臺北高等行政法院判決110年度訴字第1226號112年1月5日辯論終結原 告 桃園縣私立成功高級工商職業學校代 表 人 陳崑玉（校長）訴訟代理人 林珏菁律師被 告 桃園市政府代 表 人 張善政（市長）訴訟代理人 吳文華律師上列當事人間有關教育事務事件，原告不服教育部中華民國110年8月27日臺教法(三)字第1100092699號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：本件原告代表人原為邱志城，訴訟進行中變更為陳崑玉；被告代表人原為鄭文燦，訴訟進行中變更為張善政，茲據兩造新任代表人分別具狀聲明承受訴訟（見本院卷第243、305頁），核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：
一、被告因所屬教育局（下稱教育局）於民國109年9月12日起陸續接獲陳情，經調查後審認原告未與教師個別協議，即於108年7月26日召開107學年度第2學期期末臨時校務會議（下稱系爭校務會議），作成增訂「成功工商教師聘約」第12條之1約款（原告後續提供教師簽立之聘約則列為第12條第1款）關於教師薪資約定之決議，內容為：「教師薪給除本（年功）薪外依第12條辦理外，學術研究費部分，其中30%為固定支給，另外70%視教師績效表現，達成學校所訂目標者，始能支給。」（下稱系爭約款）並據以修改與教師間之個別聘約（含應聘書，列載聘期自108年8月1日起至109年7月31日止，下稱系爭新聘約）交付如附表所示之教師（下稱系爭教師）簽回，且就108年8月1日起之學術研究加給，即依變更後之系爭新聘約給付等情，乃以原告上開行為已違反教師待遇條例第17條中段之規定，先以110年1月8日府教高字第1100005122號函（下稱110年1月8日函）限原告於14日內改善，屆期因認原告仍未改善，遂依教師待遇條例第23條第1項第4款規定，以110年1月27日府教高字第1100017569號裁處書（下稱第一次裁處書）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並以原告有減欠薪等情事而命立即改善，並於10日內陳報改善情形。原告不服，提起訴願，經教育部作成110年8月2日臺教法（三）字第1100090772號訴願決定（下稱第一次訴願決定）駁回。原告仍然不服，提起行政訴訟，經本院於111年8月25日以110年度訴字第1082號判決（下稱第一次裁處判決）：「訴願決定及原處分關於附表所示（編號16、42除外）經簽回新聘約日期後仍命改善部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。」原告猶未甘服，提起上訴，被告就其不利部分則無不服而未提起上訴。
二、教育局於110年3月21日至4月7日間仍接獲民眾投訴原告未經教師同意即變更學術研究加給。經教育局派員於110年4月27日至學校訪查，查知原告雖已停止適用成功工商教職員工能力本位考核實施辦法，惟仍持續核予教師3折之學術研究加給，並未改善。被告爰依教師待遇條例第23條第1項第4款規定，以110年5月12日府教高字第1100115871號裁處書（下稱原處分，即為第二次裁處書）再次裁處原告罰鍰10萬元及命原告改善，並於10日內將改善情形函報被告。原告不服，提起訴願，業經教育部110年8月27日臺教法（三）字第1100092699號訴願決定(下稱訴願決定，即第二次訴願決定)駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、教育局於110年7月3日、4日及6日又接獲民眾投訴原告未經教師同意即變更學術研究加給，經教育局於110年7月19日派員訪查，確認原告仍有積欠教師學術研究加給數額情事，乃以110年9月30日府教高字第1100245155號函命原告於10日內改善。嗣於期限屆至後，被告審認原告仍未改善，乃依教師待遇條例第23條第1項第4款規定，以110年10月25日字府教高第1100276892號裁處書（下稱第三次裁處書）裁處原告罰鍰30萬元，並命原告立即改善，且應於10日內將改善情形函報被告。原告不服，提起訴願，經教育部111年1月27日臺教法（三）字第1114600009號訴願決定(下稱第三次訴願決定)駁回後，原告仍然不服，提起行政訴訟，經本院於111年11月30日以111年度訴字第388號判決（下稱第三次裁處判決）：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」。
貳、本件原告主張：
一、參酌第一次裁處判決及第三次裁處判決意旨，原告與系爭教師簽署系爭新聘約，屬教師待遇條例第17條中段規定所稱之「協議」：
（一）原告於108年7月26日召開系爭校務會議，並決議增訂系爭約款，內容為：「教師薪給除本（年功）薪外依第12條辦理外，學術研究費部分，其中30%為固定支給，另外70%視教師績效表現，達成學校所訂目標者，始能支給。」嗣原告並據以修改與教師間之個別聘約（含應聘書，列載聘期自108年8月1日起至109年7月31日止，各個教師之應聘書、個別契約之條款均相同）交付系爭教師，系爭教師則分別於附表所示之日期簽回，原告就108年8月1日起之支給（學術研究加給），即依變更後之系爭新聘約給付，此有系爭校務會議會議紀錄(甲證5)、原告108學年度專任教師名單及簽回系爭新聘約時間表(甲證11)、聲明書(甲證12)、應聘書暨系爭新聘約之格式及內容(甲證7)等可證。
（二）系爭教師簽回系爭新聘約，即表示系爭教師業已同意系爭新聘約之約定內容，故系爭新聘約第12條第1款關於調整學術研究加給部分，即非屬「在未與教師協議前，變更支給數額」之情形。是以，原告於系爭教師簽回系爭新聘約後，即按系爭新聘約之約定給付學術研究加給，即無違反教師待遇條例第17條中段「私立學校在未與教師協議前，不得變更支給數額」之規定。
（三）至於原告就教師簽回系爭新聘約前之學術研究費給付，是否違反教師待遇條例第17條中段規定乙節，第一次裁處判決及第三次裁處判決意旨雖認原告與系爭教師間就有無加給變更協議之認定，應以各該新聘約經個別同意而簽回之日期為準，故在系爭新聘約簽回前之加給，仍須適用舊聘約之約定，原告不得任意變更支給云云。然觀諸原告與教師間之聘約內容，原告與教師間就聘約之聘期已有明文約定起訖日(108年8月1日起至109年7月31日止)，且觀諸教師待遇條例第17條及第23條第1項規定之立法目的與體系解釋，與民法第71條規定之文義解釋，新聘約中關於聘期之條款應屬全部合法有效，原告自108年8月1日起依據新聘約為給付，自無違反教師待遇條例第17條規定之情事。
二、本件被告未依教師待遇條例第23條第1項規定對原告作成命限期改善之通知，即以原告違反同條例第17條中段規定裁罰原告10萬元，並再次限期原告改善，顯有違法︰
（一）教師待遇條例第23條第1項第4款按次裁處罰鍰之要件，須以行為人受有限期改善處分為前提要件。又參酌第三次裁處判決意旨，私立學校違反教師待遇條例第17條中段之規定時，依同條例第23條第1項規定，主管機關應限期改善，屆期未改善者，始得予以裁罰。限期改善函既以原告違反教師待遇條例第17條中段之規定為由，而命其於期限內改善，若未改善即有遭行政罰處罰之後果，其規制內容及法律效果自應明確，且其明確程度必須使原告能立即知悉所受禁止之行為為何，遭裁處之罰鍰金額為何，及被告要求其限期改善之範圍，如此方符合行政程序法第5條、第96條第1項第2款行政處分明確性原則。本件原處分係以原告未履行限期改善函之改善義務為基礎，方得依教師待遇條例第23條第1項第4款規定所為之裁罰暨續行改善處分，是「限期改善函」所命改善義務之違反，為原處分裁罰之前提。如有未作成限期改善通知，或限期改善通知有錯誤或不明確之情形，其據以作成之裁處即非適法。
（二）本件原處分顯未具體說明其於作成裁處前，是否曾先對原告作成限期改善之通知，且原告屆期未履行其所規制之改善義務而以原處分裁罰原告，其處分顯有違反行政行為明確性原則；且被告遲未提出其於作成原處分前，有先為限期改善通知之證明，則被告作成原處分前，並未先作成限期改善處分，自不得以原告有屆期未改善而予裁罰。
（三）又訴願決定理由雖認第一次裁處之限期改善通知可作為本件原處分前之限期改善處分，然原處分並無隻字片語提及「第一次裁處所課予之限期改善義務」，可知被告作成原處分時，並非以原告違反第一次裁處所課予之限期改善義務，而認定原告屆期未改善課予處罰，而係因有民眾再次陳情而調查，並認定原告核予教師3折之學術研究加給，違反教師待遇條例規定而再次處罰(按第一次裁處書有告知原告前以110年1月8日函通知限期改善)。訴願機關顯就原處分所無之內容，自行解釋原處分之意思，與原處分之記載未符。
（四）再者，縱認得以第一次裁處中之限期改善通知作為本件原處分之先行限期改善通知，然第一次裁處中之限期改善處分前經第一次裁處判決認定有違誤而予撤銷，則其所認「限期改善通知」既經鈞院認屬違法而予撤銷，被告以原告違反該限期改善處分屆期未改善而裁罰原告，即屬有誤，亦應予撤銷。系爭教師簽回系爭新聘約後，原告自斯時起所為薪資之給付即未違反教師待遇條例第17條中段之規定，是則，第一次裁處書中所稱「減欠薪、補發放全數教師薪資」，是否包括系爭教師簽回系爭新聘約後，原告迄今就學術研究加給數額之給付？還是僅就108年8月1日起至系爭教師簽回系爭新聘約之日止所積欠之薪資差額命原告改善？又或係包括二者？顯有不明。更甚者，該第一次裁處僅於說明欄籠統稱「本案請貴校立即改善」等語，未具體說明其所認定違法態樣及應改善之具體義務內容及範圍，已違反行政行為明確性原則之要求，致原告未能清楚知悉違法行為態樣及如何改正之規制內容，致無法預見作為或不作為之可罰，其先行命改善處分即屬違法。被告未審酌其告知違法事項及限期命改善之先行處分已違法在先，致原告無知悉可罰性或改善可能，即率以原告有屆期未改善之違法而作成原處分裁罰原告，顯違反行政行為明確性原則及正當法律程序原則之要求，亦違反教師待遇條例第23條第1項應先命限期改善，屆期未改善始得予以處罰之規定。
（五）被告對原告為裁罰處分時，自應視原告行為情節之輕重，並審酌是否有加重或減輕之事由行使裁量權而予以衡酌定奪原告應受處分之內容。原告嗣後既將變更學術研究加給之系爭新聘約交付系爭教師，並由系爭教師於簽回，則原告顯然已與系爭教師達成變更支給數額之協議，此時就「與教師協議」部分，原告已無改善之必要。依第一次裁處判決所認，原告應改善部分確實僅餘108年8月1日起至系爭教師簽回系爭新聘約之日止所積欠之薪資差額部分，惟被告並未審酌原告已與系爭教師達成變更學術研究加給數額之協議，僅應補正108年8月1日起至系爭教師簽回系爭新聘約之日止（系爭教師均在108年8、9月份簽回）所積欠之薪資差額等節，而裁罰原告10萬元，並再命改善，不僅認定事實錯誤，亦有裁量怠惰之違法。實則，原告已於108學年度開始之初，與教師取得協議並依協議內容給付學術研究費，並無違反教師待遇條例第17條規定之情事。
又因部分教師未依規定於3日內繳回應聘書，而有108年8月份薪資之發放早於聘約簽回日期之情形，然此顯不可歸責於原告；且教師均已於聘約上同意係自108年8月1日適用新聘約，原告因認已與教師取得協議，且依聘約履行給付義務，無違反教師待遇條例第17條規定，且於行政調查程序中將上開情事函覆被告。再者，學校與教師間之聘約簽定形式上係屬合法有效力之契約，被告以其係事後簽定而認全部無效，並進而認原告與系爭教師間未取得協議，然此涉及事後簽定之契約效力問題，不僅法條無明定，更無實務見解就此曾有釋疑，主管機關更未於來往函文中表明其認定結果，甚且係於第一次裁處書訴訟審理程序中，方向教育部函詢聘約效力問題，足見被告於調查程序中未具體告知原告其所認定之違法態樣及應改善內容。
三、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告未與教師個別進行協議，逕自於臨時校務會議以多數決表決通過聘約修正內容，已違反教師待遇條例第17條，被告據此裁處，自屬有據：
（一）按教育部109年11月20日臺教人（五）字第1090160647號函，私立學校教師之職務加給、學術研究加給及地域加給，各校準用公立學校教師規定訂定，並應將所定支給數額納入教師聘約，未與教師協議前，不得變更支給數額。再按教育部108年10月17日臺教人(四)字第1080148919號函，重申各私立大專校院調整編制內專任教師加給之支給數額，須與個別教師協議同意調整後納入聘約始生效力。原告於108年7月26日召開臨時校務會議決議採多數決，經表決73人同意通過能力本位浮動式薪資實施辦法，亦即，依該次通過之修正聘約內容，學術研究費部分，將分成百分之三十為固定支給，另外百分之七十視教師績效表現，達成學校所訂目標者，始能支給。是依教師待遇條例第17條及教育部相關函釋，原告之決定須與個別教師協議同意後，始生效力。
（二）原告主張臨時校務會議雖採多數決，但未出席教師亦經原告通知並取得同意書，且嗣後於108學年度將調整學術研究費透過聘書及聘約，給教師審閱並經由雙方合意訂於聘約中，自無未與教師達成協議即變更學術研究費支給數額之情事云云。然而，第一次裁處及原處分在於原告於變更學術研究費支給當時，未與個別教師協議，而採多數決方式，縱有部分以同意書方式，為仍未達全部。原告雖於108學年度以聘書及聘約方式予教師審閱並簽名，然原告臨時校務會議既已違法，自不得嗣後予以補正。
（三）依教育部108年10月17日臺教人(四)字第1080148919函，專任教師加給之支給數額，須與個別教師協議同意調整後納入聘約始生效力。原處分及訴願決定之認定，無異要求學校於召開校務會議前，即應取得學校教師之協議，方得於該次會議中變更學術研究費，否則即屬違法，縱於嗣後針對學術研究費變更達成合意，仍屬違法。教育部上開函文係該部本於職權發布以協助下級機關認定事實之解釋性行政規則，無違法律保留原則，亦不涉相關義務之增加，自得予以爰用。
（四）其次，原告復主張相關教師業於108年8月6日應聘書內同意學術研究費按比例支給一事，事後已補正個別協議。然而，本件究其根本乃原告於臨時校務會議，以多數決方式，包裹通過學術研究費按比例支給，亦即，原告與該校教師協議學術研究費按比例支給程序自始違法。原告主張之應聘書雖附有教師聘約之規定，但該等規定，業如前述，自始違法，相關教師是否基於錯誤認知抑或有無不同意權利，均有疑義，從而，原告主張事後補正個別協議，並非可採。又教師待遇條例除涉及公私立學校與教師間薪給外，因校務發展影響國家教育，是以亦涉及公共利益，相關之程序違法自不得以事後同意方式補正。
（五）第一次裁處案件繫屬中曾函詢教育部，私立學校在與教師協議前先調減支給，嗣後與教師約明溯及前調減時即已變更，就協議前之調減是否違反規定，經教育部111年4月19日臺教授國字第110046232號函覆說明五略以，私立學校如未依規定與教師完成協議即變更支給數額，已影響教師重要權益，即違反教師待遇條例第17條規定。
（六）復依第三次訴願決定所載：「縱教育局110年7月19日訪查紀錄表所述之7位進行協商中之教師已簽署修正後聘約，惟訴願人仍未返還簽署修正後聘約前之學術研究費，此觀該訪查紀錄表訴願人自承因其財務狀況不佳，無法返還積欠之學術研究費甚明，訴願人所訴，尚不足採。……。又縱訴願人所屬教師皆已簽署修正後聘約，惟訴願人並未返還積欠之學術研究費予其所屬教師。」。是以，原告縱有變更協議，但仍有積欠變更協議前之學術研究費。
（七）再觀第一次裁處判決案原告行政訴訟準備（一）狀第3頁第28行至第4頁第3行：「……。雖因應每一學年度之始均為8月1日，故108年8月-9月原告依108學年度聘約給付約定學術研究費予部分專任教師時，係在其簽回應聘書及聘約前，致原告確有針對少數專任教師之給薪，該當未與教師協議即變更學術研究費支給數額之情事。……」及臺灣桃園地方法院110年度勞訴字第78號民事判決內容。從而，原告確實有前揭教育部函覆未與教師完成協議前即變更支給數額，且迄今仍未補足，堪認違法，被告據此裁處，自屬有據。
二、原處分並未違反行政處分明確性原則：
（一）原處分說明：一：違法事實：（二）、（三）略以，原告截至110年5月6日止，雖已停止適用成功工商教職員工能力本位考核辦法，惟仍核予教師3折之學術研究加給，確實涉有減欠薪等情事，已違反教師待遇條例規定，爰依該條例之規定，再次裁處10萬元整。業已詳列裁處之事實及理由，與明確性原則相符，無違反行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定。且原告因相同事實經第一次裁處，並無不知背景事實之理。又審視原告訴願書及行政訴訟起訴狀，亦就處分之事實理由知之甚詳，堪認原處分事實記載確屬明確，且無礙原告之訴訟權益，合於明確性原則。
（二）原處分主旨已表明，原告「持續」核予教師3折之學術研究加給，已違反教師待遇條例第17條規定，經查證屬實，爰依該條例第23條規定，「再次」處原告10萬元整罰鍰。
原處分之說明：一、違法事實：（二）亦表明「再次」裁處原告10萬元整。被告復於訴願答辯書第13頁（5）表示「……。又本府於110年1月27日第1次裁罰後至同年4月7日仍接獲薪資之陳情案件，顯見違法情事仍未改善，爰本府依教師待遇條例第23條規定『按次處罰』並無違誤。」是以，被告於裁處及訴願程序，均已明確表示，裁處依據為第一次裁處後，原告仍未改善甚明，訴願決定並無違誤。
三、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告110年5月12日府教高字第1100115871號函（即原處分，見本院卷第35-36頁）、教育部110年8月27日臺教法(三)字第1100092699號訴願決定書（見本院卷第37-44頁）、原告108年7月26日期末臨時校務會議會議紀錄（見本院卷第45-53頁）、部分教職員108年7月24日同意書（見本院卷第55-64頁）、被告110年1月8日府教高字第1100071569號函（即第一次限期改善函，見本院卷第101-104頁）、被告110年1月27日府教高字第1100090772號裁處書（即第一次裁處書，見本院卷第105-107頁）、教育部109年11月20日臺教人（五）字第1090160647號函（見本院卷第129-131頁）、教育部108年10月17日臺教人（四）字第108014899號函（見本院卷第133頁）、教育部111年4月19日臺教授國字第1110046232號函（見本院卷第185-186頁）、本院110年度訴字第1082號判決（見本院卷第227-237頁）等本院卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告與系爭教師簽署系爭新聘約，是否即屬教師待遇條例第17條中段規定所稱之「協議」？
二、被告未命限期改善即作成本件原處分，有無違反教師待遇條例第23條第1項第4款規定？被告以原處分裁罰原告10萬元，並再次限期原告改善，有無違反明確性原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）教師待遇條例第2條規定：「教師之待遇，分本薪（年功薪）、加給及獎金。」
（二）教師待遇條例第4條第1、5、6款規定：「本條例用詞，定義如下：一、本薪：指教師應領取之基本給與。……五、加給：指本薪（年功薪）以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。六、薪給：指本薪（年功薪）及加給合計之給與。」
（三）教師待遇條例第13條規定：「加給分下列三種：一、職務加給：對兼任主管職務者、導師或擔任特殊教育者加給之。二、學術研究加給：對從事教學研究或學術研究者加給之。三、地域加給：對服務於邊遠或特殊地區者加給之。」
（四）教師待遇條例第17條規定：「私立學校教師之職務加給、學術研究加給及地域加給，各校準用前3條規定訂定，並應將所定支給數額納入教師聘約；私立學校在未與教師協議前，不得變更支給數額。教師加入工會者，得授權由工會代表協議。」
（五）教師待遇條例第23條第1項第4款規定：「私立學校有下列各款情形之一，經主管機關限期改善，屆期未改善者，得處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰至改善為止：……四、違反依第17條所定職務加給、學術研究加給或地域加給之規定，或未將上開加給規定納入教師聘約，或未與教師協議前變更支給數額。」」
二、原告與系爭教師簽署系爭新聘約，即屬教師待遇條例第17條中段規定所稱之「協議」：
（一）被告雖主張原告固於108學年度以聘書及聘約方式予教師審閱並簽名，然臨時校務會議既已違法，且此涉及公共利益，原告不得嗣後予以補正云云。
（二）惟依教師待遇條例第17條104年6月10日訂定之立法理由：「……私立學校教師薪級架構及起敘標準，應依公立同級同類學校教師標準辦理，其薪額給與之月支數額，應不低於公立同級同類學校教師標準，至於教師本（年功）薪以外之其他給與，私立學校得衡酌公立學校教師支給數額標準、教師專業及校務發展自行訂定，並應將支給數額標準納入聘約，除法令另有規定外，在未與教師協議前，不得任意變更該支給數額標準。為賦予私立學校審酌財務狀況及發展需要自訂加給支給數額之彈性，並兼顧私立學校教師之權益，……。」，可知關於私立學校教師之薪給架構、起敘等，固須依照與公立同級同類學校教師相同之標準辦理，但就同條例第13條所定加給項目，在符合法定標準之餘，確切數額暨計算標準等，仍容許私立學校得視自身校務需要而有相當衡酌之空間，僅係為保障教師權益之保障，尚設有後續若須變更支給數額，須踐行徵得教師同意之協議程序，並須納入聘約中，透過明示之約定內容並經彼此合意確認而成立契約之方式，加以規制。易言之，私立學校因應本身財務狀況而制訂一定之規範，據以調整教師之學術研究加給，並經教師同意而納入聘約，即屬合法。
（三）經查，原告於108年7月26日召開系爭校務會議，並決議增訂系爭約款，內容為：「教師薪給除本（年功）薪外依第12條辦理外，學術研究費部分，其中30%為固定支給，另外70%視教師績效表現，達成學校所訂目標者，始能支給。」嗣原告並據以修改與教師間之個別聘約（含應聘書，列載聘期自108年8月1日起至109年7月31日止，各個教師之應聘書、個別契約之條款均相同）交付系爭教師，系爭教師則分別於附表所示之日期簽回，原告就簽回後之加給（包括109年、110年度之學術研究加給），即依變更後之系爭新聘約給付等情，為兩造所不爭執，且有系爭校務會議會議紀錄、原告108學年度專任教師名單及簽回系爭新聘約時間表、聲明書暨應聘書、系爭新聘約之格式及內容等件在卷可稽（本院卷第45-49頁、第273頁、第275-277頁、本院卷第65-68頁），自堪信為真實。
（四）次查，私立學校之教師薪資關於學術研究加給部分，既未強制私立學校應與公立學校適用相同之敘薪制度，而是允許私立學校得依學校本身之財務狀況，決定教師學術研究加給之給與條件及支給數額，此時只須所變更支給數額有與教師協議而得其同意，並在聘約中明文約定，教師與私立學校原則上即應受此聘約所生權利義務關係之拘束。因此，系爭教師既願於附表所示之時間簽回系爭新聘約，即表示系爭教師業已同意系爭新聘約之約定內容，故系爭新聘約第12條第1款關於調整學術研究加給部分，即非屬「在未與教師協議前，變更支給數額」之情形。易言之 ，被告於110年3 月21日至4 月7日接獲民眾投訴時，系爭教師108年9月已全部簽回系爭新聘約，原告已按系爭新聘約之約定給付108年10月-12月（或109年、110年）之學術研究加給，即無違反教師待遇條例第17條中段「私立學校在未與教師協議前，不得變更支給數額」之規定。被告主張尚不足採。
三、被告未先命限期改善，逕以原處分裁罰原告10萬元，並再次限期原告改善，確有違反教師待遇條例第23條第1項第4款規定及明確性原則：
（一）被告雖主張原告仍未給付修正108年聘約「簽署前」之學術研究費，原處分主旨已表明，原告「持續」核予教師3折之學術研究加給，已違反教師待遇條例第17條規定，經查證屬實，爰依該條例第23條規定，「再次」處原告10萬元整罰鍰。原處分之說明：一、違法事實：（二）亦表明「再次」裁處原告10萬元整。被告復於訴願答辯書第13頁
（5）表示「……。又本府於110年1月27日第1次裁罰後至同年4月7日仍接獲薪資之陳情案件，顯見違法情事仍未改善，爰本府依教師待遇條例第23條規定『按次處罰』並無違誤。」是以，被告於裁處及訴願程序，均已明確表示，裁處依據為第一次裁處後，原告仍未改善甚明云云。
（二）惟按私立學校違反教師待遇條例第17條中段之規定時，依同條例第23條第1項規定，主管機關應限期改善，屆期未改善者，始得予以裁罰。又行政行為之內容應明確；行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5條、第96條第1項第2款定有明文。所指行政處分之明確性，除其處分性質、處分機關及規制對象應明確之外，尤以規制內容及法律效果之明確程度，係以客觀解釋結果為據，必須使受規制之對象能夠立即知悉處分機關對其之要求為何，或與其有關之事物受到如何之規制（最高行政法院109年度判字第23號判決參照）。本件原告已將變更學術研究加給之系爭新聘約交付系爭教師，並由系爭教師於附表所示之日期簽回，已如前述，則原告已與系爭教師達成變更支給數額之協議，此時就「與教師協議」部分，原告已無改善之必要（即只有修正108年聘約「簽署前」所短給之學術研究費，仍應改善）。然而原處分所裁罰之「持續違反『教師待遇條例』」，是否包括系爭教師「簽回系爭新聘約後，原告迄今就學術研究加給數額給付（甚至包括109、110學年度學術研究加給數額之給付）之改善義務」？還是僅「108年8月1日起至系爭教師簽回系爭新聘約之日止所減欠薪資差額」之改善義務？又或係包括二者？已有不明；且原處分載明：「說明：……
（二）復查貴校截至110年5月6日為止．雖已停止適用『成功工商教職員工能力本位考核實施辦法』，惟仍核予教師3折之學術研究加給，確實涉有減欠薪情事，違反教師待遇條例…」等語（本院卷第35至36頁），則原告究有無因適用「成功工商教職員工能力本位考核實施辦法」而有違反「教師待遇條例」第17條中段之規定，實非明瞭，該部分究有無改善義務？確有不明。且原處分亦未載有「本件裁罰原因，係因原告已逾第一次裁處書所定之10日內陳報改善期限」之文字，在裁罰前，亦未先命限期改善，則原告主張「實不明暸原處分究係處罰哪一段期間減欠薪之改善義務」，堪信為真。參諸本件「每個月都有減欠薪資差額」的新事實，被告於第一次裁處前，曾先以110年1月8日函限原告於14日內改善，屆14日期未改善，於屆期後五日之110年1月27日被告即為第一次裁處書，裁處罰鍰10萬元，並命於10日內陳報改善情形，目的在於特定所裁罰之「不改善時段」，則原處分裁罰原因若係第一次裁處書之「屆10日期仍未改善」，原處分裁罰時間應該是在110年2月上旬，用以區分原告於110年2月後之改善義務。然被告係於110年3月21日至4月7日間接獲民眾投訴，於110年5月12日方為原處分，其裁處時間距「第一次裁處書之屆10日期仍未改善」已經有3個月餘，此期間又有「3個月之減欠薪資差額」的新事實發生，原告非只是（第一次裁處書屆10日期）「改善義務違反」狀態之繼續，而係有「110年2-4月之減欠薪資差額」的多個新違規行為，原處分外觀上像是對「新的違規行為」為「新一次的裁罰」，則在多個違規行為併存時，原處分於所裁罰的標的究是「哪一時段之減欠薪資差額未改善？」，尚有不明，此種情形，尤應在裁罰前，先命限期改善，載明「所命改善之減欠薪資時段」。觀諸被告「於110年7月3日、4日及6日接獲民眾投訴時，即曾先以110年9月30日府教高字第1100245155號函命原告於10日內改善，屆10日期不改善，才在110年10月25日為第三次裁處書」，即為適例。易言之，本件於110年1月27日第一次裁罰後，每個月都有減欠薪資差額的新事實發生，而原處分係以原告「未履行限期改善之改善義務」為裁罰前提，但原處分110年5月12日作成前，未先命限期改善「哪一時段之減欠薪資差額」，原告尚無從為特定時段之改善，原告即無「特定時段限期改善義務之違反」可言，縱被告事後於訴願時已說明「應改善減欠薪資差額之時段即為108年8月至教師簽署聘約前」，但顯然是本院第一次裁處判決（111年8月25日）後產生之新說詞，原處分作成當時，被告尚無此意思，原告於原處分作成前，並無「（特定時段）限期改善義務之違反」，原處分逕予裁罰10萬元，已有違教師待遇條例第23條第1項第4款規定。且原處分本身亦未載明原告「違反哪一時段之減欠薪資差額改善義務」，亦有不明確之情形，原處分確有違誤，被告主張尚不足採。
四、綜上所述，原處分確有違誤，訴願決定未予糾正，竟予維持，亦有未洽，均應予以撤銷。原告請求判決如訴之聲明所示，為有理由，應予准許。
五、本件之判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料暨其他爭點經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 2 月 9 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林妙黛法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 2 月 9 日
書記官 李依穎