臺北高等行政法院判決110年度訴字第1288號111年10月13日辯論終結原 告 社團法人臺灣省國際獅子會第七聯合會代 表 人 楊友仁訴訟代理人 李明海 律師
梁鈺府 律師陳俊愷 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 葉昭宏
黃郁婷鄭惠軒上列當事人間人民團體法事件，原告不服行政院中華民國110年9月23日院臺訴字第1100186235號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告前於民國110年3月、4月間，先後發函(代表人署名理事
長陸Ｏ佑，以下簡稱為陸君)通知被告將於110年5月8日召開第28屆第1次會員代表大會及該年度第1次理監事會，報請被告派員列席指導。其間，被告接獲民眾陳情稱，國際獅子會憲章及附則委員會於110年2月25日決議，原告理事長（總監）陸君因嚴重違反國際理事會之政策與程序，應立即停止職權，並令第一副理事長（第一副總監）楊友仁即本案原告代表人代理等情。被告遂以110年3月31日臺內團字第11000156361號函（以下稱為3月31日函）通知原告應暫停陸君執行職權及辦理第三副理事長（第三副總監）選舉。
㈡原告仍於110年5月8日召開第28屆會員代表大會，並由第二副
理事長茆○𣉚代理主席，進行理監事選舉，當選之理監事且隨即召開第1次理事會、監事會，分別再選舉理事長、副理事長、常務理事、常務監事等，嗣於同月17日以(110)秘佑字第135號函檢送會議紀錄，並請被告予以核發理事長當選證書。經被告於110年6月24日以臺內團字第1100028907號函（以下稱為系爭函）檢還原告所提資料，並說明略以陸君欠缺召開原告各項會議之召集權，應由有權召集會員代表大會之理事長代理人召集會員代表大會，嗣於110年7月7日再次發函重申系爭函意旨。原告於110年7月1日再次發函要求被告核發理事長當選證書，被告則以110年7月14日函復原告仍依110年7月7日函辦理。原告不服系爭函，提起訴願經行政院決定不受理，原告乃向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告已檢送會員大會及理監事會議紀錄、改選後之職員簡歷
冊及負責人名冊予被告，並請求被告核備並頒發當選證書，即屬請求主管機關為事實行為，核屬行政訴訟法第8條之一般給付之訴，故被告抗辯此非行政訴訟之標的，要非可採。㈡依最高行政法院105年度1月份第2次庭長法官聯席會議決議及
105年度判字第29號判決意旨，報請主管機關核備之職員簡歷冊、負責人名冊、核發當選證書，主管機關依法僅得作形式審査，如其文件齊全者，即應依人團法第54條規定予以核備與核發，主管機關依該規定並無介入人民團體自治行為而為實質審査之權限。是以，原告報請被告予以核備並發給當選證書，並無欠缺相關文件，被告依法僅得為形式審查，不得實質審查系爭選舉是否有違反程序等情事，故被告應予以核備及發給原告代表人當選證書。
㈢110年5月8日選舉當天，會員約有1700位出席，會員代表為48
1位，有出席427位，出席率達9成。陸君係經原告會員代表大會與笫27屆第1次理事會合法選舉當選為原告笫27屆理事長，選舉過程合法，若對決議效力爭訟，應為民事事件審查權限，而非被告之權責。
㈣陸君為依照人民團體法（以下簡稱為人團法）「經會員大會
」正當法律程序選出之臺灣省國際獅子會第七聯合會第27屆合法之理事長，且「從未」受人團法中正當法律程序罷免或經會員大會通過喪失會員資格而喪失理事長身份，因此自始至終均有合法之理事長身份，是為當然。被告若主張海外國際私人組織解除自身組織的區總監職務之影響，則自不當然影響臺灣社團法人理事長之身分得喪變更，因國際總會行為不可能直接產生人團法選舉罷免的效力。又會員大會選舉決議從未經法院撤銷、宣布選舉無效，則於獅子會聲請核發當選證書時，應不得進行實質審查，經形式審查應予以核備並核發當選證書。惟被告竟另進行實質審查增加法所無之限制，甚認原告所檢附之110年5月17日之會員代表大會所出席之會員並非原告之會員，足徵被告之行為已屬實質審查，乃不符前揭決議及判決意旨。
㈤原告為依據人團法所設立之社團法人，其理事長、代理理事
長(法定代理人)之權限認定，自應依人團法之相關規定為之，國際理事會根本無從干涉原告之法定代理人權限。縱令國際理事會得以停止所謂「總監」之職權，亦不等同於國際理事會得以停止人團法所規定之「理事長」、「代理理事長」職權。人民團體職員異動之基礎，為會員選舉，屬於私權行為，人民團體之最高意思決定機關應為會員（會員代表)大會，其中有關理事之罷免，更應由人民團體會員（會員代表）大會出席人數3分之2以上同意決議，並非國際理事會得以決定，國際理事會亦非原告之最高意思決定機關甚明。縱令原告應受國際總會指派總監之拘束，亦即縱令國際獅子會國際總會之總監與原告之理事長要綁定，然原告之理事長遭國際獅子會國際總會拔除總監資格時，依人團法及章程規定，仍須由會員代表大會決議通過罷免理事長，原告之理事長始喪失其權限，以符合人團法之正當法律程序。況章程並無規定國際獅子會國際總會有此權限，且會員之除名應依上開章程第11條規定須經會員代表大會決議通過，其會籍始予以除名。甚者，依原告章程第20條規定選舉或罷免常務理事、理事長，亦須經理事會之決議，而非一經拔除總監即自動生效為非原告之理事長。被告為人團法之主管機關，對於人團法正當法律程序理應依法行政、知之，詎料被告在未依人團法第58條撤免原告理事長，且原告理事長亦未經合法罷免之情況下，被告竟誤以為原告之理事長經國際總會拔除總監即自動生效喪失理事長權限，顯然違反人團法之規定甚明等情。並聲明求為判決：①被告應依檢送會議紀錄函檢送之職員簡歷冊、負責人名冊予以核備。②被告應核發楊友仁為原告之理事長當選證書。③訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠依最高行政法院105年1月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨
，系爭函係被告針對原告第28屆第1次會員代表大會相關程序疑有未符人團法相關規定所為之輔導及說明，並非行政處分，亦非行政訴訟標的。又人民團體相關法規僅於社會團體許可立案作業規定第17點規定，社會團體應於成立後檢具會議紀錄、章程、簡歷冊及「申請理事長當選證書資料表」等，報請主管機關核准立案，並發給立案證書及圖記；而人民團體立案後，續依人團法第54條規定，於選任職員簡歷冊或負責人名冊異動後，應報請主管機關核備，上開法規並未規範成立後之社會團體須申請理事長當選證書或有主管機關應核發理事長當選證書之規定。原告依行政訴訟法第8條向被告提起給付訴訟，惟就前開庭長法官聯席會議決議，主管機關就人民團體所報選任職員簡歷冊之「核備」，為知悉送件之觀念通知，對該等職員之選任，未賦予任何法律效果，又人團法規並無規範主管機關應發給所轄人民團體理事長當選證書，故本案並無因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付之事項，非屬給付訴訟之範疇。
㈡原告為依人團法等相關規定立案之國際性社會團體，其會務
運作應按人團法規及國際總會等相關規定辦理，此為原告章程第1條及第10條第2款第1目亦有明定。復依據督導各級人民團體實施辦法第4條及人民團體選舉罷免辦法第5條、第21條規定，人民團體之理事、監事於任期屆滿前1個月召開會員（會員代表）大會進行改選，且須於開會及選舉15日前召開理事會審定會員（會員代表）名冊、註記會員權利，並提供會員閱覽，續依人團法第25條規定由理事長召集會員（會員代表）大會選舉理事、監事。被告依人團法第3條規定為原告之會務主管機關，本應依職權輔導原告依上開法定程序進行改選：
⒈原告理事長（總監）陸君於110年2月26日經國際總會通知
停止職權，其理事長職務應依章程規定由第1副理事長（第1副總監）代理之，惟原告仍以陸君為理事長署名，於110年3月30日發出開會通知召開第28屆第1次會員代表大會。原告明知陸君無法行使職權，卻未有任何補正措施而依原訂期程於110年5月8日召開會員代表大會辦理選舉。爰原告第28屆第1次會員代表大會之召集依其所報資料不符法定程序。
2.復依據督導各級人民團體實施辦法第4條及人民團體選舉罷免辦法第5條規定，由理事會確認會員（會員代表）「資格之有效性」及「是否有選舉、被選舉之權利」為辦理選舉前之法定程序，且為召開會員（會員代表）大會及辦理選舉之基礎。原告遭陳情會議當日之出席者非原告之會員代表，雖經原告於110年5月20日函復說明會議當日之出席者與會員代表名冊相符，惟其未提出依法審定會員代表名冊之佐證資料，爰原告併同會議通知所附會員代表名冊之有效性仍有待商榷。因原告所報會員代表大會等資料於法尚有疑義，被告實難僅憑所報文件核備簡歷冊並核發理事長當選證書。
㈢最高行政法院105年1月份第2次庭長法官聯席會議決議未針對
形式審查加以定義；而最高法院96年度第5次刑事庭會議決議略謂，主管機關對於公司設立、變更、解散登記或其他登記事項之申請，經形式審查認為其有「違反本法（公司法）」或「不合法定程式」者，應令其改正。雖人民團體主管機關就團體所報選任職員簡歷冊之「核備」不同於公司登記事項，惟有關人民圑體之會議及選舉程序等「形式審查」之定義仍應參酌上開決議，主管機關應就團體所報文件「是否有違反人團法規」或「不合程式」進行形式審查。被告係依職權調查原告所報會議資料，因會議召集不合法，且未檢附審定會員代表名冊之理事會議紀錄，及將名冊提供會員閱覽之佐證資料，於法尚有疑義，被告以系爭函及110年7月14日台內圑字第1100035807號函檢還原告所報資料並輔導其補正，洵屬有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告以陸君為代表人，於108年3月30日通知被告將於5月8日召開會員代表大會，經被告以3月31日函回復陸君應停止職權並由他人代理，原告仍於108年5月8日召開會員代表大會並選舉理監事與理事長，嗣先後發函要求被告核備選舉結果並核發當選證書予該會議選出之楊友仁，被告則以系爭函回覆陸君無會議召集權，應由有召集權人召集開會改選等，後又以108年7月7日、7月14日發函重申系爭函意旨。原告不服，經訴願不受理後提起本件行政訴訟之情，有原告110年3月30日（110）第117號函（本院卷第39頁至第52頁）、110年4月13日（110）第127號函（答辯卷第3之37頁至第3-50頁）、被告110年3月31日函（答辯卷第2之1、第2之2頁）、原告110年5月17日（110）秘佑字第135號函（本院卷第21頁至第38頁）、110年7月1日（110）秘代仁字第001號函（答辯卷第8-3頁至第8-53頁）、被告系爭函（本院卷第17、18頁）、110年7月7日臺內團字第1100033156號函（答辯卷第7之1、第7之2頁）、110年7月14日臺內團字第1100035807號函（本院卷第19、第20頁）、訴願決定（本院卷第295頁至第299頁）等卷內可稽，兩造就此部分事實且為一致陳述，可為裁判基礎。原告主張110年5月8日會員代表大會選舉過程合法，事後亦備齊文件向被告申請核備並核發當選證書，被告不應實質審查原告當時代表人身分爭議，而應於形式審查後核備並核發選證書。被告則以對人民團體之核備僅屬觀念通知，並未賦予任何法律效果，且人團法規亦無應發給人民團體理事長當選證書之規範，原告並無公法上請求權；又原告既經陳情其代表人無會員大會召集權，被告對原告所陳報文件進行形式審查以判斷是否有違反人團法規、不合程式，並據以輔導原告補正，並無違誤等語置辯。故本件應予審究者，當為原告是否有請求被告核備及核發理事長當選證書之主觀公權利？被告以系爭函檢還原告所提資料並命補正，是否有違誤？
五、本院之判斷：㈠我國行政訴訟基本上係以保障主觀公權利為其功能取向，以
落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，均得依法定程序提起訴訟接受公平審判的訴訟制度。故行政訴訟法第2條雖規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。但行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條立法宗旨參照），則除法律有特別規定而例外有限開放之維護公益訴訟（行政訴訟法第9條參照）者外，行政訴訟法上其他訴訟種類，包括含不服行政處分之撤銷訴訟、確認行政處分違法訴訟、課予義務訴訟，或一般給付訴訟、一般確認訴訟等，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟，利用此程序救濟其權利之訴訟權能。至關於訴訟權能的判斷，參酌司法院釋字第469號解釋理由書意旨，次依具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因國家作為或不作為而受損害者，亦應許其依法請求救濟，即承認其有主觀公權利受損害，而具訴訟權能。是以，如法律規範目的僅在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有主觀公權利受損害，自無訴訟權能可言。
㈡次按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關
間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」可知，人民如係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，包括作為、不作為或容忍，應依同法第8條第1項規定提起給付訴訟。而人民請求行政機關為行政實施行為，如係請求為公法上事實行為，則行政機關所為無法辦理之復函，僅屬意思通知性質，不發生法律上之效果，並非行政處分，人民如不服，應提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟請求救濟。
㈢再按「人民團體中職員（理監事）透過會員選舉產生（人團
法第17條參照），屬於私權行為，並為團體自治之核心事項。有所異動時，依人民團體法第54條應將職員簡歷冊報請主管機關『核備』，徵諸其立法意旨，係為使主管機關確實掌握團體動態，並利主管機關建立資料，核與異動原因（選舉）是否因違法而無效或得撤銷無涉。故報請案件文件齊全者，經主管機關核備時，僅係對資料作形式審查後，所為知悉送件之人民團體選任職員簡歷事項之觀念通知，對該等職員之選任，未賦予任何法律效果，並非行政處分。」復有最高行政法院105年1月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨可參。
㈣憲法第14條保障人民有結社之自由，其「旨在保障人民為特
定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。」司法院釋字第644號解釋理由對此已有闡明，同院釋字第724號解釋理由亦認：「憲法第14條結社自由規定，不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社、參與或不參與結社團體之組成與相關事務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成、存續及與結社相關活動之推展，免受不法之限制（本院釋字第479號解釋參照）。…人民團體理事、監事之選任及執行職務，涉及結社團體之運作，會員結社理念之實現，以及理事、監事個人職業自由之保障。對人民之上開自由權利加以限制，須以法律定之或經立法機關明確授權行政機關以命令訂定，始無違於憲法第23條之法律保留原則（本院釋字第443號解釋參照）。」另依98年12月10日施行之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」（下稱兩公約施行法）第2條規定，聯合國1966年公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。而公政公約第22條第1項、第2項規定（見附錄2）也揭示：「人人有自由結社之權利……」、「除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維護公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使……」之旨。人團法固然是由立法機關直接以法律所定對人民行使結社自由之限制，但：
⒈參照人團法第17條規定：「（第1項）人民團體均應置理事
、監事，就會員（會員代表）中選舉之，其名額依左列之規定……（第2項）前項各款理事、監事名額在3人以上者，得分別互選常務理事及常務監事，其名額不得超過理事或監事總額之3分之1；並由理事就常務理事中選舉1人為理事長，其不設常務理事者，就理事中互選之。常務監事在3人以上時，應互推1人為監事會召集人。」、第25條第1項規定：「人民團體會員（會員代表）大會，分定期會議與臨時會議二種，由理事長召集之。」、第54條規定：「人民團體經核准立案後，其章程、選任職員簡歷冊或負責人名冊如有異動，應於30日內報請主管機關核備。」故人民團體均應置理事、監事，並就會員（會員代表）中選舉之，理事間並得選出理事長，而人民團體會員大會由理事長召集之；且人民團體經會員大會選舉出新任職員或負責人，及應於30日內報請主管機關核備。
⒉然而，綜觀人團法本身之規定，並未制定主管機關核備人
民團體新選任出職員或負責人時，所應考量之要件，該法僅於同法第66條規定，授權中央主管機關訂定選任職員之選舉罷免之辦法，換言之，人團法也未以法律明確授權主管機關訂定有關人民團體選出新任職員或負責人時，主管機關核備之審查要件的行政命令。而人民團體職員之選任，無疑是人民團體對其組織規劃的自主決定權之核心，對此種權利，非經法律或法律授權訂定之命令，不得限制。
縱有限制，亦須符合比例原則。據此，人團法第54條規定選任職員歷簡冊（理監事）須送主管機關「核備」，基於合憲性解釋考量，不宜解為具有審查權之核定性質，以避免主管機關藉核備之名，為核定之實，就職員之選任為實質審查，事前或事後過度介入結社團體之運作，而有抑制結社自由之效果，導致違憲之虞。再者，人民團體職員異動之基礎，為會員選舉，屬於私權行為，本質上不應將其效力要件委由行政機關定奪﹔如有糾紛，所涉者亦為私權之確認，乃為司法機關職權，當事人循訴訟程序取得確定判決後，主管機關再據以辦理即可。苟謂主管機關對人民團體職員異動之「核備」，乃具有審查權，且為該事項之法定效力，勢必使行政權侵入私權之形成，而造成權利體系之紊亂。（最高行政法院105年度判字第100號判決意旨參照）
六、綜上所述，原告提起本件一般給付之訴，雖主張其已備齊相關文件，被告經形式審查後即應依照人團法第54條規定核備並核發當選證書云云，然人團法第54條既未賦予一般人民得向行政機關請求依照其申請核備並核發當選證書的公法上請求權，原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院審酌後認與判決結果不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 11 月 10 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 鍾 啟 煌
法 官 林 淑 婷法 官 吳 坤 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 10 日
書記官 何 閣 梅