臺北高等行政法院判決110年度訴字第1275號111年7月13日辯論終結原 告 侯培坤被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 陳琄（代理局長）訴訟代理人 詹豐吉 律師複 代理 人 鐘煒翔 律師上列當事人間獎懲等事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國109年10月20日109公審決字第222號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠被告代表人原為鄧明斌，於訴訟進行中變更為陳琄，茲由其
具狀聲明承受訴訟（本院卷第229-230頁），核無不合，應予准許。
㈡原告經合法通知，於言詞辯論期日雖有到庭，惟其未經准許
即先行離庭而未為辯論，依行政訴訟法第194-1條之規定視同不到場，又本件核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。㈢行政訴訟法第48條規定：「民事訴訟法第59條至第61條、第6
3條至第67條之規定，於第44條之參加訴訟準用之。」民事訴訟法第65條第1項規定：「當事人得於訴訟繫屬中，將訴訟告知於因自己敗訴而有法律上利害關係之第三人。」經查，原告聲請告知訴訟，略稱：我想要聲請如書狀所載之第三人參加訴訟等語（見本院卷第189頁以下，相關人士以及年籍資料詳卷）。此聲請業經本院於民國111年7月13日當庭駁回；且考究本案乃原告懲處案件，本與其聲請之第三人無涉，而原告並未敘明該第三人之人士與本件訴訟之勝敗有何法律上利害關係，即第三人將因原告敗訴受到何種法律上之不利益。原告聲請告知訴訟不符合上開規定，其聲請無從准許。
二、事實概要：原告係被告勞工退休金組公司行號提繳科科員，其於108年3月起，陸續向行政院、監察院陳情及向立委陳學聖辦公室轉請行政院處理，主張被告工作管理不當及請求將原告調任，經行政院、監察院分別移請勞動部處理，經被告審認後，以原告未經同意，而在陳情書內有附具因承辦公務而取得之投保單位提繳編號、勞工個人年籍資料等應保密文件，認原告涉有違反公務員服務法第20條及文書處理手冊第76點第1項規定，經通知原告於被告109年第4次考績委員會議陳述意見後，被告以109年5月26日保人二字第10960004890號令（下稱原處分），認原告違反前揭規定，依勞動部勞工保險局職員獎懲標準表（下稱勞保局職員獎懲標準表）第5點第6款規定，就原告平時考核為申誡一次之懲處。原告不服，提起復審遭駁回，原告仍不服，提起本件訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告辦理109年第4次考績委員會第四案有關原告申誡一次之
考績事項，其中楊佳惠委員係被告勞工退休金組組長，為原告之長官，依公務員服務法第17條規定，屬於有利害關係之人，卻僅於原告陳述意見時迴避，原告陳述完畢後，楊佳惠委員隨即入席參與該次考績會議，顯有應迴避未迴避之違法。
㈡被告指稱，原告未經其同意，利用辦理業務之便將相關應保
密文件影印留存，並於向立法委員及監察院陳情時將前揭密件文書影本附案提供，違反公務員服務法第20條及文書處理手冊第76點第1項規定云云。然系爭文件均經影印留存，而文件原本及其檔案已完整保存並確保其正確性，存檔於被告秘書室文書科，並編列相關檔案號次由文書科負保管之責，被告指稱原告違反公務員服務法第20條及文書處理手冊第76點第1項規定云云，顯係誤解本件之事實，且被告秘書室文書科對於所有文件原本已善盡保管之責，並無任何洩漏之虞；遑論文書處理手冊僅係行政命令，不得作為處罰之依據。㈢行政院、監察院及立法委員對其陳情案本具有查閱相關卷證
之權限，原告將上開資料提供各該機關，自無違法，且原告向立法委員辦公室及監察院陳情時，業將相關公文書影本註明請保密，應認已善盡保密之義務。再者，系爭文件均已解密，已非屬應保密文件。
㈣勞動部分別收受行政院及監察院之本案移文單，並未依法自
行查處，反而在未經行政院及監察院之核准下，擅自將案件再移文給被告，而被告暨所屬相關人員係本案之當事人，依公務員服務法第17條規定，應行迴避卻未迴避，甚且由本案之當事人，即勞工退休金組公司行號提繳科陳美慧科長承辦本案，違反公務員服務法第17條規定。
㈤原告因原處分之懲處而受有名譽損害，乃依國家賠償法第2條
第2項、民法第195條第1項、第227條之1等規定，請求被告賠償新臺幣（下同）3百萬元等語。並聲明:⒈復審決定及原處分均撤銷。⒉被告應賠償原告300萬元，並自起訴狀繕本送達之次日起按週年利率5%計算之利息。
四、被告則以：㈠原告於未經被告同意下，利用其業務之便，將其依勞工保險
局業務應行保密事項、勞動基準法檢舉案案件保密及處理辦法第6條前段、行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第18點、行政程序法第170條第2項規定，於職務上應行保密件之文件影印留存，並提供予前立法委員陳學聖國會辦公室及監察院作為陳情之用，後經被告政風室得知進行查察，並以108年7月12日保政二字第10860001670號函，將查察結果陳報勞動部政風處轉法務部廉政署立案偵辦。嗣勞動部政風處109年4月23日勞動政處字第1090008092號書函轉廉政署辦理貪瀆犯罪調查發現違失通報表予被告政風室，並建請研議追究原告之行政責任。被告政風室再於109年4月28日簽，以原告未經同意，利用職務之便將應保密文件影印私用，提請109年5月19日109年第4次考績委員會會議審議，經通知原告列席說明後，決議依公務員服務法第20條、文書處理手冊第76點第1項、勞保局職員獎懲標準表第5點第6款規定予以申誡一次之懲處，並以原處分核布；原告私用文件實有使資訊不當外洩之可能，關於此一保護目的實非原告自行解為僅要將文件原本及其檔案已完整保存即足已。
㈡立法院與監察院等機關，基於職務需要，得向有關機關調閱
相關文件，惟上開調閱權之行使，仍應由立法院或監察院依職權且踐行必要之法定程序後始得為之；而原告為向上開機關陳情，未經被告同意，且無任何法律上正當理由之情形，逕行利用職務之便，對外提供所管相關公司、行號或個人提繳勞工退休金、保險等密件文書影本，此種行為，實不能以陳情即免除文書保密之義務，無論其提供時，是否業已註明請保密之相關文字，均於法有違。
㈢原告請求被告賠償因原處分所受損害3百萬元，其主張之請求
權基礎為國家賠償法第2條第2項規定及民法第195條第1項、第227條之1；然民法第195條或第227條之1規定乃係對於私法上不法侵害行為或債務不履行行為，本件屬公法上事件，難認可以適用。況且，國家賠償，依國家賠償法第11條採取協議先行，自不得逕行向法院提出訴訟，而國賠責任之成立，亦以行政處分經認定為違法前提，但原處分並無不法情事，亦未損及其主張健康權或隱私權等權利，是以此部分主張亦無理由等語，資為抗辯。並聲明:駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，關於原告未經被告同意，以陳情書附具承辦公務之個人資料之模式，經被告以原處分申誡一次，為兩造所不爭執，並有原告簡歷表及勞保局勞工退休金組公司行號提繳科業務職掌表（復審卷第94、169-170頁）、109年5月19日109年第4次考績委員會會議紀錄（原處分卷第121-122頁）、原處分（原處分卷第3頁）、復審決定（本院卷第27-31頁）、原告陳情之資料（原處分卷第13-118頁）、勞保局政風室108年7月12日函、勞動部政風處109年4月23日書函及廉政署辦理貪瀆犯罪調查發現違失通報表（本院卷第281-285頁）附卷可稽，洵堪認定。從而，本件實因為被告政風知悉原告有事實欄所述情事，爰主動進行查察，並將查察結果陳報法務部廉政署（以下簡稱廉政署）立案偵辦。嗣勞動部政風處以109年 4 月 2 3 日勞動政處字第1090008092號書函轉廉政署辦理貪瀆犯罪調查發現違失通報表予被告政風室，並建請研議追究原告行政責任；被告於5月19日召開109年第4次考績會審議，並通知原告到場陳述意見，調查完畢後，被告以原處分認原告違反前揭規定記申誡一支。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：㈠原告請求撤銷之原處分，被告認為違反公務員服務法第20條及文書處理手冊第76點第1項等規定，有無判斷瑕疵?㈡原告合併請求損害賠償，有無理由?
六、本院得心證之理由㈠本件應適用之法令：
1.按本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障（司法院釋字第785號解釋意旨參照）。行政機關依規定對所屬公務人員懲處申誡，對公務人員之考績、考績獎金、名譽或升遷調動等權利或法律上利益產生不利之影響，係屬侵害公務人員權益且具行政處分性質之措施，依前揭司法院解釋所闡釋有權利即有救濟之憲法原則，公務員如認申誡懲處措施致其權利或法律上利益受侵害，自得依法向行政法院提起撤銷訴訟救濟。惟公務員之年終考績或平時考核獎懲，具高度屬人性，且因涉及機關長官之領導統御權限，經考績委員會初核後，尚須報請機關首長覆核，是機關首長始有關於考績評定之最後決定權，此可觀諸依公務人員考績法(下稱考績法)第15條規定授權訂定之考績委員會組織規程第5條規定自明，依此制度設計應係承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法之情事時，始得予撤銷或變更，是法院於審查類此高度屬人性之決定時，可資審查之範圍有其侷限，例如：行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊、是否有違一般公認之價值判斷標準、是否出於與事務無關之考量，或是否違反相關法治國家應遵守之原理原則等。
2.次按考績法第12條第1項第1款前段規定：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。」考績法施行細則第13條第3項規定：「嘉獎、記功或申誡、記過之標準，由各機關視業務情形自行訂定，報請上級機關備查。」依此，公務員服務法（以下簡稱服務法）第1條規定：「公務員應……依法律、命令所定執行其職務。」第20條規定：「公務員職務上所保管之文書、財物，應盡善良保管之責，不得毀損、變換、私用或借給他人使用。」第22條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重分別予以懲處……。」行政院104年4月28日院臺綜字第1040130453號函修正之文書處理手冊第1點規定：「本手冊所稱文書，指處理公務或與公務有關，不論其形式或性質如何之一切資料。……」第76點規定：「一般保密事項規定如下：（一）各機關員工對於本機關文書，除經允許公開者外，應保守機密，不得洩漏。（二）文書之處理，不得隨意散置或出示他人。（三）各級人員經辦案件，無論何時，不得以職務上之秘密作私人談話資料。……」。勞保局職員獎懲標準表第5點規定：「具有下列情事之一者申誡：……（六）其他業務疏失或不良事蹟，情節輕微者。」。據此，勞保局所屬公務人員，對職務上保管之文書，不得私用或未經允許而洩漏，如有此業務疏失情節輕微之情事，即該當申誡之要件。
㈡被告認為原告違反公務員服務法第20條及文書處理手冊第76點第1項等規定，其原處分並無判斷瑕疵：
1.經查，本件實因為被告政風知悉原告有事實欄所述情事，爰主動進行查察，並將查察結果陳報廉政署立案偵辦。嗣勞動部政風處以109年 4 月 2 3 日書函轉廉政署辦理貪瀆犯罪調查發現違失通報表予被告政風室，並建請研議追究原告行政責任；嗣被告於5月19日召開109年第4次考績會審議，並通知原告到場陳述意見，調查完畢後，被告以原處分認原告違反前揭規定記申誡一支等情，均如前述。足見被告已給予原告出席或以書面陳述意見之機會，始經考績會作成前開決議，被告再據以作成原處分核予其申誡1次之懲處等情，堪以認定。是綜合前開事證所示，原處分所根據之事由當確有其事，亦即，原告確實未經許可將其保管文書私用以致洩漏，應無出於錯誤之事實認定或不完全之資訊等判斷有恣意濫用，亦無違反正當法律程序之情事可言。
2.至於原告陳稱其主管應迴避未迴避云云，然而，依照卷內事證，原告主管並非涉及自身案件，本無自行迴避之必要，且與考績委員會組織規程、行政程序法等規定並未相符，則原告主管本無迴避之必要；然而，本考績評定案作成之過程中，被告召開考績會會議審議時業已通知原告到會陳述意見，原告申請其主管楊佳惠迴避，經主席同意等情，此有109年5月19日109年第4次考績委員會會議紀錄附卷可考（原處分卷第122頁），從而，該次會議原告主管楊佳惠既然已經迴避後，始經考績會決議核處申誡一次，本案自無原告所稱有違正當法律程序。
3.至於原告陳稱行政院以及監察院本均可查閱相關卷證，原告提供上開資料給各機關，並未違法云云。然而，原告確實未經許可將其保管文書私用以致洩漏等情，已如前述，本不會因為行政院以及監察院具有可查閱相關卷證之權限，即得使原告自身違法之事由解消；況依照立法院職權行使法第45條第1項規定：「立法院經院會決議，得設調閱委員會，或經委員會之決議，得設調閱專案小組，要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料。」監察法第26條第1項規定：「監察院為行使監察職權，得由監察委員持監察證或派員持調查證，赴各機關部隊公私團體調查檔案冊籍及其他有關文件，……」此等立法院、監察院等機關可基於職務需要調閱相關文件，仍均依法定程序調閱，原告所述將其自身提供違反權限文件提供予上開機關，認為屬於立法院、監察院職權調閱者，自有誤解上開法令，並不可採。
㈢原處分依據之相關法令並未違反法律保留、明確性原則：
1.依憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。中央或地方機關依考績法或相關法規之規定對公務人員所為懲處處分，考績法第12條第1項第1、2款明訂懲處處分之種類為申誡、記過、記大過及免職等，關於懲處處分之構成要件，除影響人民服公職權益重大之免職處分，其構成要件應以法律定之外（司法院釋字第491號解釋意旨參照），其餘影響權益較輕微懲處處分之構成要件，因公務員違反職務上義務行為之態樣及程度不勝枚舉，難以預先依法律鉅細靡遺為列舉明訂，且規範密度應視權益限制程度之輕重，容許有合理之差異（司法院釋字第443號解釋意旨參照），故應容有授權主管機關視個案情形，為不同程度處罰之必要，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。
2.本件原告因違反公務員服務法第20條及文書處理手冊第76點第1項、勞保局職員獎懲標準表第5點第6款等規定之職務上義務，而受懲處處分，對於原處分之構成要件而言，立法者乃衡酌公務員所涉職務上違失行為之複雜性及適用於個案之妥當性，已於考績法及施行細則(考績法施行細則第13條第3項)清楚明定關於懲處之標準，由各機關視業務情形自行訂定，旨在就公務員與國家間公法上之職務關係，授權國家機關就具體個案為適當之裁量，此係因公務員違反職務上義務之行為態樣及程度均屬多端，依個案之差異情形，容有為不同程度處罰之必要，難以由法律預先加以列舉明定，且國家機關對公務員之懲處，與國家刑罰權之行使須嚴格遵守罪刑法定主義，而就犯罪之構成要件與處罰範圍皆須以法律予以明定之情形，有所不同，對懲處處分之構成要件及其法律效果，立法機關應有較寬廣之形成自由。被告所訂定之勞保局職員獎懲標準表第5點第6款規定，雖就公務員應受申誡之懲處標準，設有「其他業務疏失或不良事蹟，情節輕微者」概括之規定，再經由前述所屬人員應遵守相關職務上要點予以具體化公務員之行為義務，例如前述文書處理手冊第76點第1項，實為維持公務秩序、提升行政效能所必要，且系爭勞保局職員獎懲標準表所涉及「情節輕微」之不確定法律概念，其意義非難以理解，且應為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，受規範者亦均得預見違反該法令所定之作為義務者，將可能受到行政懲處甚明。從而，被告據以作成原處分核與法律保留及明確性原則並無違背。從而，原告陳稱文書處理手冊僅係行政命令，不得作為處罰依據云云，自有誤解，其主張並不可採。
㈣原告合併請求損害賠償部分：
末按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範，否則即不符基於訴訟經濟之考量而令其合併提起之立法目的。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。經查，原告針對被告之申誡懲處處分訴請撤銷原處分，並請求損害賠償，就撤銷訴訟之請求部分，既經本院調查審認後，認原處分於法核無違誤，原告訴請撤銷原處分為無理由，業如前述，揆諸前揭規定及說明，原告依行政訴訟法第7條規定，合併提起請求被告損害賠償，即乏所據，應併予駁回。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，本件被告查認原告因違反公務員服務法第20條及文書處理手冊第76點第1項、勞保局職員獎懲標準表第5點第6款等規定之職務上義務，而受懲處處分，核予申誡1次懲處，於法無違，復審決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷復審決定及原處分，為無理由，應予駁回。至其合併請求損害賠償部分，原告請求撤銷原處分部分既經本院駁回，其合併提起請求被告損害賠償，即乏依據，自難准許，應併予駁回之。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論節，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 8 月 17 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 鄭 凱 文法 官 周 泰 德
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 8 月 17 日
書記官 徐 偉 倫