臺北高等行政法院判決110年度訴字第1309號
112年7月6日辯論終結原 告 羅如芳被 告 法務部代 表 人 蔡清祥訴訟代理人 陳柏屹
呂孟翰上列當事人間因考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國110年8月31日110公審決字第518號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實經過：原告於民國109年間在財政部臺北國稅局政風室任職科員，為主管機關政風機構編制內之政風人員。為應屆辦理原告109年公務人員年終考績，由財政部臺北國稅局政風室主任就考績表項目綜合評擬，遞送財政部政風處暨所屬政風人員110年甄審小組及考績委員會(下稱110年考績會)初核、財政部政風處處長覆核，經被告以110年3月10日函核定，送銓敘部以110年3月26日函銓敘審定後，財政部政風處以110年4月29日財政處字第11012908960號考績(成)通知書(下稱系爭考績通知)，核布原告109年年終考績考列乙等(78分)。原告110年5月6日收受系爭考績通知後，對其考績評定總分及等次不服，以110年5月21日復審書經由被告提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會以110年8月31日110公審決字第518號復審決定駁回，原告不服，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、原告109年間揭發財政部臺北國稅局政風室弊端，觸怒財政部政風處，招致報復性考績，考績評定縱有高度屬人性，仍不可恣意徇私。依憲法第7條規定，非有正當理由不得為差別對待，原告揭弊被施以報復，瀆職者甲等，吹哨者乙等，顯違背平等原則，被告應重為考績評定。原告揭露主管人員不法線索，請求據以敘獎並列甲等考績，被告不予作為，惟法定要件該當，形成羈束性，被告裁量權限縮至零，被告應予原告獎勵並考列甲等考績，始符公務人員考績法(下稱考績法)第2條之旨。
㈡、財政部公開昭示政風人員之人事處分，非關其權責，且政風機構人員設置管理條例施行細則第14條第1項明定被告為管轄機關，是政風人員考績權限，仍劃歸被告，並未移轉至財政部，原告服務機關雖係財政部臺北國稅局，但應例外以考績核定機關即法務部為被告，財政部亦無法定管轄權。故財政部政風處欠缺事務權限，逕以單位名義作成系爭考績通知，違反行政程序法第96條第1項第4款之法定要件，依行政程序法第111條第6款、第110條第4項規定，系爭考績通知自始不生效力。
㈢、依考績法第15條、政風機構人員設置管理條例施行細則第14條第1項、政風人員甄審暨考績委員會設置要點第1點規定，政風之考績委員會，以「機關」為設置前提，財政部政風處係「單位」，並非機關、機構，未具被授權之適格，無由組成考績委員會，110年考績會由財政部內部單位即財政部政風處組成，已然違法，經其初核審議之考績，其效力自有法定瑕疵。又本件考績未依考績法第14條第1項規定經部長覆核，而係由處長為之，然處長係單位主管，並非機關首長，自無權覆核，加以110年考績會之組織不合法，系爭考績通知之核議過程恐有違法瑕疵。是以，財政部政風處以一紙行政規則釋示，訛稱掌有權限，組成不合法之考績委員會初核，並僭越部長之覆核權，逕以釋示凌駕法律，已然違憲。本件考績之法定管轄機關為法務部，其有決定之權限，以之為被告，難謂被告不適格等語，為此先位聲明求為判決：確認系爭考績通知無效，另為適法之考績處分；備位聲明求為判決：1.復審決定及系爭考績通知均撤銷。2.被告應依原告110年5月21日之申請，另為適法考績處分。
三、被告則略以：
㈠、原告109年年終考績係由原告單位主管即財政部臺北國稅局政風室主任參據其平時成績考核紀錄等資料，按考績表所列差假及平時考核獎懲紀錄，就其工作、操行、學識、才能等項綜合評擬，遞送110年考績會初核、財政部政風處處長覆核，經被告核定後，送銓敘部銓敘審定，並由主管機關政風機構財政部政風處核發系爭考績通知，並無違反法定程序之瑕疵。
㈡、原告109年年終考績係由財政部政風處評擬及核布，即為處分作成機關，縱原告認財政部政風處不具當事人能力，亦應以財政部為被告較為妥適，法務部於本件不具當事人適格。按公務人員保障法第28條所稱之原處分機關，即係作成行政處分之機關，而該行政處分機關之認定標準，原則上係以行政處分書所載之權責發布名義機關作為認定基準；至實施行政處分前，依權責應否報請上級機關核定，乃機關之內部核定程序問題，不影響行政處分之權責發布名義機關之認定。依各機關政風機構考績案件送核作業程序表規定，原告109年間任職於財政部臺北國稅局政風室，係主管機關政風機構設有考績委員會之政風佐理人員考績案，其所收受之系爭考績通知，係以「財政部政風處」名義核發該屬政風人員之考績通知書，實施行政處分，縱考績程序須經由法務部核定，惟「核定」僅屬內部程序，不影響處分權責發布名義機關之認定。又考績法第14條第1項規定，年終考績之評定程序係由主管人員評擬後，送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關核定、銓敘部審定後，服務機關始得以書面通知受考人，對外發生法律上效果。準此，被告110年3月10日核定函，其效力僅發生於被告與所屬政風機構間，並未對外發生規制效力，自非行政處分。申言之，被告之「核定」係依年度績效評比結果，規範各主管機關政風機構及所屬政風人員考績(成)考列甲等人數比例上限，至原告考績等第實際之判斷，仍係由財政部政風處依考績法第2條覈實考核，尚無法以考績程序經被告核定，即認被告為作成行政處分之機關，原告所述顯有誤解。
㈢、公務人員之考績係為維持主管長官指揮監督權所必要，屬於服務機關人事高權之核心事項，依最適功能理論，服務機關對於所屬公務人員之任職表現最為清楚，由其應訴最為適當。又除有考績法施行細則第22條後段基於上級機關指揮監督權逕予變更考績等次、分數或獎懲之情形外，主管機關亦尊重服務機關之覆核。就政風體系而言，全國政風人員分布於業務性質相異之機關(構)政風單位，而係由一級或二級機關設立之主管機關政風機構統合督導所屬政風機構推動廉政業務，制度設計上，被告實質上無法妥適觀察各政風人員之職務表現，主管機關政風機構因與所屬政風人員於業務推動上具緊密關連性，得就近長時間觀察相關人員工作表現。被告之核定僅就各主管機關政風機構依年度績效評比結果所得核列甲等人數比例上限進行核定，財政部政風處與原告在職務執行上最具緊密關連性，考績亦由財政部政風處覈實考核。原告任職財政部臺北國稅局政風室時，財政部政風處係統合督導臺北國稅局政風室廉政業務之主管機關政風機構，且無考績法第19條及同法施行細則第22條後段例外情形，由法務部應訴實無助紛爭解決，應由財政部為被告應訴最為適當，法務部不具本件被告適格等語抗辯，為此聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本院查：
㈠、行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障(最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照)。而公務人員之考績，乃就其任職期間之工作、操行、學識及才能表現，本諸「綜覈名實、信賞必罰」之旨所為之考評，係為維持主管長官指揮監督權所必要，屬於服務機關人事高權之核心事項。又依考績法第14條第1項前段、第16條及同法施行細則第13條第4項、第20條第1項規定，公務人員考績案雖須送銓敘部銓敘審定，惟銓敘部縱發現有違反考績法規情事，應退還原考績機關另為適法之處分，而無權逕行變更；且公務人員之平時考核獎懲，無庸送銓敘部銓敘審定。再依最適功能理論，服務機關對於所屬公務人員之任職表現最為清楚，由其應訴最為適當。足徵公務人員之考績權限應歸屬於服務機關，銓敘部則有適法性監督之權限，其就公務人員考績案所為之銓敘審定，核屬法定生效要件，並於服務機關通知受考人時發生外部效力。從而，公務人員如單就年終考績評定不服，原則上應以服務機關為被告；如對銓敘部基於掌理公務人員敘級、敘俸職權所為考績獎懲結果(晉級、獎金、留原俸級)之銓敘審定不服，則應以銓敘部為被告(最高行政法院107年9月份第1次庭長法官聯席會議決議參照)。又原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準(訴願法第13條前段規定參照)，惟以內部單位之名義對外行文為決定者，如經行政機關之授權，且已具備行政處分之必要條件，則視為該單位所隸屬機關之行政處分。
㈡、上開事實經過欄所載之事實，有原告公務人員履歷表(答辯卷第35-51頁)、財政部臺北國稅局政風室業務工作分配表(答辯卷第53-62頁)、法務部廉政署暨所屬政風機構公務人員平時成績考核紀錄表(答辯卷第67-68頁）、財政部臺北國稅局公務人員考績表及近3年考績均考列乙等人員彙整表(答辯卷第63-65頁)、110年考績會第二次會議紀錄(答辯卷第87-88頁)、系爭考績通知及簽收清冊(答辯卷第9、71頁)、復審書(答辯卷第73-85頁)、復審決定書及送達證書(復審卷第4-9、115頁)等在卷可稽，堪予認定。
㈢、行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明之能事，而就原告起訴主張得以自己名義應負之義務以實施訴訟之資格，即消極訴訟實施權之判斷，高度涉及具體個案中實體法律關係之關聯性問題，並與所提起之訴訟種類環環相扣。因此，行政法院於必要時，固應闡明訴訟關係，協助原告基於其事實上聲明，選擇以何人為被告及其訴訟種類方屬正確，使當事人進行事實上及法律上適當完全之辯論，以符合行政訴訟法第125條規定之本旨，然行政法院如已盡闡明義務，而訴訟當事人仍堅持己見，訴訟程序即無何未予闡明之瑕疵可指。本件原告於本院準備程序時陳稱依政風機構人員設置管理條例施行細則第14條第1項、考績法施行細則第22條及最高行政法院107年9月第1次庭長法官聯席會議決議，原則上應以服務機關為考績機關，例外則以考績核定機關為被告，其考績核定機關係法務部，服務機關為財政部臺北國稅局，財政部非其服務機關，並無法定管轄權等語，經詢是否要追加財政部或臺北國稅局為被告，原告仍堅稱其只要針對法務部(見本院卷第120-121頁)，嗣於112年7月6日言詞辯論期日，經審判長闡明後，原告猶陳稱：「(是否考慮以財政部為被告？或只是以法務部為被告？那這個羅小姐你的意見呢？)財政部為被告？」、「(你有沒有考慮以財政部為被告，還是)他的法律依據是什麼？我只問你阿，因為你是法官阿，你認為是」、「(因為這件看起來的原處分機關可能就是財政部，那你現在要告法務部嗎？還是說你要告財政部？還是你要兩個都告？)你方便為原則，我沒有差別。」、「(他說以方便為原則，我沒有考慮。我沒有考慮。你這樣講嗎？)我沒有差別。正如鈞上」、「(不是不是，你要自己決定，因為這個被告是你來選擇，不是我們可以幫你選擇，但是我們有義務要跟你闡明，就是這樣子。)沒關係阿，你就把被告財政部寫上去阿。」、「(不是，你決定就好。)我不介意阿，我不介意阿，你要寫上去就寫上去阿。」、「(不是，你有沒有要以財政部當被告，這樣講就好了。還是你要告法務部就好？)你的判決書你想要把被告上去，我不會拒絕，你就寫上去。」、「(那你要不要用財政部當被告，因為如果這樣講好了，今天現在坐在你對面的是法務部的代理人。那如果要追加財政部，我們必須再改一次開庭通知財政部來，因為你當時，看你起訴狀上面被告就是寫法務部。)對阿，我的被告的確是法務部阿」等語，並於庭後簽名確認言詞辯論筆錄所載其訴之聲明時，併將書記官繕打於筆錄上之「我沒有意見」刪除，另行加註庭訊所無之「請以法律條文為依據」(見本院卷第162、165-166頁)，則本院審判長已盡闡明之能事，且無從逕行變更原告於本件訴訟以法務部為被告之選擇，合先敘明。
㈣、關於原告109年年終考績評核之權責與程序：⒈按我國政風制度之組織沿革，於早年係於各公部門設置安全
保防單位，後曾改制設為各公部門之人事處(室)第二辦公室，即所謂人二系統，受法務部所屬調查局之指揮監督，惟歷經臺灣民主意識高漲的年代思潮，人民對此人二系統之運作，迭有言論、思想監控之疑慮與批評，為使人民認同政風制度具有澄清吏治與推動廉政之功能，政府於81年間立法通過政風機構人員設置條例，並於法務部內部成立政風司，各公部門人二查核單位全面改制為政風機構，嗣於100年立法設立法務部所屬廉政署，以指揮、監督各行政機關之政風機構，101年則修正政風機構人員設置條例全文，並將名稱改為政風機構人員設置管理條例(下稱政風條例)。
⒉政風條例第1條規定：「政風機構之設置及其人員之管理，依
本條例之規定。」、第2條規定：「本條例之主管機關為法務部。全國政風業務，由法務部廉政署規劃、協調及指揮監督。」、第3條規定：「本條例所稱政風機構，指中央與地方機關(構)及公營事業機構(以下簡稱各機關)掌理政風業務之機構。本條例所稱政風人員，指法務部廉政署負責政風相關業務人員及政風機構編制內辦理政風業務之人員。」、第5條第1項規定：「各機關政風機構之設置，依各該機關之層級、業務屬性、組織編制及政風業務需求等因素定之；其設置標準，由主管機關擬訂，報行政院核定。」、第6條規定：「政風機構之名稱為處、室；並得視業務之繁簡，下設次級單位辦事。政風處置處長，必要時得置副處長；政風室置主任。」、第7條規定：「政風人員各職稱之官等職等及員額，依各機關組織法規或所適用之職務列等表規定辦理。」、第8條規定：「各機關政風人員之任免遷調、考績(成)、平時考核及獎懲，分別適用有關法規；其權責、作業程序及相關管理事項等規定，由主管機關定之。」、第9條規定：「各機關政風人員或經指派兼任或兼辦政風業務人員應秉承機關長官之命，依法辦理政風業務，並兼受上級政風機構之指揮監督。」、第11條規定：「本條例施行細則，由法務部會同銓敘部定之。」法務部基此授權會銜銓敘部訂定發布政風條例施行細則第3條規定：「本條例第三條所稱中央與地方機關(構)及公營事業機構，指總統府、國家安全會議、行政院、司法院、考試院、監察院、各部、會、行、總處、局、署、院、省政府、直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所與其所屬機關(構)及公營事業機構。」、第14條第1項規定：「各機關政風人員之任免遷調、考績(成)、考核、獎懲及訓練事項，由法務部或法務部廉政署分別適用有關法規辦理。」法務部另依政風條例第5條第1項授權訂定發布各機關政風機構設置標準第3條規定：「政風機構之設置及變更，循政風系統依下列程序辦理：一、機關組織法律明定政風機構所需員額，係就本機關員額內派充者，應填具政風機構編制表，函送法務部核定轉銓敘部備查。二、機關編制表經考試院核備或備查有案者，關於政風機構組織部分，應檢附相關組織法規函送法務部登錄。」、第5條規定：「中央一級、二級及相當二級機關設政風處(室)。」、第6條第1項規定：「中央三級、四級及相當三級機關，其機關人員一百人以上者，得設政風室。」、第15條規定：「本條例第七條所定政風人員各職稱之員額，為各級政風機構員額編制，應在各機關員額編制內，由各該上級機關政風機構會商各該機關擬訂後，逐級層送法務部核定。」是可知，為達成政風制度促進廉政之目的與功能，政風系統人事管理係採一條鞭之制度設計，即政風機構分別設置於各行政機關中，協助、輔助各機關首長辦理政風支援服務事項，但政風人員人事相關之任免、遷調、考績、獎懲作業，則由法務部統一辦理，亦即採取所謂雙軌制，政風人員一方面承服務機關首長之命辦理政風支援服務，一方面則兼受上級政風機構之指揮監督以執行法定執掌業務。是以，在組織架構之定位上，各行政機關內所設政風處(室)，一方面為該機關內部之輔助單位，另方面亦屬法務部依前揭組織法規將其部分權限及職掌劃出，以達成廉政目的之機構(參中央行政機關組織基準法第3條、第16條、第23條第2款規定)。從而，行政機關政風人員與政風機構、服務機關之關係，與一般公務人員之服務機關與隸屬機關多屬重疊或垂直之情形有別，而關於各機關政風機構之政風人員，其考績評核權責人員與程序，則設有特別之規定，且法務部依政風條例第5條、第8條之授權，對於政風機構之組織設計乃至考績評核程序具有另為訂定之權限，未予規範者，自仍有考績法之適用。
⒊考績法第1條規定：「公務人員之考績，依本法行之。」、第
14條第1項前段規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。」銓敘部為規範各機關辦理公務人員考績(成)之作業，訂定發布各機關辦理公務人員考績(成)作業要點，其中第18點規定：「人事人員、主計人員、政風人員之考績(成)，應由各該系統之主管人員先就考績表項目進行評擬，並由各該系統之主管機關或各主管機關之人事、主計、政風機關(構)核定，經銓敘部銓敘審定後，由組設考績委員會之人事、主計、政風機關(構)核發考績(成)通知書。但依法得不組設考績委員會之人事、主計、政風機關(構)，由核定機關(構)核發。」而法務部以100年7月15日法政字第1001108316號函頒之各機關政風機構考績案件送核作業程序表(見答辯卷第109-110頁)規定，在法務部所屬機關外設有主管機關政風機構暨所屬政風人員考績委員會之其他政風機構佐理人員，其考績評核程序，參據考績法第5條、第14條及同法施行細則第3條規定，應由各該政風機構主管評擬，遞送主管機關政風機構暨所屬政風人員考績委員會初核、主管機關政風機構主管覆核，經法務部核定(法務部所屬廉政署承辦)，由法務部送銓敘部銓敘審定後，法務部核復考績案，由主管機關政風機構核發考績通知書(本表所稱政風人員，指法務部廉政署及各機關政風機構編制內人員；所稱主管機關政風機構，在中央指總統府、國家安全會議、行政院、司法院、考試院、監察院與各部、會、行、處、局、署、院或相當層級機關政風處、室)，當係本於政風條例前揭授權，基於人事行政之事物本質，出於就近決定、各自負責之組織管理所必要，於法無悖，自得適用。
⒋是以，原告於109年間在財政部臺北國稅局政風室任職科員，
為隸屬主管機關財政部之政風機構即財政部政風處編制內之政風人員，依上規定及說明，原告109年公務人員年終考績之考評程序，由任職單位之財政部臺北國稅局政風室主任以其平時成績考核紀錄表為依據，按考績表所列差假及平時考核獎懲紀錄，就其工作、操行、學識、才能等項綜合評擬核章，依序遞送110年考績會初核、財政部政風處處長覆核，經法務部以110年3月10日函核定，送銓敘部以110年3月26日函銓敘審定後，由財政部政風處(即組設考績委員會之主管機關政風機構)核發系爭考績通知，符合上開規定，並無違誤。又參以前揭最高行政法院107年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，本件最理解原告身為公務人員於109年間之職場表現與成績者，當係原告所任職之財政部政風處，而法務部僅於適法性監督範圍內進行核定，該核定核屬法定生效要件，並於服務機關通知原告時發生外部效力，至財政部政風處於組織上為財政部之內部輔助單位，於本件對原告作成109年年終考績乙等決定之處分機關為財政部，則原告以法務部為本件被告，訴請判決如聲明所示，自有被告不適格之情事，而原告經本院審判長闡明後，仍堅詞以法務部為本件被告，已如前述，則法務部在實體法律關係上就系爭考績通知之作成並無權責，原告以法務部為本件被告，訴請判決如聲明所示，自於法未合。
㈤、從而，原告訴請判決如聲明所示，依其所訴事實，在法律上為無理由，應予判決駁回。至其實體上之主張與陳述，自無庸審酌，併此指明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 7 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 魏式瑜法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 8 月 7 日
書記官 鄭聚恩