臺北高等行政法院判決
110年度訴字第127號110年9月23日辯論終結原 告 吳宗憲訴訟代理人 王振志律師被 告 財政部關務署代 表 人 謝鈴媛（署長）訴訟代理人 蔡婉琼
郭千華許致宜輔助參加人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 李承志律師
黃文承律師上列當事人間有關關務事務事件，原告不服財政部中華民國109年12月28日台財法字第10913939600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣原告於民國108年7月22日隨總統出訪專機返國入境，經財政部關務署臺北關（下稱臺北關）查獲原告藉元首行李免驗及禮遇程序，將未稅菸品計9,797條（下稱系爭菸品）自管制區移運至課稅區，涉未向海關申報而運輸私菸，違反菸酒管理法之違章情事，臺北關爰依海關緝私條例第17條規定查扣涉案菸品以保全證物，並以108年7月22日北機核移字第1080100453號函檢送扣案菸品移請偵辦，然涉案菸品仍扣押於臺北關。案經臺灣臺北地方檢察署（下稱地檢署）就原告行為尚有涉貪污治罪條例及稅捐稽徵法等刑事責任，依法向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提起公訴在案。嗣原告於109年3月23日請求臺北關發還扣案菸品，因案涉菸酒管理法處罰規定，臺北關爰以同年月31日北普機字第1091011954號函附原告申請書，移請桃園市政府財政局核處，該局以同年4月7日桃財金菸字第1090003583號函復略以：依刑法第38條第2項及行政罰法第26條第1項規定，因本案尚在司法審理程序，扣案菸品請向地檢署請求得否發還等由，退回原告之申請書。原告復於109年4月30日檢具補充理由向臺北關聲明異議，請求發還系爭菸品，臺北關爰依行政罰法第41條規定，以同年5月21日北關機字第1091020927號函，加具意見移由被告辦理。案經被告以109年10月23日台關緝字第1091024143號函（下稱原處分）復聲明異議無理由。原告不服，提起訴願，業經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告係總統出訪專案專機之維安人員，依過去一向慣例依法享有國賓禮遇及專案免驗通關之法律上權利，按入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法第7條第1項第10款後段規定：「入境旅客攜帶管制或限制輸入之行李物品，或有下列情形之一者，應填報中華民國海關申報單向海關申報，並經紅線檯查驗通關：……十、有其他不符合免稅規定或須申報事項或依規定不得免驗通關者」之反面解釋可知，免驗通關即免申報即何來逃漏關稅及違反菸酒管理法之說？原告僅為統籌總統府出訪團成員採購免稅品之窗口及執行該團旅客行李、物品攜帶搬運工作，臺北關所扣押之菸品雖在實質上並非原告一人所有，但形式上當時是原告所代表持有，依行政罰法第7條第1項及第11條第2項前段規定，原告並無違法亦無過失。
二、臺北關於扣押系爭菸品當時係依海關緝私條例第16條之1規定配合新北市調查處調查官查扣，形式雖認為係檢察官指揮調查人員扣押，惟臺北地院108年度聲字第2201號、2424號、2507號及109年度聲字第148號裁定書業已敘明，系爭菸品並無地檢署檢察官指揮新北市調處調查官扣押之事實而認定僅係臺北關之「行政扣押」。又參桃園市政府財政局109年4月21日桃財金菸字第1090004338號函覆臺北關謂:「……至涉案之菸品，未涉及同法第57條第1項規定，本府無由裁處沒入。四、另國安特勤人員涉案部分仍在法院審理中，依刑法第38條第2項及行政罰法第26條第1項規定（刑罰優先原則），扣案之菸品尚非屬菸酒管理法第57條第1項規定之『依本法查獲之私菸』，故尚非本府所轄權責，請貴關依權責妥處。……」，足證該局亦認扣案之菸品臺北關是否准許發還，應由臺北關逕向地檢署函詢憑處。由上可知，臺北關顯為本件扣押處分之行政處分機關，原告向臺北關申請撤銷違法扣押處分，請求返還系爭菸品，於法有據。
三、依地檢署108年度軍偵字第49號及53號起訴書雖認原告涉犯貪污治罪條例及逃漏菸稅、健康捐、營業稅犯罪嫌疑，然完全與菸品無關，即原告之行為與海關緝私條例規範之違法行為無關，另輔助參加人就該菸品之進口亦已認定係中華航空股份有限公司（下稱華航公司）之不法行為而依菸酒管理法第46條第1項規定裁罰該公司新臺幣（下同）600萬元整，足證該菸品之進口未申報係出賣人華航公司之不法而非原告不法，又臺北關於扣押後並未依海關緝私條例第46條「海關依本條例處分之緝私案件，應製作處分書送達受處分人。……」之規定製作處分書送達原告，於程序上已非無違誤，臺北關所為之行政扣押顯然違法。
四、原告並未違反行政法上之義務，形式上當無行政罰法第41條之適用，臺北關辯稱僅係扣留而為裁處程序之中間決定或處置之性質，亦非可採。蓋上開處分已非一時性、短暫性之處分，迄今已逾一年半，顯已有實質損害菸品菸質。菸酒管理法之地方主管機關桃園市政府財政局既已函覆臺北關，原告所持有系爭菸品自華航公司購買取得所有權，無菸酒管理法裁罰之適用，是上開菸品顯非屬得沒入之物，其理至明。而桃園市政府財政局既已對華航公司依菸酒管理法裁罰600萬元，系爭菸品作為可為證據之物扣留之目的亦已消失不存在，應予退還。
五、本案係華航公司有販賣私菸之違法行為，臺北關於案發時依海關緝私條例規定對原告妨害人身自由、違法扣押原告所攜帶之菸品本屬違法，且對於扣留之程序亦未依行政程序法辦理，其理至明。至於被告所引法務部103年12月27日法律字第10303514550號函所示情形與本案案情不同，蓋本案並無刑罰優先原則之問題，更無行政罰之任何依據。縱鈞院109年度訴字第498號判決未以華航公司「販賣私菸」，而以「共同運輸私菸」維持裁罰結果，惟判決理由將原告作不當牽連，甚為可議。又菸酒管理法第57條第1項、第4項雖規定不問屬於行為人與否均予沒入，然係指違反菸酒管理法之行為人於行為時仍持有該私菸而當場被查獲之情形而言，而原告並非違反菸酒管理法之行為人，且原告所持有之菸品就原告而言根本不知係私菸屬性且為原告支付價金給華航公司而取得之動產所有權，臺北關違法扣押或扣留即屬侵害原告行使權利及原告所有財產權之行為，實不值取，屬違法行為，臺北關應為損害賠償，因此，依國家賠償法請求被告函示臺北關賠償相當於菸品的價額等情。
六、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應函示財政部關務署臺北關應賠償給付原告柒佰零捌萬肆仟元整暨自本訴狀繕本送達被告翌日起至財政部關務署臺北關賠償給付原告之日止按年息百分之五計算之利息。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、臺北關依行政罰法第36條第1項及海關緝私條例第17條規定扣留，該扣留處分對於扣留物之所有權不生終局變動效果，而屬於剝奪行為人占有其所有物權限之中間決定或處置性質，臺北關所為之處分非本案實體決定。原告對臺北關之扣留不服，經臺北關認其聲明異議無理由，依行政罰法第41條第2項送被告審酌後，作成原處分否准其聲明異議之決定在案，原告對被告之決定不服，依同條第3項規定，僅得於對裁處案件之實體決定不服時一併聲明之。本案因臺北關之扣留菸品處分，尚未作成實體決定，非屬行政訴訟法第4條及第197條所稱撤銷訴訟之標的，應依同法第107條第1項第10款規定駁回。
二、有關原告享有禮遇免驗之權利部分，查貨物以入境旅客行李物品名義進口，即適用入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法(下稱稅放辦法）規定，縱該行李物品符合查驗準則第17條應予免驗之規定，其效力僅止於海關應否實施查驗，而該貨物性質仍屬入境旅客行李物品，故專機成員之行李物品倘有稅放辦法第7條第2項所列各款應申報事項，仍負有向海關申報之義務。原告攜帶菸品已超逾財政部101年11月26日台財庫字第10103736570號公告菸酒自用限量規定，即每人捲菸5條，已違反菸酒管理法第6條第1項第2款及第46條第1項規定。
三、有關輔助參加人已對華航公司裁處，菸品可為證據之扣留目的已不存在部分，原告及華航公司違反菸酒管理法第6條第1項第2款及第46條第1項規定，依同法第57條第1項規定應予沒入（輔助參加人尚未裁處沒入），臺北關依行政罰法第36條第1項規定，以其為得沒入之物將其扣留，於法洵屬有據。因本件涉有刑事罪責，經臺北地院函復臺北關，依行政罰法第36條及第40條第1項有扣留之法律依據，無必要由其研議是否為刑事扣押等語，益證臺北關係依法扣留系爭菸品，並無原告所稱顯然違法情事。
四、有關臺北關尚未依海關緝私條例第46條核發處分書部分，依據法務部103年12月27日法律字第10303514550號函說明三略以，於法院宣告沒收前，管機關對觸犯刑事法律之同一違反行政法義務行為而應沒入之物，本得依行政罰法第36條至第40條等相關規定先予扣留處置，因未進行沒入處分，自無違反刑事優先原則；依菸酒管理法第46條第2項規定，違反同條第1項情形，不適用海關緝私條例之處罰規定。因此，臺北關依據上開規定，得先將涉案菸品扣留，沒入處分部分，則應俟刑事部分法院未宣告沒收且經菸酒主管機關確認不適用菸酒管理法第46條第1項規定時，始得依海關緝私條例第36條第1項規定進行裁處，並依同條例第46條規定核發處分書。
五、有關違反菸酒管理法第46條第1項規定為華航公司非原告部分，參加人於108年10月1日府財金菸字第1080245890號裁處書認定華航公司與原告（即裁處書之購買人）基於共同實施運輸私菸之犯意，協同原告實施上開免稅菸品於管制區裝載貨車及運輸至課稅區之行為，構成菸酒管理法第6條第1項第2款及第46條第1項所定運輸私菸之違法事實，並裁處600萬元等情，鈞院109年度訴字第498號判決亦審認在案。故系爭菸品屬菸酒管理法第6條第1項第2款規定所稱私菸，依同法第57條第1項及第4項規定，不問屬於行為人與否均予沒入，屬得沒入之物，臺北關依行政罰法第36條第1項規定，扣留系爭菸品，於法洵屬有據等語，資為抗辯。
六、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、輔助參加人則以：
一、按菸酒管理法第45條第3項所定免罰規定之適用，需限於「自用」且以捲菸5條為限，如超出該數目，依菸酒管理法應取得「輸入許可執照」方得為之。原告購入菸品總計9,797條，明顯已逾總統專機全部搭載乘客依法得入境之攜帶數量，依菸酒管理法自應取得「輸入許可執照」方可入關，然卻在未取得輸入許可執照下逕將系爭菸品，應構成菸酒管理法第46條第1項所稱之「運輸私菸」行為，應無疑義！又就臺北關109年4月7日桃財金菸字第1090003583號函、桃園市政府財政局109年4月21日桃財金菸字第1090004338號函及參加人109年4月7日府財金菸字第1090080036號函，由前開函文連貫對照可知，輔助參加人係因認華航公司部分人員及原告除目前之行政訴訟外，尚涉及刑事部分，故依行政罰法第26條規定，「尚無從依菸酒管理法第57條第1項規定」之適用沒收，簡言之，原告主張系爭菸品無菸酒管理法第57條第1項之適用云云，乃屬斷章取義之詞，而為誤解甚明！
二、依原處分說明三略以：「查臺端（即原告）與中華航空股份有限公司故意共同運輸私於，未依規定向海關申報，涉違反於酒管理法第46條第1項及海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，臺北關依行政罰法第36條及海關緝私條例第17條規定扣押（留）於法有據。」即被告亦認定原告另應該當海關緝私條例第36條之規定，是以，原告之共同運輸行為乃同時違反菸酒管理法第46條及海關緝私條例第36條規定，依行政罰法第24條規定應以法定罰鍰額最高者予以裁處，另有沒收者併為裁處，則，本件關於菸酒管理法第46條之裁處額度定有最高600萬之上限，與海關緝私條例第36條處貨物三倍以下之罰鍰而無上限之限制（本件菸品共9,797條經核算現值為1,262萬2,600元），二者相較，應屬海關緝私條例第36條規定之裁罰金額較高，而應依海關緝私條例第36條予以裁處並予以沒收，是以，如刑事部分未依刑法沒收相關規定予沒收，亦應由被告優先依海關緝私條例第36條規定予以沒收，方屬合宜。
三、至於原告主張聲明二部分，系爭菸品相關之刑事及行政案件均尚未確定，而系爭菸品乃係作為認定其犯罪及違規事實之重要證據，應仍有留存之必要，原告稱輔助參加人已就案發事實對華航公司依菸酒管理法裁處600萬元，故該菸品作為可為證據之物扣留之目的亦已消失不存在云云，顯無理由。另就系爭菸品輔助參加人並未為「不沒入之裁處」，而係留待刑事及行政判決均確定後，方決定是否予以沒入，故就系爭菸品亦無行政罰法第40條所稱「未為沒入之裁處」之情形。雖原告一再主張系爭菸品業已過期，而應予以賠償云云，又系爭菸品之扣留至今而不發還，皆屬依法行政之合法行為，委無國家賠償法第2條之「公務員故意或過失不法侵害人民自由或權利」之情形，故原告主張顯無理由。況且，系爭菸品應屬刑法第38之1條犯罪所得之物，屬應宣告沒收之物，依刑法第38之1條自應予以沒收，原告主張發還系爭菸品亦無理由等語。
伍、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告109年10月23日台關緝字第1091024143號函（見本院卷第95至97頁）、財政部109年12月28日台財法字第10913939600號訴願決定書（見本院卷第83至86頁）、臺北關109年3月31日北普機字第1091013003號函（見本院卷第49頁）、桃園市政府財政局109年4月7曰桃財金菸字第1090003583號函（見本院卷第51頁）、桃園市政府財政局109年4月21日桃財金菸字第1090004338號函(見本院卷第53頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、本件扣押行為性質上是否屬行政罰法第36條之「扣留」？
二、本件扣押行為違法與否，是否僅能於裁處案件之實體決定聲明不服時一併聲明之？本件是否已有「裁處案件之實體決定」？
三、原處分認定原告聲明異議無理由而未予發還系爭菸品，於法是否有據？
陸、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）行政罰法第36條第1項規定：「得沒入或可為證據之物，得扣留之。」
（二）行政罰法第40條規定：「（第1項）扣留物於案件終結前無留存之必要，或案件為不予處罰或未為沒入之裁處者，應發還之；其經依前條規定拍賣或變賣而保管其價金或毀棄者，發還或償還其價金。但應沒入或為調查他案應留存者，不在此限。」
（三）行政罰法第41條規定：「（第1項）物之所有人、持有人、保管人或利害關係人對扣留不服者，得向扣留機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，扣留機關認有理由者，應發還扣留物或變更扣留行為；認無理由者，應加具意見，送直接上級機關決定之。（第3項）對於直接上級機關之決定不服者，僅得於對裁處案件之實體決定聲明不服時一併聲明之。但第一項之人依法不得對裁處案件之實體決定聲明不服時，得單獨對第一項之扣留，逕行提起行政訴訟。（第4項）第一項及前項但書情形，不影響扣留或裁處程序之進行。」
（四）菸酒管理法第46條第1項規定：「販賣、運輸、轉讓或意圖販賣、運輸、轉讓而陳列或貯放私菸、私酒者，處新臺幣三萬元以上五十萬元以下罰鍰。但查獲物查獲時現值超過新臺幣五十萬元者，處查獲物查獲時現值一倍以上五倍以下罰鍰，最高以新臺幣六百萬元為限。配合提供其私菸、私酒來源因而查獲者，得減輕其罰鍰至四分之一。」
（五）海關緝私條例第17條第1項規定：「海關查獲貨物認有違反本條例情事者，應予扣押。」
（六）海關緝私條例第36條第1項、第3項規定：「私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價三倍以下之罰鍰。」「前二項私運貨物沒入之。」
二、本件扣押行為性質上屬行政罰法第36條之「扣留」：
（一）臺北關扣押系爭菸品之法律依據為海關緝私條例第17條，為卷附扣押筆錄所載明。核其要件為「海關查獲認有違反本條例情事者」，其目的自係為保全證據及確保該條例沒入私運貨物之執行，其性質與行政罰法第36條第1項所示「扣留」相當，乃行政罰法關於扣留之特別規定，凡性質無違者，行政罰法中關於扣留之規定，均可援用於海關緝私條例之扣押。原告主張臺北關於扣押系爭菸品當時係依海關緝私條例第16條之1規定配合新北市調查處調查官查扣，形式雖認為係檢察官指揮調查人員扣押，惟臺北地院108年度聲字第2201號、2424號、2507號及109年度聲字第148號裁定書業已敘明，系爭菸品並無地檢署檢察官指揮新北市調處調查官扣押之事實，而認定僅係臺北關之「行政扣押」。可知原告主張系爭扣押行為屬行政罰法第36條之「扣留」。
（二）被告主張「臺北關依行政罰法第36條第1項及海關緝私條例第17條規定扣留，該扣留處分對於扣留物之所有權不生終局變動效果，而屬於剝奪行為人占有其所有物權限之中間決定或處置性質，臺北關所為之處分非本案實體決定。
原告對臺北關之扣留不服，經臺北關認其聲明異議無理由，依行政罰法第41條第2項送被告審酌後，作成109年10月23日函否准其聲明異議之決定在案。」，可知被告亦主張系爭菸品係臺北關之「行政扣留」。
（三）查原告曾向刑事法院聲請發還系爭扣押物，經臺灣臺北地方法院108年度聲字第2201號刑事裁定駁回，其理由記載：「系爭函文之附註欄第二點雖記載『本案涉案物品（即上開扣押菸品）業經當場點收無訛，簽收人：新北市調查處徐安毅，108年7月22日』（軍偵卷一第11-12頁），然該菸品於臺北關扣押當日，即已移入臺北關之私貨倉庫，該函文所載業將之移送市調處，係屬『海關制式公文用詞』，菸品仍屬臺北關扣押……臺北關扣押上述菸品後，即將之存放在該關私貨倉庫，尚未移交予市調處進行扣押。……況依市調處108年7月22日新北店法字第10844574970號函所附之調查報告（軍偵卷一第5-10頁），其並未將菸品移送至地檢署，而檢調均未將之扣押並製作筆錄……，可見該菸品確未經檢調依刑事訴訟法之規定扣押，現仍在臺北關扣押中，本院並無權責發還」等語，可知刑事法院認定系爭菸品未經刑事扣押。
（四）參酌原告刑事一審判決（臺灣臺北地方法院108年度矚重訴字第1號、109年度訴字第992號刑事判決主文「……二、吳宗憲、張恒嘉、劉尊彰、黃柏維、潘秉忠、張家維、葉信宏、李君偉『未扣案』如附件三所示犯罪所得均沒收，如全部或一部不能沒收或不宜執行沒收時，追徵其價額。」，及其判決理由稱「被告吳宗憲等8人因本件犯行實際取得菸品而逃漏之稅捐為其等犯罪所得（如附件三，詳見標題參、六、㈢），『雖未扣案』，仍應依刑法第38條之1第1項前段、第3項規定予以宣告沒收，於全部或一部不能沒收或不宜執行沒收時，追徵其價額。」，可知原告刑事一審判決亦認定本件系爭菸品未經刑事扣押，其性質上屬行政罰法第36條之「扣留」甚明。
三、本件扣押行為違法與否，應於對裁處案件之實體決定聲明不服時一併聲明之，因本件暫時尚未有「對原告之裁處案件實體決定」，原告不得單獨爭執「扣押行為違法」，原處分認定原告聲明異議無理由，並無違誤：
（一）原告雖主張伊享有禮遇免驗之權利，臺北關所為之行政扣押違法。且臺北關於扣押後並未依海關緝私條例第46條「海關依本條例處分之緝私案件，應製作處分書送達受處分人。……」之規定製作處分書送達原告，亦有違誤。違反菸酒管理法第46條第1項規定之人為華航公司，原告並非違反菸酒管理法之行為人，本案並無刑罰優先原則之問題，原告所持有之菸品為原告支付價金給華航公司而取得之動產所有權，臺北關違法扣押或扣留實屬違法等語。
（二）惟依行政罰法第41條規定，物之所有人、持有人對扣留不服者，得聲明異議，扣留機關認無理由者，送直接上級機關決定之。對於直接上級機關之決定不服者，僅得於對裁處案件之實體決定聲明不服時一併聲明之。其立法理由為：
１、扣留僅係裁處程序之中間決定或處置之性質，其救濟宜有較簡速之程序，以免延宕案件之進行並保障人民權益。故於第一項及第二項規定對扣留不服者，先向扣留機關聲明異議，審酌是否撤銷或變更，如認聲明異議無理由，則送直接上級機關決定之二級行政救濟程序。
２、對於直接上級機關之決定不服者，並於第三項規定僅得於對裁處案件之實體決定聲明不服時一併聲明之，不得單獨提起訴願或行政訴訟，期達簡速目的。但物之所有人、持有人、保管人或利害關係人依法不得對裁處案件之實體決定聲明不服時，為保障其權益，應准其單獨對第一項之扣留提起行政訴訟，以資救濟。又於扣留救濟程序中，於第四項明定扣留或裁處程序仍照常進行，不受影響，以杜爭議。本件原告已對於臺北關之直接上級機關（被告）之異議處理決定不服，則「臺北關扣押是否違法」，原告僅得於對裁處案件之實體決定聲明不服時一併聲明之。
（三）系爭扣押「（針對原告之）裁處案件實體決定」暫時尚未出現：
１、原告因涉嫌犯有菸酒管理法第46條第1項規定（運輸私菸）及海關緝私條例第36條（私運貨物進口）行為，臺北關依行政罰法第36條第1項及海關緝私條例第17條規定扣留系爭菸品，依前揭說明，系爭扣押是否違法，原告僅得於對裁處案件之實體決定聲明不服時一併聲明之。
而所謂「裁處案件之實體決定」，乃指「原告有無『運輸私菸、私運貨物進口』行為之行政實體決定」而言。
本件原告刑事一審判決（臺灣臺北地方法院108年度矚重訴字第1號、109年度訴字第992號刑事判決）主文「
一、吳宗憲共同犯以公用運輸工具裝運漏稅物品罪，處有期徒刑拾年肆月，褫奪公權拾年。」，其理由稱「……
參、論罪部分：……㈠核被告吳宗憲等8人所為，均係犯貪污治罪條例第4條第1項第4款之以公用運輸工具裝運漏稅物品罪、稅捐稽徵法第41條之納稅義務人以不正當方法逃漏稅捐罪。…… ㈢被告吳宗憲等8人以一行為同時觸犯上開數罪名，為想像競合犯，應依刑法第55條之規定，從一重論之以公用運輸工具裝運漏稅物品罪處斷。」，則依「刑先懲後」、「一事不二罰」之法理，行政機關必須等前揭刑事判決確定後，再依據刑事確定判決之內容，用以判斷「原告於就系爭扣押菸品所涉運輸私菸、私運貨物進口行為是否已經刑事處罰？系爭扣留菸品是否已經刑事判決沒收？」，行政機關方能就「原告行為是否構成運輸私菸、私運貨物進口之違規？應否裁罰？及系爭扣留菸品應否行政沒入？」等事項，為行政裁處案件之實體決定。本件原告乃違反菸酒管理法之嫌疑人，只是尚未經行政實體決定（臺北關已經裁罰原告之108年10月9日裁處書，乃就原告所攜帶超額『酒』未申報之裁罰，與系爭扣押菸品無涉，詳後），原告主張自己並非違反菸酒管理法之行為人，本案並無刑罰優先原則之問題等語，尚不足採。
２、本件若刑事確定判決對原告運輸私菸、私運貨物進口行為並未處罰，且系爭扣留菸品未經刑事沒收，此時行政機關方能就「原告有無運輸私菸、私運貨物進口之行為（即就原告所主張享有禮遇免驗之權利、並無運輸私菸、私運貨物進口之故意、過失等有無理由）」加以判斷，並就「系爭扣留菸品應否為行政沒入」為行政裁處案件之實體決定，原告只能於對前揭「行政裁處案件實體決定」聲明不服時，一併主張「系爭扣押違法、被告之異議處理決定違法」。若本件刑事確定判決已就「原告行為運輸私菸、私運貨物進口」之行為加以處罰，但就系爭扣留菸品並未宣告沒收，則行政機關不可再對原告為行政裁罰，但應就「系爭扣留菸品是否單獨宣告沒入」為行政處分，原告即只能於對前揭「系爭扣留菸品單獨宣告沒入」之行政處分聲明不服時，一併主張「臺北關系爭扣押違法、被告之異議處理決定違法」。若行政機關不能對原告再予裁罰，亦怠於為「系爭扣留菸品單獨宣告沒入」之行政處分時，此時因為不存在「行政裁處案件實體決定」可供聲明不服，原告無從就「臺北關系爭扣押違法」一併聲明不服，會不會因此使「系爭扣押是否違法」之爭議從此消失？其答案應為否定。蓋原告運輸私菸、私運貨物進口之行為既已經刑事確定判決加以處罰，且系爭扣押未經刑事宣告沒收，亦未經行政處分宣告沒入，原告即可請求「發還」系爭扣押菸品，若臺北關仍認不符行政罰法第40條規定而否准發還，此「否准發還處分」已在原告刑事判決確定之後，不再會有「刑先懲後、重複處罰」之問題，則此「否准發還處分」，為原告刑事判決確定後第一個就系爭扣押菸品對原告所為之行政實體決定，原告對此「否准發還處分」不服而提起行政爭訟時，即可一併主張「臺北關系爭扣押違法」。至若臺北關准予發還系爭扣押菸品，原告對准予發還之實體決定不得聲明不服，且已無其他實體決定案件可供不服並一併主張「系爭扣押違法」，參諸行政罰法第41條第3項但書之立法理由，應自臺北關准予發還系爭扣押物時，准原告得單獨對系爭扣押主張違法逕行提起行政訴訟。故而，本院就「臺北關系爭扣押是否違法、被告之異議處理決定是否違法」之爭議，雖未實質審理，但該爭議終仍有經行政法院審理之機會。
四、綜此，臺北關系爭扣押處分之目的，在於本案實體決定之證據保全及確保實體決定中沒入私運貨物之執行，乃為程序性處分，而非終局之公權力決定；是此處分合法與否之爭執，依行政罰法第41條第3項本文所示，經聲明異議者，即使對駁回異議之決定不服，亦不得單獨聲明不服，僅得於裁處案件之實體決定聲明不服時，一併聲明之，而不得單獨成為行政訴訟之標的。本件實體決定尚未作成，業如前述，原告已循行政罰法第41條第1項規定，先就系爭扣押處分之合法為異議，並求為撤銷已發還扣押物，既經異議駁回，單獨以程序性處分為行政救濟之途徑，即已告終。原告復就此異議駁回之程序決定，單獨聲明不服，訴願決定乃以程序不合而不受理駁回，並無不合；原告猶不服，又提起本件撤銷訴訟求為救濟，使扣押處分合法與否成為「未決實體決定」外之單獨訴訟標的，揆諸行政罰法第41條第3項本文規定，非法之所許，因此，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，乃為無理由。至於本件被告機關首長參與訴願決定審議，程序確有重大瑕疵，然其結論既係以程序不合而為不受理決定，與本院認原告不得就原處分提起行政爭訟相同，乃仍予維持。
五、承上，系爭扣押處分是否違法之終局判斷，猶待實體決定時一併審查，非本案得於此預為審究，原告逕以其違法為由，就扣押菸品保存逾期所生損害請求國家賠償，求命被告函示臺北關給付損害賠償及法定利息，自屬無據，亦予駁回。
六、另，原告如以「扣押菸品已無留存必要」或「案件不為處罰或未為沒入之處分」為主張，而援引行政罰法第40條規定求為發還系爭菸品，則係以系爭扣押處分目的達成，或有廢止原因為據之另一申請案件，與本件以扣押處分違法，聲明異議，求為撤銷扣押處分以發還扣押物之請求，要屬二事，非本案審理範圍，亦併指明。
七、從而，原處分為異議處理尚無違誤，原告訴請撤銷，並請求被告應函示臺北關賠償給付（扣押菸品已逾保存期限之損害賠償）柒佰零捌萬肆仟元整暨法定利息，均為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 鄭凱文法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
書記官 李依穎