臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1298號111年10月13日辯論終結原 告 陳奕伶被 告 行政院農業委員會農田水利署代 表 人 蔡昇甫（署長）住同上訴訟代理人 陳倉富律師上列當事人間有關農田水利事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國110年9月11日農訴字第1100218443號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國（下同）110年11月4日（本院收文日）起訴時，訴之聲明原為：「一、原處分及訴願決定均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」。嗣於111年7月14日言詞辯論程序時變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告110年3月3日申請許可農田水利設施兼作其他使用，作成准予就被告宜蘭管理處柯林圳第四幹線安農2-12小給兼作架設橋涵使用之行政處分。三、訴訟費用由被告負擔。」核其變更訴之聲明之內容尚在本件固有之審理範圍，無礙兩造前就本件實體爭點已為之攻擊防禦方法及證據資料之實效性，是基於程序經濟，本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：原告前於110年3月3日填具申請農田水利設施兼作其他使用申請書，向被告申請使用坐落於宜蘭縣冬山鄉柯林一段709地號土地（下稱系爭土地，重測前福德段248地號）之柯林圳第四幹線安農2-12小給圳路（下稱系爭圳路）架設橋涵。
案經被告110年3月11日農水宜字第1106111014號函（下稱110年3月11日函）覆略以：「……二、旨揭申請案應繳納農田水利設施兼作其他使用之使用規費計新台幣：貳拾壹萬玖仟壹佰貳拾元整，請於110年4月10日前完成繳費。逾期未繳，本署得不予許可本申請案。三、本函非許可函，不得供為申請建築執照之用……」，嗣被告以110年4月1日農水宜字第1106123700號函（下稱原處分）復原告略以：依據行政院農委會農田水利署110年1月15日農水管字第1106035005號函（下稱110年1月15日函），適用改制前臺灣省宜蘭農田水利會（下稱宜蘭水利會）之相關規定為審查，查現況已有1座版橋可供原告之農舍出入通行使用，因其所申請渠道徑寬逾1公尺，加蓋後將妨礙系爭圳路之維護管理，與農田水利法第12條第1項但書及臺灣宜蘭農田水利會受理申請使用水利建造物通行橋涵工程設計規格標準（下稱宜蘭水利會橋涵規格標準）第7點規定不符，本件申請案，不予許可，被告110年3月11日函發繳費通知單並予通知作廢，請原告勿繳費等語。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告於110年3月3日填具「申請農田水利設施兼作其他使用申請書（制式化專用表格）」並檢附相關資料向被告所屬宜蘭管理處申請被告所有（轄）系爭土地上（即柯林圳第四幹線安農2-12小給兼作架設橋涵使用案)，業經被告依法規程序審查通過，許可在案。被告並以110年3月11日函覆略以：
「……二、旨揭申請案應繳納農田水利設施兼作其他使用之使用規費計新台幣：貳拾壹萬玖仟壹佰貳拾元整，請於110年4月10日前完成繳費。逾期未繳，本署得不予許可本申請案。
三、本函非許可函，不得供為申請建築執照之用……」並檢附繳費通知單一份，而原告亦於110年4月9日向員山內城郵局劃撥繳納219,120元整在案。詎被告先以原處分作成「不予許可」之處分，復於110年4月23日農水宜字第1106123868號函略以：「……並通知原110年03月11日宜農水管字第1106111014號函發繳費通知單已作廢，請勿繳費，合先敘明……」被告為公法人之行政機關，其對原告所申請系爭架設橋涵案，既經按一定審查程序進行審查，並經許可（符合規定）正式發函通知原告繳交使用規費219,120元整，同時更限定原告須於110年4月10日前完成繳費，逾期未繳，被告得不予許可申請案。被告就既經審查通過原告在系爭圳路架設橋涵之許可申請案，豈可出爾反爾？並以違背法律規定莫須有之理由，同時更假藉前開系爭案之許可申請（繳費函）係屬「觀念通知」而否認其為行政處分(形成處分)。原告就系爭案之申請，業經被告之行政人員依其所定之法規及程序審查通過，並通知原告於一定期限內繳交使用規費，而被告業亦依規定按時繳交完竣，顯示被告就公法上具體事件（原告申請系爭案）所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為甚為明確。另參酌86年3月21日大法官會議釋字第423號院令釋示均足以證明被告前開就系爭案之許可繳費函係屬行政處分，至臻明確。準此，被告如上行政行為顯然違反行政程序法第8條。
二、觀諸系爭橋涵架設之現狀，因其位置屬於宜26線道路旁邊，交通流量極大，隨著社會變遷及都市型態之改變，道路旁及其週邊樓房林立，舊有農耕之現象及事實，逐漸改變已不存在，而原有之水利灌溉圳亦無灌溉農田之功能及其必要性。
換言之，即申請系爭案之位置已無水利法第13條規定等情事之存在，反而因系爭案土地週邊面臨前述宜26線道路開闢後，帶動週邊工商業日益發展，交通流量頻頻增加，倘系爭圳路不予架設涵橋以供來往之人車行駛，行經該處之車輛稍一不慎，即會墜入水利圳溝內，險象環生，歷年來類似交通事故頻傳，每每令人怵目驚心。準此，即使原告個人不提出申請架設橋涵，路權單位（宜蘭縣政府）本當秉於權責，在考量人車行駛該處之安全，亦應主動予以施設，特予敘明。因此，被告不予許可原告在系爭圳路架設橋涵，顯然嚴重危害人民行車安全及權益。基此，被告理應撤銷原處分及訴願之駁回，讓原告早日在系爭圳路上架設橋涵，以策交通安全及大眾（公共）行車安全之利益，方屬正確。惟被告之行政行為竟背道而馳，對原告之申請系爭案不僅曲解法令，且虛構(稱)妨害排水功能之虞及維護成本增加等情事作藉口，逕而不予許可原告系爭申請案，顯屬嚴重違誤。
三、被告在改制前（名稱宜蘭農田水利會）係屬獨立公法人。因此，歷年來（改制前）只要經該會主管會報通過簽請會長核可，即可訂定包括各項可能涉及侵犯或危害人民權益之辦法及霸王條款。況且被告既經109年10月1日改制為公務機關，其一切行政行為勢必符合行政程序法之條文規定。同時對其在改制前自行訂定之各項法規，本當於改制後應全部予以廢止，不適用亦不可沿用，方符合新體制公務機關之規定。縱然被告因改制後未能及時就原有各項不合時宜之法令內規作有效修正，方屬正辦。被告雖於110年1月15日農水管字第1106035005號函略以：「為因應農田水利會改制納入公務機關……，各管理處得繼續適用原農田水利會之相關規定」。惟如上之函文，原告以為應不可違反行政程序法第150條及158條之規定。準此，被告以前開函文作為不予許可原告申請系爭圳路架設橋涵之依據，顯然違反行政程序法之規定，應屬無效。
四、退萬步言，原告申請系爭圳路架設橋涵，係基於實際需要及顧及公共利益之考量，即便依被告改制前自行訂定之宜蘭水利會橋涵規格標準第5點第1項規定「箱涵或版橋申請加蓋6公尺後，仍有通行必要且非屬宜蘭縣水道加蓋審查要點第4點第5款之其他特殊情形者，除本會認其影響圳路之整體維護外，得另以格柵板形式申請開放式加蓋」。另從實際面來言，原告如上系爭案之申請根，本無涉農田水利法第13條規定之情形。而上開標準第5點第1項之規定不僅是對原告有利，更是被告行政行為理應注意。再則，原告就系爭案之申請亦完全符合前揭標準第5點第1項之規定，同時就系爭案之申請，係採格柵板形成申請開放式加蓋（即活動式）絕無被告所述會有「妨礙農田水利設施之灌溉或排水功能或有妨礙之虞」及「造成農田水利設施管理維護成本增加，或有增加之虞」。惟被告卻未依前開標準規定辦理，反而倒行施行，並濫用職權，藉故選擇對原告不利之第7點第1款規定，進而並依此作成「不予許可」之處分，被告如上之行政行為顯然違反行政程序法第9條及第10條，並應符合法規授權之目的之規定，理當撤銷原處分及訴願之駁回，方屬正確。
五、另訴願決定書引用被告之辯詞，指系爭案之申請前業經康君申請設置完成6公尺寬之版橋，因而據此作為拒絕原告系爭案之申請，逕予認定不予許可，訴願決定書對此亦未加詳查，並予以駁回，顯屬違誤。因康柏洲原申請設置加蓋6公尺寬之版橋，其係依實際需要(即集合式住宅）提出申請，並經改制前(當時)宜蘭水利會橋涵規格標準第7點第1款規定予以認(核）定許可，該案與原告依前開規格標準第5點申請格柵板作為通行之需要，彼此間就性質需求均不盡相同，亦無任何競合關係，被告竟依康柏洲之申請案許可在先，而藉此作為不予許可原告系爭案申請之理由，其認事用法，顯有違誤。況且該標準第7點第1款，適用之前提係就「集合式住宅」而言，而原告申請系爭案僅為「單一農舍」，且為申請係採格柵板施作而非版橋，被告對此未加詳查，而認事用法顯有違誤。退萬步言，即便適用於宜蘭水利會橋涵規格標準第7點第1款規定，其條文意旨就一座版橋亦僅係作原則性，並非絕對性或限制性，上情被告並作明確說明，顯屬不當。
六、被告明知其撤銷原於110年3月11日函許可原告就系爭圳路架設橋涵之申請，並已繳交使用規費，被告竟以原處分通知前開許可申請案為「不予許可」，甚至斷章取義，選擇轉行政程序法第117條前段作辯解，顯然蓄意曲解前揭條文不得撤銷之三大情形之意旨。況且，原告就系爭案之許可申請倘經被告撤銷其後果，【1.將造成公益（交通安全）有重大危害者。2.而受益人(原告）並無行政程序法第119條「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：(1)以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。（2)對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。（3)明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」信賴不值得保護之情事。3.如上（其）信賴利益顯然大於撤銷所欲作廢之公益者（附近實際從事農耕者稀少又無維護上之困擾）】。準此，被告之答辯斷章取義，至為明確，顯不符行政程序法第117條之精神及條文意旨，被告理當維持原告原先就系爭案許可之申請，方屬正確。
七、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應依原告110年3月3日申請許可農田水利設施兼作其他使用，作成准予就被告宜蘭管理處柯林圳第四幹線安農2-12小給兼作架設橋涵使用之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原處分不予許可原告之申請，並通知作廢110年3月11日函，於法並無不合：
本件原告係申請被告轄管之系爭圳路兼作橋涵使用。然原告所有坐落冬山鄉柯林一段449地號(重測前福德段192地號)土地之前地主康柏洲前於100年8月5日業已申請一座6公尺混凝土版橋，業經被告宜蘭管理處於改制前臺灣宜蘭農田水利會100年10月4日宜農水管字第1000010010號函核准在案(乙證4)。本件案經被告審認現況已有1座版橋供原告之農舍出入通行使用，因系爭圳路渠道跨徑寬逾1公尺，且依原告申請書所附平面配置圖所示，原告申請架設之橋涵(鐵格柵)分別為4公尺及7公尺，連同現況已有之6公尺混凝土版橋，將長達17公尺，則跨徑越寬所加蓋的格柵板越重及加蓋長度長，於圳路阻塞時，需先把蓋板掀開，清理時效變長，影響農田灌溉用水及造成圳路淹水；另加蓋長度長及蓋板重，致清理困難，人工無法立即把蓋板掀開清理，需另僱用吊車吊起蓋板，造成圳路管理維護成本增加。經被告依其110年1月15日函意旨，依宜蘭水利會橋涵規格標準第7點規定審查，認有農田灌溉排水管理辦法第13條第5款及第6款所定妨礙圳路灌溉或排水功能或有妨礙之虞，及造成圳路管理維護成本增加，或有增加之虞之情形，與農田水利法第12條第1項但書規定不符，爰以原處分不予許可原告之申請，並通知作廢110年3月11日函。
二、原告主張被告前以110年3月11日函已許可其申請，在未有違反行政程序法第123條所定之情事，其後廢止該處分，於法無據：
（一）被告110年3月11日函係先通知原告繳交使用規費，且該函已明確表示並非許可函，故該函僅係審查過程中之「觀念通知」，非為「行政處分」。退一步言，縱認該函為行政處分，惟本件申請架設橋涵已有農田灌溉排水管理辦法第13條第5款、第6款所定不予許可之情形，該許可即屬違法之行政處分，原處分作廢110年3月11日函之意，應為「撤銷」而非「廢止」，原告指摘其為廢止於法無據云云，容有誤解。
（二）系爭圳路提供灌溉農田之面積達10公頃，其為避免妨礙該圳路功能及增加維護管理之公益亦明顯大於原告之信賴利益，被告自仍得依行政程序法第117條前段規定撤銷110年3月11日函。倘原告縱有因信賴而受有損失，係屬有無依行政程序法第120條規定請求補償之另一問題，應非本案所得審究之範疇。
（三）至於原告另主張該函倘經撤銷許可申請將造成交通安全上之公益已有重大危害云云，因本件原告係申請被告轄管之系爭圳路兼作橋涵使用，事涉圳路之管理維護，苟原告如係針對交通安全上之疑慮，自應向道路管理機關申請裝設護欄或安全反光導標等相關安全措施始為正辦，而非以申請加蓋活動式隔柵板之型式而影響圳路之維護管理，遽令被告違反上開相關規定為是，附此敘明。
三、原告主張被告以110年1月15日函，為不予許可原告申請系爭圳路架設橋涵之依據，違反行政程序法第150、158條之規定，應屬無效云云：按被告110年1月15日函略以：「為因應農田水利會改制納入公務機關……本署未另訂相關行政規則前，各管理處得繼續適用原農田水利會之相關規定……。」，其考量農田灌溉排水管理辦法第13條第5款及第6款均屬不確定之法律概念，被告容有判斷餘地，且上開不確定法律概念因具有高度專業性、技術性、經驗性，故就具體個案之判斷係以被告宜蘭管理處於改制前基於圳路維護管理基礎而訂定宜蘭水利會建造物處理要點第五點「本要點之工程設計規格，為適應本會實際需要，由本會自行訂定。」，爰另據以訂定宜蘭水利會橋涵規格標準作為客觀上判斷之基準，核其規範目的與農田灌溉排水管理辦法第13條第5款及第6款規定相同，並無牴觸，自無違反上開行政程序法之規定而無效之情形。
四、原告另主張被告未予援用對其有利之「宜蘭水利會橋涵規格標準第5點第1項」規定而許可其申請，反而濫權援引第7點第1款之規定不予許可，顯然有違行政程序法第9條、第10條之規定：
（一）按農田水利法第12條第1項規定：「農田水利設施不得兼作其他使用。但不妨礙原有功能運作及維護者，申請人得檢附計畫書，向主管機關申請許可，兼作其他使用。」，是依該法規定，農田水利設施原則上並不得兼作為版橋使用，但倘經被告於個案判斷上「不妨礙原有功能運作及維護者」，始得例外允許兼做使用。
（二）原告固主張其符合宜蘭水利會橋涵規格標準第5點且對其有利云云，惟按該規定仍需以其經認定並不影響圳路之整體維護為前提。然本件因系爭圳路寬逾1公尺，申請加蓋連同原有6公尺版橋，長達17公尺，被告既已審認判斷其將影響系爭圳路之整體維護及妨礙原有功能運作及維護，及造成圳路管理維護成本增加，或有增加之虞之情形，同時已考量公眾之利益，爰為不予許可之處分，於法並無不合，已如前述，自無原告所指未予注意其有利情形或裁量逾越之違法或不當。
五、原告另又主張被告以康柏洲前已申請完成6公尺寬之版橋，據以作為拒絕（不予許可）本件申請之理由，其就宜蘭水利會橋涵規格標準第5點第1項及第7點第1款規定，認事用法顯有違誤云云：
（一）按宜蘭水利會橋涵規格標準第7點第1款規定「透天住宅2戶以下者，本會同意1座通行版橋為原則。」；同標準第5點第1項規定「箱涵或版橋申請加蓋6公尺後，仍有通行必要且非屬宜蘭縣水道加蓋審查要點第4點第5款之其他特殊情形者，除本會認其影響圳路之整體維護外，得另以格柵板形式申請開放式加蓋……」。
（二）本案現況已有一座6公尺版橋可供原告之農舍出入通行使用，而加蓋活動式格柵板亦屬版橋型式之一種，被告既審認判斷本件原告另以格柵板形式申請開放式加蓋，將影響系爭圳路之整體維護而依上開規定否准其申請，其認事用法並無違誤。
六、有關農田水利設施兼作其他使用申請許可作業流程，說明如下：
（一）受理農田水利設施兼作其他使用申請許可作業流程指引：本件原告110年3月3日申請架設系爭橋涵，經被告依審查程序，於110年3月5日由被告所屬宜蘭管理處羅東工作站辦理初審，並於同年月8日由被告所屬宜蘭管理處辦理複審，嗣被告以110年3月11日函通知繳交使用規費計219,120元【計算式：3m×(4m+7m)×8,300㎡/元×0.04(費率)×20年=219,120元】，收取使用費之法令依據為農田水利會組織通則第28條及農田水利會費用徵收辦法第7條第1項、第3項。
（二）使用費退費：按被告前以原處分函復原告不予許可本件申請案並通作廢110年3月11日所函發之繳費通知單，請原告勿繳費，惟原告仍於110年4月9日至郵局繳交使用規費，被告續以110年4月23日農水宜字第1106123868號函通知原告逕洽被告宜蘭管理處辦理使用費退費，惟原告迄未前往辦理退費。
（三）基此，依前開作業流程指引所示，被告如准許原告之申請者，應作成之行政處分乃為被告宜蘭管理處核發許可函，被告110年3月11日函係先通知原告繳交使用規費，該函已明確表示非許可函，故該函僅為審查過程中之觀念通知，並非行政處分，亦即被告宜蘭管理處在作成正式之行政處分前仍有審查判斷之餘地，尚難解為被告110年3月11日函係准許之行政處分。
（四）退步言，縱認被告110年3月11日函為行政處分，本件申請架設橋涵已有農田灌溉排水管理辦法第13條第5款、第6款所定不予許可之情形，該許可即屬違法之行政處分，應為撤銷。另係爭圳路提供灌溉農田之面積達10公頃，為避免妨礙該圳路功能及增加維護管理之公益，明顯大於原告之信賴利益，被告自得依行政程序法第117條前段規定撤銷被告110年3月11日函，倘原告縱有因信賴而受有損失，係屬有無依行政程序法第120條規定請求補償之另一問題，非本案所得審究範疇。
七、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出原告110年3月3日申請農田水利設施兼作其他使用申請書（見本院卷第45頁）、被告110年3月11日農水宜字第1106111014號函（見本院卷第43頁）、被告110年4月1日農水宜字第1106123700號函（見本院卷第39至41頁）、原告110年4月9日郵政劃撥儲金存款收據乙張（見本院卷第77頁）、被告110年4月23日農水宜字第1106123868號函（見本院卷第75頁）、行政院農業委員會110年9月11日農訴字第1100218443號訴願決定書、系爭橋涵平面配置圖（見本院卷第63至65頁）、農田水利會費用徵收辦法（見訴願卷第16至17頁）、台灣省宜蘭農田水利會受理申請使用水利構造物處理要點（見訴願卷第108頁）、臺灣宜蘭農田水利會受理申請使用水利構造物通行橋涵工程設計規格標準（見本院卷第71至73頁）、農田灌溉排水管理辦法（見訴願卷第100至105頁）、等本院卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、系爭110年3月11日函是否為行政處分？
二、系爭申請內容有無違反「農田水利法第12條第1項但書」規定？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）農田水利法第3條第2款規定：「本法用詞，定義如下：……
二、農田水利設施：指本法施行前由農田水利會所轄與本法施行後由主管機關新設之農田水利所需取水、汲水、輸水、蓄水、排水與其他構造物及其附屬構造物。」
（二）農田水利法第12條規定：「(第1項)農田水利設施不得兼作其他使用。但不妨礙原有功能運作及維護者，申請人得檢附計畫書，向主管機關申請許可，兼作其他使用。(第2項)前項之兼作使用項目、申請程序、計畫書應記載內容、應檢附文件、許可條件、廢止許可及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」
（三）以下辦法、公告、要點、標準，核乃執行母法（農田水利法第12條）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
１、農田灌溉排水管理辦法（下稱系爭辦法）第9條第1款規定：「依本法第12條第1項規定申請農田水利設施兼作其他使用（以下簡稱兼作使用）之項目如下：一、架設橋涵。」
２、農田灌溉排水管理辦法第13條規定：「依第10條規定之申請，有下列情形之一者，主管機關應不予許可：……五、妨礙農田水利設施之灌溉或排水功能或有妨礙之虞。六、造成農田水利設施管理維護成本增加，或有增加之虞。」
３、行為時（下同）農田灌溉排水管理辦法第25條第1項規定：「第10條之受理申請、……，主管機關得委任所屬機關辦理。」（農業委員會109年12月7日農水字第1096035346號公告委任被告辦理系爭辦法第10條之受理申請）。
４、被告110年1月15日函：「為因應農田水利會改制納入公務機關，原各農田水利會為辦理灌溉管理事項所定事業用地及水利設施處理相關規定，在未牴觸農田水利法、其子法規及其他上位階法規規範事項，且本署未另訂相關行政規則前，各管理處得繼續適用原農田水利會之相關規定。」
５、宜蘭水利會建造物處理要點第5點規定：「本要點之工程設計規格，為適應本會實際需要，由本會自行訂定。」
６、宜蘭水利會橋涵規格標準第5點第1項規定：「箱涵或版橋申請加蓋6公尺後，仍有通行必要且非屬宜蘭縣○道加蓋審查要點第4點第5款之其他特殊情形者，除本會認其影響圳路之整體維護外，得另以格柵板形式申請開放式加蓋，工程設計規格如附圖三。」
７、宜蘭水利會橋涵規格標準第7點第1款規定：「集合式住宅或經本會認定得共同興建房屋等類建築基地申請水利建造物版橋，其渠道跨徑達1公尺以上者，依下列方式辦理：(一)所興建為公寓、大樓或透天住宅2戶以下者，本會同意1座通行版橋為原則。」
二、系爭110年3月11日函並非核准架設系爭圳路橋涵之行政處分：
（一）查原告向被告申請使用系爭圳路架設橋涵，經被110年3月11日函通知原告「於110年4月10日前完成繳費（規費219,120元）」。被告嗣復以原處分通知原告稱「本件申請案，不予許可，被告110年3月11日函發繳費通知單作廢，請原告勿繳費」，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張：被告為公法人之行政機關，其對原告所申請系爭架設橋涵案，既經按一定審查程序進行審查，並經許可，且以110年3月11日函正式通知原告繳交使用規費219,120元整，限定「須於110年4月10日前完成繳費，逾期未繳，被告得不予許可申請案」，顯係被告就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為（大法官會議釋字第423號院令參照），被告豈可出爾反爾，假藉前開許可申請（繳費函）係屬「觀念通知」而否認其為行政處分(形成處分)？被告顯然違反行政程序法第8條云云。
（三）惟查：
１、被告110年3月11日函稱「……逾期未繳，本署得不予許可申請案。三、本函非許可函，不得供為申請建築執照之用……」，已明確表示該函並非許可函，且參照「受理農田水利設施兼作其他使用申請許可作業流程指引」，本件原告110年3月3日申請架設系爭橋涵，於110年3月5日由被告所屬宜蘭管理處羅東工作站辦理初審，並於同年月8日由被告所屬宜蘭管理處辦理複審，被告雖以110年3月11日函通知繳交使用規費計219,120元【計算式：3m×(4m+7m)×8,300㎡/元×0.04(費率)×20年=219,120元】，但在被告作成正式之行政處分前，被告仍有審查判斷之餘地，被告110年3月11日函尚未發生「准許架設系爭圳路橋涵」之效力，尚難認定是行政處分。
２、司法院前大法官會議釋字第423號理由書固稱「……交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之『到案時間及到案與否』，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，……然以到案之時間為標準，提高罰鍰下限之額度，與母法授權之目的未盡相符，……上開標準創設相對人於接到違規通知書起十日內到案接受裁罰及逾期倍增之規定，與法律保留原則亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿六個月時失其效力。……我國現行行政訴訟制度以撤銷訴訟為主，得提起撤銷訴訟之事項則採概括條款之立法形式，凡人民對於行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者，均得依法提起訴願或行政訴訟。……若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，諸如載明應繳違規罰款數額、繳納方式、逾期倍數增加之字樣，倘以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。遇有行政機關依據法律製發此類通知書，相對人亦無異議而接受處罰時，猶不認其為行政處分性質，於法理尤屬有悖。」，其所指「載明應繳違規罰款……相對人亦無異議而接受處罰」，乃針對「應提起撤銷訴訟之裁罰案件」，其解釋意旨在於「相對人已繳納所通知之罰款後，不得以相對人到案時間太晚，再提高罰鍰數額」。然而本件為申請案件，非裁罰案件，原告所繳納者為使用費非罰鍰，原告所提起者為課予義務訴訟，而非撤銷訴訟，被告就申請案件之內容自有更高之裁量權，其裁量內容不僅限使用費，亦包括申請內容是否合法，且被告110年3月11日函已載明「本函非（申請案件）許可函」，可知本件被告110年3月11日函之情形，與司法院前大法官會議釋字第423號情形不同，不能比附援引。又原告110年4月9日至郵局繳交使用規費前，被告已於110年4月1日以原處分通知原告「110年3月11日函發之繳費通知單作廢，請原告勿繳費」、「本件申請案不予許可」，但原告仍於110年4月9日至郵局繳費，嗣被告亦已以110年4月23日農水宜字第1106123868號函通知原告逕洽被告宜蘭管理處辦理使用費退費，惟原告迄未前往辦理退費。原處分自未違反誠實信用原則。再者，原告明知被告110年3月11日函之繳費通知單已經作廢，仍執意於110年4月9日繳費，其繳費並非信賴之表現，自難謂原處分違反行政程序法第8條之信賴保護原則。
三、系爭申請內容違反「農田水利法第12條第1項但書及臺灣宜蘭農田水利會受理申請使用水利建造物通行橋涵工程設計規格標準第7點」：
（一）原告雖主張：被告在改制前（宜蘭農田水利會）係屬獨立公法人，109年10月1日改制為公務機關，其一切行政行為應符合行政程序法之條文規定，改制前自行訂定之各項法規，於改制後應全部予以廢止，不可沿用，被告110年1月15日函以「為因應農田水利會改制納入公務機關……，各管理處得繼續適用原農田水利會之相關規定」，違反行政程序法第150條及158條之規定，應屬無效。即便依被告改制前之宜蘭水利會橋涵規格標準第5點第1項規定，系爭申請本無涉農田水利法第13條規定亦採格柵板形成申請開放式加蓋（即活動式），無被告所述會有「妨礙農田水利設施之灌溉或排水功能或有妨礙之虞」及「造成農田水利施管理維護成本增加，或有增加之虞」，原處分違反行政程序法第9條（有利及不利一律注意）、第10條（裁量權不得濫用）。且該標準第7點第1款，適用之前提係就「集合式住宅」，而原告申請系爭案僅為「單一農舍」，且係採格柵板施作而非版橋，一座版橋亦僅係作原則性，並非絕對性或限制性，與康柏洲之申請案不同云云。
（二）惟查農田水利會改制納入公務機關後，被告110年1月15日函所稱「原各農田水利會為辦理灌溉管理事項所定事業用地及水利設施處理相關規定，各管理處得繼續適用原農田水利會之相關規定」，乃以「原農田水利會之相關規定未牴觸農田水利法、其子法規及其他上位階法規規範事項，且被告未另訂相關行政規則」為前提，若原農田水利會之相關規定牴觸農田水利法或被告所訂之行政規則，其相當不能適用。是被告110年1月15日函允許被告各管理處繼續適用原農田水利會之相關規定，並未違反行政程序法第158條（法規命令，牴觸憲法、法律或上級機關之命令者無效），自非無效。而有關在系爭圳路架設橋涵，農田水利會改制納入公務機關後，被告並未另訂相關行政規則，原農田水利會時代之「農田灌溉排水管理辦法第13條、宜蘭水利會橋涵規格標準第5點第1項、第7點第1款規定」，亦均未牴觸農田水利法、其子法規及其他上位階法規，自均可繼續適用，無違反行政程序法第158條之可言，原告主張尚不足採。
（三）查本件系爭圳路寬逾1公尺，現況已有1座版橋【6公尺，由原告所有坐落冬山鄉柯林一段449地號(重測前福德段192地號)土地之前地主康柏洲申請加蓋】，可供原告之農舍出入通行使用。而本件依原告申請書所附平面配置圖所示，原告申請架設之橋涵(鐵格柵)分別為4公尺及7公尺，連同現況已有之6公尺混凝土版橋，將長達17公尺，雖然係以宜蘭水利會橋涵規格標準第5點第1項規定之「格柵板形式申請開放式加蓋」，但因跨徑越寬所加蓋的格柵板越重及加蓋長度長，於圳路阻塞時，需先把蓋板掀開，清理時效變長，影響農田灌溉用水及造成圳路淹水；另加蓋長度長及蓋板重，致清理困難，人工無法立即把蓋板掀開清理，需另僱用吊車吊起蓋板，造成圳路管理維護成本增加，顯有「妨礙圳路灌溉或排水功能之虞，及造成圳路管理維護成本增加之虞」，與農田水利法第12條第1項但書規定不符，亦與宜蘭水利會橋涵規格標準第5點第1項不允許加蓋之情形（除宜蘭水利會認其影響影響圳路之整體維護）相符。前地主康柏洲之申請案使用目的係「農舍、農業設施通行」（見本院卷第155頁），而原告申請系爭案申請目的係「店舖通行、社區通行、其他通行」（見原處分卷第117頁），觀諸宜蘭水利會橋涵規格標準第7點第1款規範意旨，在「限制穿越圳路之通行版橋數量，以免圳路阻塞時無法立刻清理」，其雖係就「集合式住宅或共同興建房屋等類建築」為規定，但於住民多之住宅（集合式住宅或共同興建房屋等類建築）都只同意1座通行版橋，於住民少的單一住宅，更無同意「1座以上」通行版橋之道理。是原告主張自己為「單一農舍」縱係屬實（本件是供店鋪營業使用，見原處分卷第147頁之一樓7-11照片），依宜蘭水利會橋涵規格標準第7點第1款規定之當然解釋，「單一農舍」申請水利建造物版橋，其渠道跨徑達1公尺以上者，被告當然也只能同意「1座通行版橋」為原則，亦即原告之申請案必須與現況已有之1座版橋（6公尺，由前地主康柏洲申請加蓋）合併計算，不能另外再加蓋其他版橋，且本件亦無特殊情事，足以改變前揭「1座通行版橋」之原則，原處分為了圳路之整體維護，不予許可原告之申請，尚無違誤，並未違反行政程序法第9條（有利及不利一律注意）、第10條（裁量權不得濫用）。
（四）至系爭橋涵架設之現狀，是否已無水利法第13條規定等情事之存在？是否「隨著社會變遷及都市型態之改變，道路旁及其週邊樓房林立，舊有農耕之現象及事實，逐漸改變已不存在，而原有之水利灌溉圳亦無灌溉農田之功能及其必要性」？涉及目前水利政策是否應變更之問題，乃立法者之權限，因系爭圳路提供灌溉農田之面積達10公頃，所影響範圍並非僅限於系爭土地之交通，在目前水利政策未變更之前，尚難認系爭橋涵之水利灌溉圳已無灌溉農田之功能及必要，原告主張尚不足採。
四、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷並請求作成准予架設橋涵使用之行政處分，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 11 月 3 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林妙黛法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 3 日
書記官 李依穎