.按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「法院認其無審判權者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權之管轄法院。」行政訴訟法第2條、法院組織法第7條之3第1項前段分別定有明文。有關當事人起訴發生審判權錯誤之解決方式，上揭法院組織法第7條之3第1項之規定，依行政法院組織法第47條：「本法未規定者，準用法院組織法及其他有關人事法律之規定。」為行政法院所準用。又我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法；且當事人對訟爭事件是否為公法爭議有爭執時，法院應先為裁定。
2.復按「一、當事人或與其共同生活為目的而同居者，於眷村、眷舍內有下列情形之一，經列管單位或憲、警勸阻達3次未澈底改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。…… (三) 當事人或與其共同生活為目的而同居者私設建物。」軍眷業務作業要點第10條第1項第3款定有明文。再參以最高行政法院103年度裁字第1000號裁定意旨略以：「核抗告人配住系爭眷舍，係相對人本於眷舍管理機關之權責，基於管理財物之國庫行政而發生，與抗告人間因眷舍配住成立私法上使用借貸關係，故相對人因抗告人未依相關眷舍管理法令使用系爭房屋，而本於眷舍管理機關之權責，撤銷居住權收回眷舍，核係終止該配住宿舍之私法關係。而抗告人起訴爭執軍眷業務處理辦法並未規定禁建地下室，故其並無違規使用情事等節，無非係就相對人是否合法終止使用借貸關係而得收回系爭眷舍而為爭執，故原裁定認兩造間屬私權法律關係之爭執，行政法院無審判權，而裁定移送有受理訴訟權限之臺灣臺北地方法院管轄，其認事用法尚無違誤。」又「軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第457號解釋意旨參照）」司法院釋字第727號解釋理由亦可參照。
3.經查，國防部為管理國軍眷村及眷舍，於45年訂定「國軍在臺軍眷業務處理辦法」，嗣於86年間修正法規名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」。91年間配合行政程序法之施行，廢止「國軍軍眷業務處理辦法」，另定軍眷業務作業要點。據此，觀以系爭函文內容（本院卷第41頁），乃係被告依軍眷業務作業要點第10條第1項第3款規定，本於眷舍管理機關之權責，撤銷原告眷舍居住權，終止眷舍之使用借貸關係，揆諸前開規定及說明，乃基於行政機關管理財務之國庫行政行為，而非公權力之作用，並無授益行政處分之存在。再者，系爭函文旨在終止與原告間系爭眷舍之使用借貸關係，並未論及原眷戶權益之註銷與否一情，亦為本院105年度訴字第1287號行政訴訟事件審理中所查明並闡述在案，有該裁定在卷可稽（本院卷第297-299頁），而被告於本院中就此亦陳明實際上是使用借貸關係的終止等語（本院卷第450頁）。準此可認，本件原告之訴關於「請被告恢復原告原有系爭眷舍居住權」部分，僅涉及因配住眷舍所生之私法關係，而非公法上爭議事件。揆諸前揭說明，原告與被告間就該部分顯屬私權法律關係之爭執，行政法院即無管轄權，應由普通法院管轄。從而，原告向無受理此部分訴訟權限之本院起訴，於法未合。又被告之所在地為臺北市中山區，依民事訴訟法第2條第1項規定，自應屬臺灣臺北地方法院管轄。爰依前開規定，依職權裁定將該部分移送至有審判權之管轄法院即臺灣臺北地方法院。
(二)本件原告之訴其餘部分：
1.按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，提起行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，須行政機關就人民之申請有為否准處分或怠為處分情事，且須經訴願之前置程序，否則即屬起訴不備要件。
2.次按國軍老舊眷村改建條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第5條第1項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」第6條第1項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第20條規定：「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之69.3為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項房地總價決算，不得納計工程之物價調整款，該款項全數由改建基金支出，原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之20為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。（第5項）住宅興建至主管機關核定完工決算價期間，因工程違約經主管機關已沒入賠罰款者，應按原負擔比例辦理補償。……」國軍老舊眷村改建條例第29條授權訂定之同條例施行細則第13條第2項規定：「前項原眷戶一次搬遷者，發給每戶新臺幣1萬元搬遷補助費；就地改建，或配合地方政府舉辦公共工程拆遷，須先行遷出，再行遷入者，發給每戶新幣2萬元搬遷補助費，並自遷出之日起，至交屋之日止，發給每戶每月房租補助費新臺幣6千元。」第14條規定：「（第1項）原眷戶於國軍老舊眷村內自行增建之房屋，由主管機關按拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，予以補償，其補償坪數計算方式如下：一、現有房屋總坪數(含原公配眷舍坪數與自行增建坪數)，減去原公配眷舍坪數與輔助購宅坪型，等於補償坪數。二、由原眷戶籌款配合政府補助重新整建，或屬於本條例第3條第1項第3款自費興建者，以現有房屋總坪數，減去輔助購宅坪型，等於補償坪數。（第2項）前項補償，以房屋為限，餘均不辦理補償。」據此，是否屬於原眷戶及享有輔助購宅款權益，以及是否得請求拆遷補償費、自行增建超坪補償款，暨其金額多少，由主管機關國防部（國軍老舊眷村改建條例第2條第1項參照）審核決定，並按其情形核給一定金額之輔助購宅款、拆遷補償費、自行增建超坪補償款等，係賦予原眷戶請求發給上開款項之公法上請求權，原眷戶向國防部提出申請，經國防部審查其是否符合原眷戶資格及發給輔助購宅款、搬遷補助費及自行增建超坪補償款之要件，以決定得否核發及如何核發，乃係國防部居於高權之地位所為之公法上決定，為行政處分。申請人如對國防部所為否准之處分或怠為處分不服，須經訴願之前置程序，始得向行政法院提起請求相對人應為行政處分或應為特定內容行政處分之課予義務訴訟，否則其起訴即屬不備起訴要件而不合法（最高行政法院109年度裁字第2384號裁定參照）。又按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」容許當事人於同一程序中，合併請求損害賠償，惟此限於當事人另有行政訴訟合法繫屬於行政法院為前提。揆諸其立法意旨，在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟之利益。故必須所提起之行政訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償，如未向本院提起行政訴訟或所提起之行政訴訟不合法而遭駁回，則請求損害賠償部分即失所附麗。
3.經查，原告對被告起訴之聲明第1項「訴願決定及原處分均撤銷」及第2項中「並回復原告眷村改建原眷戶應有權益」及第3項「被告應依原告眷村改建原眷戶權益給與國軍老舊眷村改建條例興建住宅1戶（高雄市岡山勵志新城30坪型住宅）予原告之處分」及第4項「被告應依眷改條例施行細則第14條規定給付原告於眷舍自行增建房屋超坪補償金，自98年8月1日起至清償日止按年息5％計算之利息」等部分，依前揭規定及說明，核係本於原眷戶資格之請求，且均屬依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟類型之範疇，而屬公法事件，本院固有審判權，然就此等部分申請有權審核決定之行政機關為主管機關國防部，已如前述，茲原告就此等部分所為系爭申請係向被告為之，非向國防部為之，顯未經國防部就其申請有為准駁或怠為處分之情事，復未有向國防部之上級機關即行政院提起訴願之踐行合法訴願前置程序情形，揆諸前揭規定及說明，屬起訴不備訴訟要件，且不能補正，均非合法，應予駁回。至原告依行政訴訟法第7條合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定（本院卷第448頁），對被告起訴之聲明第5項「被告應自上開房屋交屋日98年8月1日起至交屋日止，給付原告每月1萬元之房租損失補償金，先行結算至111年7月31日，共計168萬元，餘款以清償日1次補足」及第6項「被告應給付原告1,801,302元（遭強制執行不當得利之金額），並自臺灣銀行岡山分行106年4月1日起提撥匯出上開金額至清償日止，就原告優惠存款172萬元部分按年息18％計算利息，餘5％算利息」及第7項「被告應給付原告300萬元之精神補償金，及自105年12月6日（遭強制執行日）至清償日止按年息5％計算之利息」等部分，既屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，應併予駁回。
五、綜上所述，原告之訴關於「請被告恢復原告原有系爭眷舍居住權」部分，移送至臺灣臺北地方法院；原告之訴其餘部分為不合法，應予駁回。爰依前開規定，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 7 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 孫萍萍法 官 林家賢上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 7 月 18 日
書記官 許婉茹