臺北高等行政法院判決110年度訴字第1334號111年11月3日辯論終結原 告 李延禧
李芬蘭上 一 人訴訟代理人 黃豪志律師被 告 經濟部代 表 人 王美花訴訟代理人 林忠熙律師上列當事人間產業創新條例事件，原告不服行政院民國110年9月8日院臺訴字第1100185173號訴願決定（原處分：經濟部110年1月8日經授工字第10920433851號函），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告與吳麗盡共有坐落○○縣○○鄉○○段00地號土地（下稱系爭土地，地籍整理前為下清水段寶斗厝小段93地號），並於民國68年4月12日編定為利澤工業區範圍內未徵收而保留供原工廠使用之工業用地，復經被告於107年9月26日以經工字第10704605160號公告為工業區閒置土地，依產業創新條例及產業園區閒置土地認定與輔導使用及強制拍賣辦法（下稱系爭辦法）等規定，應自受公告之日起2年內完成建築使用，如2年期滿或經主管機關核准扣除或展延之期限屆滿，未完成建築使用者，得處閒置土地當期公告現值總額10%以下罰鍰（下稱107年公告）。嗣原告李延禧於109年9月24日提出申請，另檢附不動產買賣契約書，以不可歸責於土地所有權人之事由申請扣除期間，並由被告所屬工業局龍德（兼利澤）工業區服務中心（下稱利澤服務中心）受理；俟被告產業園區閒置土地審查小組先後於109年10月27日、12月8日及12月22日召開審查會，原告及吳麗盡應於109年12月31日前取得建造執照、建蔽率超過30%、申報開工且動工，惟渠等屆期仍未取得建造執照並動工，被告乃於110年1月8日以經授工字第10920433851號函，否准原告李延禧109年9月24日之申請（下稱原處分）。然原告及吳麗盡不服原處分，提起訴願，經行政院於110年9月8日以院臺訴字第1100185173號訴願決定，訴願駁回；但原告猶不服訴願決定，故向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：原告與吳麗盡所持為私有財產，既未經徵收、亦未曾享有被告給予之租地、購地優惠，非閒置土地，人民有權自由用益處分，國家尚不得以強制力介入、強制拍賣；故產業創新條例及系爭辦法所定之2年期限、強制拍賣等規定實屬不當限制人民財產權，要屬無據。因原告年事已高且家庭照顧責任繁重，無體力及財力挹注系爭土地建廠，惟為達成活化土地之目標，仍努力尋找買家以利後續建廠俾活化，雖疫情衝擊、市場蕭條，加上利澤服務中心行政缺失導致原告原本之出售土地交易破局、出售土地時程延宕，惟原告已於110年4月21日移轉系爭土地所有權與他人，被告實應核准本件展延申請，俾達成產業創新條例活化土地之目標；則被告所屬利澤服務中心非但未善盡輔導之責、未確實訪視系爭土地全部共有人、未積極為原告媒合買家，反以原處分否准原告展延之申請，違反比例原則，且鄰地面臨無力進行投資之窘境，被告反准展延之申請，顯有無正當理由而為差別待遇，違反平等原則。況107年公告未於作成前請土地所有權人及利害關係人陳述意見，作成有程序瑕疵，應屬無效，復107年公告作成後，被告未依法進行輔導使用程序，僅以電話訪問原告李延禧，未及於原告李芬蘭及吳麗盡，甚訪視紀錄表有諸多矛盾錯誤；另被告未告知原告109年5月2日審查小組決議並輔導原告進行系爭土地開發、建築、轉賣等活絡土地利用行為，亦未將109年10月27日、12月8日及12月22日審查會之結論即時通知，俾使原告遵期依會議結論補正或陳述意見，即以原處分否准所請，有違反行政程序法第102條規定之嚴重瑕疵，倂違反產業創新條例第46條之1第3項規定，於原告提出改善計畫後，未先與原告進行協商，顯有疏失。且被告應先處理向被告購地、租地、享有優惠獎勵措施之閒置土地，系爭土地並非應優先處理之土地，而應列為第三波處理土地（以112年4月30日為完成建築使用期限），參以系爭土地最終於110年4月21日完成移轉登記、同年5月7日完成建築使用證明之事實，加上年假等因素，原告因疫情等不可抗力之原因申請展延至110年6月30日，尚未逾嚴重特殊傳染性肺炎防疫期間工業區紓困方案所定期限，應予准許等語。併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷，被告應依原告李延禧申請，就系爭土地作成展延至110年6月30日期限之行政處分。
三、被告則以：系爭土地於利澤工業區編定之初即已納為工業區，並經主管機關與業主協商予以保留供原工廠使用，其權利義務及所受之土地管制即與工業區內產業用地所適用之規定相同，而有產業創新條例第46條之1及系爭辦法之適用；則原告與吳麗盡購入系爭土地時，即經劃定為利澤工業區範圍內產業用地，為貫徹產業園區符合產業升級發展之目的、避免廠商囤積轉售圖利或閒置土地致與原設立目的不符，乃建立閒置土地分類管理模式及啟動活化利用機制，命土地所有權人於期間內依法完成建築使用，此為增進公共利益所必要者，尚無不當侵害人民財產權之問題。因系爭土地上僅有廢棄建築物，該建築物乃原業主所留，早已荒廢、無法出入，不可能出租，確為閒置土地；復被告於107年公告作成前，曾於107年5月21日函請系爭土地所有權人表示意見，原告李延禧曾於同年月25日提出申請函表示意見，並無原告指稱之程序瑕疵。
嗣107年公告作成後，利澤服務中心即啟動輔導機制，自108年3月28日起至109年9月24日止，電訪或親訪計19次，請原告儘速於期限內完成建築使用，惟原告除出售系爭土地外，始終無任何建廠使用計畫；況原告李延禧遲至109年9月25日期限屆滿之前1天始提出展延申請，惟當時屬空地且無任何申報開工或動工之作為，又109年9月疫情尚非嚴重，僅一級警戒，難認原告有正當理由或不可歸責致不能使用系爭土地之事由，與展延要件不符。至被告產業園區閒置土地審查小組於109年12月8日審查時，雖決議補正期限延至109年12月31日，惟須為配合政府再生能源政策案件、經政府相關單位核准同意期程案件，或一般建廠案件於109年12月31日前取得建造執照且建蔽率超過30%、申報開工且動工之案件，原告均未符合，被告乃於110年1月8日以原處分否准所請，並無不合。另原告於109年審議會開會時，為展延案件申請人而非受處分人，自無行政程序法第102條給予陳述意見機會規定之適用，且利澤服務中心業以109年9月24日及109年10月8日補正函告知原告限期補正事宜，原告尚難主張其未經通知審查會決議而不知補正事項、時程，至原告爭執應於裁罰前與其進行協商，亦與本件否准展延申請無涉等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按由中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發設置之
產業園區，土地所有權人無正當理由已持續閒置土地相當期間，除與主管機關另有契約約定或依相關規定處理者外，如符合中央主管機關所定閒置土地認定基準，各該主管機關得公告及通知土地所有權人及利害關係人，於2年期限內依法完成建築使用，各該主管機關並得隨時輔導土地所有權人及利害關係人於期限內依法完成建築使用；各該主管機關依前項規定限期完成建築使用時，應囑託土地登記機關辦理註記登記，2年期間不因土地所有權移轉而中斷，效力仍及於繼受人，土地所有權人因有不可歸責之事由致遲誤之期間，應予扣除，如有正當理由者，並得請求延展之；前7項閒置土地與完成建築使用認定基準、公告及通知事項、不可歸責事由扣除期間與請求延展期間之事由、囑託登記之事項、查估市價審定之方法、程序及應遵行事項、強制拍賣應買人之資格及應遵守取得土地之使用條件等相關事項之辦法，由中央主管機關定之，產業創新條例第46條之1第1項、第2項、第8項定有明文。又該條106年11月22日增定時，經濟部立法說明謂：本條所定之行政管制措施雖涉及土地所有權人自由處分之限制，但主管機關依本條例設置產業園區之宗旨，在於協助產業持續創新，進而提升產業競爭力，產業園區之土地自應爭取時效作符合產業升級及發展經濟目的之使用，故由主管機關開發設置之產業園區，土地所有權人之社會義務性應較一般土地為高，倘其利用國家開發之產業園區及給予優惠等獎勵措施，購入土地轉售圖利或不作合目的性之使用，自與本條例之立法宗旨相違背。為貫徹產業園區用地依法有效利用之宗旨，防止蓄意閒置土地以轉售圖利而妨害國家經濟及國計民生之平衡發展，本條新增相關行政管制措施，應具有目的正當性；本次修正新採「漸進式之多元行政管制措施」，依序包含行政指導、限期改善、罰鍰及協商等先行機制，促其儘速依法完成建築使用；主管機關認屬閒置土地時，得命限期改善，除以公告周知外，為符合正當行政程序，並應通知土地所有權人、抵押權人、地上權人及承租人等利害關係人，此外，為儘速使土地有效利用，主管機關得隨時輔導，爰於第1項明定之；但有不可歸責事由致遲誤之期間應予扣除，有正當理由並得請求延展期限，爰以第2項規定之。
㈡再依產業創新條例及產業園區閒置土地認定與輔導使用及強
制拍賣辦法第3條、第4條第1項、第6條第1項、第8條第1項、第9條第1項、第12條、第15條規定，本條例所稱閒置土地，指產業用地自取得所有權之日起，逾3年未完成建廠，包含下列各款未完成建築使用情形之一者：⒈未建廠或設廠面積之建蔽率低於30%，⒉未具主要機械設備或營業設備，⒊未取得目的事業主管機關核准登記或營運許可證明文件，⒋已取得目的事業主管機關核准登記或營運許可證明文件，經撤銷、廢止或喪失效力；前項規定，於本條例修正前取得之產業用地亦適用之；主管機關依本辦法公告之閒置土地，應製作閒置土地清冊，並得隨時輔導土地所有權人或利害關係人完成建築使用；主管機關應將閒置土地之公告揭示於土地所在園區管理機構或以其他適當方法公告，並以書面通知土地所有權人及利害關係人應自公告之日起2年內依法完成建築使用；主管機關為審查閒置土地輔導改善與協商及其他相關事項，應成立產業園區閒置土地審查小組；審查小組之任務如下：⒈審查土地所有權人有無本條例第46條之1第1項規定之正當理由，⒉審查及調整土地所有權人依本條例第46條之1第2項規定提出之不可歸責事由或正當理由及其申請之扣除或延展期間，⒊審查及調整土地所有權人依本條例第46條之1第3項規定提出之改善計畫，⒋其他有關事項；主管機關公告之閒置土地，土地所有權人於公告之日起2年內，有下列各款事由之一者，得向主管機關申請扣除或延展：⒈發生天災、動亂、重大事變、交通道路航道中斷、人為抗爭、重大疫情等不可抗力情形，⒉非屬土地所有權人可預期之政府機關要求應備之事項，⒊其他不可歸責於土地所有權人之情形或具正當理由；土地所有權人於核准之扣除或延展期間內，有前項各款情事之一者，亦同；主管機關受理扣除或延展期間之申請案經書面審查無誤後，應召開審查小組會議審議，並得通知土地所有權人到場說明。
㈢查原告與吳麗盡共有系爭土地，並於68年4月12日編定為利澤
工業區範圍內未徵收而保留供原工廠使用之工業用地，復經被告於107年9月26日公告為工業區閒置土地，嗣原告李延禧於109年9月24日提出申請扣除期間，惟經被告產業園區閒置土地審查小組先後於109年10月27日、12月8日及12月22日召開審查會，原告及吳麗盡應於109年12月31日前取得建造執照、建蔽率超過30%、申報開工且動工，但渠等屆期仍未取得建造執照並動工，被告乃於110年1月8日以原處分否准原告李延禧109年9月24日之申請等情，有被告107年公告、原告李延禧109年9月24日申請書、土地登記謄本（簿）、被告產業園區閒置土地審查小組會議紀錄等在卷可參（見被告證物卷第1頁至第5頁、第93頁至第102頁、第161頁至第175頁），足以認定。則原告與吳麗盡共有系爭土地，經編定為利澤工業區範圍內未徵收而保留供原工廠使用之工業用地，且據107年公告為工業區閒置土地，因渠等未對前開公告提起行政救濟，已生形式上存續力，渠等當依限自受公告之日起2年內完成使用，方屬適法；詎原告與吳麗盡在107年公告期限內並無何取得建造執照或動工之事實，且查無何發生天災、動亂、重大事變、交通道路航道中斷、人為抗爭、重大疫情等不可抗力情形，或非屬土地所有權人可預期之政府機關要求應備之事項，抑或其他不可歸責於土地所有權人之情形或具正當理由等情，不符合系爭辦法第12條規定之不予扣除或延展事由，被告遂於110年1月8日以原處分否准原告李延禧109年9月24日之申請，自無違誤。
㈣雖原告以系爭土地為私有財產，且未曾享有被告給予之租地
、購地優惠，非閒置土地，國家尚不得以強制力介入、強制拍賣，認無產業創新條例第46條之1規範之適用；然系爭土地既已編定為利澤工業區範圍內未徵收而保留供原工廠使用之工業用地，其權利義務及所受之土地管制即與工業區內產業用地所適用之規定相同，以貫徹產業園區用地依法有效利用之宗旨，原告尚不得以系爭土地為私有財產為由，認無前開規範適用之餘地。且利澤服務中心多次發函原告與吳麗盡，敦促渠等依限完成建築使用乙節，有相關函文足佐（見被告證物卷第145頁至第159頁），顯見被告有依產業創新條例第46條之1第1項規定，輔導土地所有權人於期限內依法完成建築使用。固卷附利澤工業區已公告閒置土地輔導土地所有權人建廠使用訪視記錄表內容或有不實之處（見被告證物卷第103頁至第144頁），但據證人即時任利澤服務中心職員吳宜蘋、林品諺於本院準備程序時證稱：當時有多次電話訪問原告李延禧，因原告李延禧有來過利澤服務中心，乃以其為代表，但皆有發文給全體土地所有權人，最後原告李延禧並前來利澤服務中心親訪等語（見本院卷㈠第398頁至第403頁）；足見利澤服務中心確有輔導原告與吳麗盡完成建築使用，此與產業創新條例第46條之1第1項規範意旨相符，要難僅以上述有瑕疵之訪視記錄表，謂被告未盡主管機關之輔導責任，原告與吳麗盡更無由以此卸免己身應履行之閒置土地所有權人依限完成建築使用之行政法上義務，所述被告未盡輔導之責，委不足取。
㈤至原告以己身年事已高、疫情因素，或預擬之系爭土地交易
未果，抑或應列為第三波處理土地（以112年4月30日為完成建築使用期限），且未通知參與被告產業園區閒置土地審查小組會議或告知決議內容，認被告有違比例原則、平等原則，應准申請展延至110年6月30日乙節；因系爭土地不符合系爭辦法第12條規定之不予扣除或延展事由，已如前述，所稱己身年事已高、預擬之系爭土地交易未果，均非適法之不可歸責於土地所有權人情形。復查原告與吳麗盡在該段期間未有積極建廠行為，此與被告產業園區閒置土地審查小組決議對已積極建廠者給予補正期限至109年12月31日並不相當，更非疫情因素所惹，此亦非關於限制或剝奪人民自由或權利情形，被告更已多次發函原告與吳麗盡補正申請案缺漏之處（見本院卷㈠第255頁至第258頁），尚無未給予渠等補正之機會，被告認此不該當應予扣除或延展之正當理由，要無不合。
㈥是原告與吳麗盡所持系爭土地既經編定為利澤工業區範圍內
未徵收而保留供原工廠使用之工業用地，自有產業創新條例第46條之1第1項規定之適用，且經被告107年公告為閒置土地，依限渠等應在109年9月25日完成建築使用；但渠等於該段期間並無何積極建廠行為，且經利澤服務中心輔導在案，則被告產業園區閒置土地審查小組決議，認原告李延禧109年9月24日申請案，不符合系爭辦法第12條規定之不予扣除或延展事由，乃於110年1月8日以原處分否准申請，洵屬有據。故原告以系爭土地應無產業創新條例第46條之1第1項規定之適用，抑或本件符合系爭辦法第12條規定，有不可歸責於土地所有權人之情形或具正當理由，應予扣除或延展等節，均屬無據；至原告主張被告另違反產業創新條例第46條之1第3項規定，因本件純屬原告李延禧申請扣除或延展准否，無關後續罰鍰、提出改善計畫、進行協商、公開強制拍賣等「漸進式之多元行政管制措施」，亦屬無據。
五、綜上所述，原告與吳麗盡為系爭土地之所有權人，因系爭土地編定為利澤工業區範圍內未徵收而保留供原工廠使用之工業用地，且經被告107年公告為閒置土地，依限渠等應在109年9月25日完成建築使用；現原告李延禧於109年9月24日提出（扣除或延展）申請，經被告產業園區閒置土地審查小組審查後，查無系爭辦法第12條規定之不予扣除或延展事由，被告遂於110年1月8日以原處分否准申請，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請將訴願決定及原處分撤銷，被告應依原告李延禧申請，就系爭土地作成展延至110年6月30日期限之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
七、依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 1 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 12 月 1 日
書記官 李芸宜