臺北高等行政法院判決
110年度訴字第136號110年10月7日辯論終結原 告 李元治訴訟代理人 許家華 律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙（縣長）訴訟代理人 蔡子逸
梁 躍楊雙輔上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國109年12月1日交訴字第1091300622號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣原告於民國109年1月4日未經許可，即在公告限制水域遊憩活動之宜蘭縣龍潭湖風景特定區湖（水）域從事獨木舟活動，被告以109年4月6日府旅管字第1090053354號函請原告陳述意見，經原告陳述意見後，被告認原告違反行為時水域遊憩活動管理辦法（110年9月2日最近修正）（下稱系爭管理辦法）第8條及被告106年11月6日府旅管字第1060182233B號公告（下稱被告106年11月6日公告）：「……（一）梅花湖風景特定區及龍潭湖風景特定區湖（水）域，除依『宜籣縣風景區船舶經營管理自治條例』取得本區域小船營業許可，或經本府許可競賽、練習、其他大型活動外，禁止任何水域遊憩活動。……」規定，爰依發展觀光條例第60條笫1項及發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第12條、附表8項次2規定，以109年7月10日府旅管字第1090110888號行政處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）1萬元罰鍰，並禁止其活動。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、當事人聲明及主張：
一、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
二、原告主張：㈠被告於89年9月頒布之「變更龍潭湖風景特定區計畫（第二次
通盤檢討）書」（下稱龍潭湖特定區計畫）顯示，農田水利署宜蘭管理處始具有本案事務管轄權，被告無管轄權之裁罰處分為違法，應予撤銷：
⒈觀龍潭湖特定區計畫之內容，被告於龍潭湖特定區計畫擬定
水域遊樂區時，已提出農田水利會擔任「特定管理機關」，且經內政部核定在案，並參酌110年3月29日被告開庭時之陳述，可認農田水利署宜蘭管理處（即109年7月22日公告施行農田水利法承受宜蘭農田水利會之行政機關）始為本案水域遊憩活動管理機關。
⒉又即使被告為地方主管機關，僅是有權擬定提出龍潭湖特定
區計畫，後續仍需中央內政部核定，始可發布生效。被告無權單方逕為決定龍潭湖特定區計畫的「特定管理機關」單位。況龍潭湖地號為宜蘭縣礁溪鄉龍潭湖段782號地號，自92年11月13日起即為宜蘭農田水利會所有，直至109年12月10日異動為中華民國所有。至於被告另向宜蘭農田水利會限制性招標承租龍潭湖，此租賃關係僅為民法契約關係，被告並不會因為民法承租而取得發展觀光條例之事務管轄權，被告如欲取得事務管轄權應依都市計畫法及行政程序法始可為之。
⒊綜上，無論從被告開庭陳述，或是經內政部所核定之龍潭湖
特定區計畫，還是地籍圖暨異動索引資料，都已說明龍潭湖水域遊樂區於原告划行獨木舟之際，農田水利會始為發展觀光條例所定「特定管理機關」。無論是農田水利會或農田水利署宜蘭管理處，均未依法公告限制或禁止水域遊憩活動，被告欠缺事務管轄權之裁罰處分，原處分顯然違法。
㈡退步言，被告即使為水域遊憩活動管理機關而有事務管轄權
，亦應協調農田水利署宜蘭管理處同意後，始可公告限制或禁止水域遊憩活動，而自被告所公告之「本縣梅花湖風景特定區及龍潭湖風景特定區湖（水）域遊憩活動限制事項」（下稱系爭活動限制事項）觀之，其並未顯示有取得農田水利法主管機關同意情形。被告既未依法定程序公告限制水域遊憩活動，原處分顯然違反發展觀光條例第36條後段及系爭管理辦法第5條，應予撤銷。
㈢退萬步言，參發展觀光條例第1條，可得知該條例在於推動發
展觀光產業，並有推廣自然生態保育意識之目的，並未賦予被告要求原告事先取得許可才能划行獨木舟的行政裁量，被告處分裁量已超出發展觀光條例授權被告的行政裁量權限，構成不當連結，應予撤銷。況觀諸發展觀光條例第36條為事後追懲制立法例，與事前審查制立法並不相同，被告不會因為取得事後追懲授權，就能要求事前審查原告水域遊憩活動是否合法，故原告即使未事先取得許可，亦不應以此受到行政裁罰。
㈣被告未曾調查且公告龍潭湖為危險水域，即頒布系爭活動限
制事項，顯然未視水域環境及資源條件之狀況即限制人民使用獨木舟之自由，原處分違法應予撤銷：
⒈參照發展觀光條例第1條之立法目的，並對照發展觀光條例第
36條，可認在維護遊客安全的前提之下，始可對於「水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為」限制之；而公告禁止水域遊憩活動區域，也要基於「水域環境及資源條件之狀況」作調整，但被告卻一概禁止所有的水域遊憩活動，並要求改採事前審查制，顯然與「維護遊客安全」立法目的無涉，被告不當連結「維護遊客安全」裁罰原告，顯有裁量濫用之違法。
⒉交通部觀光局97年11月委託世新大學所製作「水域遊憩活動
發展現況調查及管理辦法修正研究」，其內容特別提到應先調查危險水域並公告之，始可依據發展觀光條例第36條限制人民遊憩自由等，可供參酌。又交通部於108年1月14日以觀技字第1084000046號函行文各縣市主管機關，重申水域遊憩活動管理辦法主要是管理「水域遊憩活動」，而非「水域管理」，解釋上為「原則開放，例外管理」立法目的。原告信賴中央主管機關解釋，並無違反發展觀光條例之故意或過失。
㈤龍潭湖特定區計畫內容，已說明龍潭湖水域開放救生設備以
外的非動力載具下水，例如本案獨木舟即屬於手划船的適例。況從原處分所示現場照片顯示，原告及同行者眾，均有符合穿著救生衣並附有口哨的安全要求。又原告具有救生員證及立式划槳教練證，自94年即擔任台灣獨木舟推廣協會理事長，有高標準救生能力及多年實務經驗，被告僅有頒布系爭活動限制事項，並無公告一般遊客有何申請管道得於龍潭湖使用獨木舟，原處分對原告救生能力等均未考量，顯然有不當連結之違法，應予撤銷。
㈥觀被告頒布之系爭活動限制事項，並無公告一般遊客有何申
請管道得於龍潭湖使用獨木舟。並參被告於開庭時之陳述，可認為被告未依法公告所謂「一定之條件」內容，導致109年1月4日前未有任何得許可之案件，是以原告於本案自無從申請使用獨木舟，無所謂違反發展觀光條例之故意或過失。又109年1月17至18日期間，原告亦嘗試向被告申請梅花湖使用獨木舟，卻未獲被告積極回應。顯然被告所謂「如符合一定之條件」並無法源及相關公告，況原告以無動力之獨木舟進行「還我親水權」、「水域解嚴」言論自由，回應行政院解放山林政策，並無違法之故意或過失云云。
三、被告主張：㈠依發展觀光條例、系爭管理辦法及與交通部觀光局通函有關
單位之內容，原告除忽略被告於106年11月6日公告已據上述法令為適法之公告外，無非認為被告無依法行政及未全視交通部觀光局108年1月14日觀技字第1084000046號函（下稱觀光局108年1月14日函）要旨，與其訴訟理由即顯矛盾。嗣再言事後追懲、事前審查，顯係飾言藉口，應不足採。
㈡又按發展觀光條例第10條第1項、第11條規定，並更以原告所
引龍潭區特定計畫，其「擬定都市計畫機關」即為被告，被告並於75年5月1日發布公告，依前開規定，「龍潭湖風景特定區」屬縣（市）級風景特定區，被告固為主管機關自為管理，無涉專設機構經營管理情事。原告未明系爭管理辦法係發展觀光條例第36條為之子法訂定，被告既為「龍潭湖風景特定區計畫」主管機關，亦屬發展觀光條例之地方主管機關，及系爭管理辦法第4條第1項第1款規定水域遊憩活動位於風景特定區所轄範圍者，為該特定管理機關，即水域遊憩活動管理機關屬被告，職權本無不相符。
㈢龍潭湖風景特定區各種水上活動（含水域遊憩活動）為觀光
主管單位審查開發且屬已發展區，綜前開規定及龍潭區特定計畫記載土地之使用，自屬被告職權，又原告不爭龍潭區特定計畫及農田水利署宜蘭管理處係109年7月22日改制且承受原公法人宜蘭農田水利會管理之龍潭湖域，是彼於109年7月22日前之109年1月4日違反被告106年11月6日公告修正系爭活動限制事項之限制行為義務為之論處，被告為「龍潭風景特定區」之「特定管理機關」，即109年7月22日前，宜蘭農田水利會尚非龍潭湖風景特定區水域遊樂區之「特定管理機關」，當由被告以水域遊憩活動管理機關為之。
㈣另原告繁敘從事水域遊憩活動本即無可避免風險，再複述擁
有專業知識、基本體能、技術、攜帶之器材裝備等情事云云，自屬一般社會通念及生活經驗綜合自行判斷其行為是否具冒險或危險性，與違反發展觀光條例第36條規定之限制行為義務，本為二事，不宜混淆等語。
參、本院的判斷：
一、法規依據：按發展觀光條例第36條規定：「為維護遊客安全，水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域；其禁止、限制、保險及應遵守事項之管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。」、第60條第1項規定：「於公告禁止區域從事水域遊憩活動或不遵守水域遊憩活動管理機關對有關水域遊憩活動所為種類、範圍、時間及行為之限制命令者，由其水域遊憩活動管理機關處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並禁止其活動。」；行為時水域遊憩活動管理辦法第1條規定：「本辦法依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第36條規定訂定之。」、第3條第2款規定：
「本辦法所稱水域遊憩活動，指在水域從事下列活動：……二、操作乘騎……獨木舟……等各類器具之活動。」、第4條規定：「（第1項）本辦法所稱水域遊憩活動管理機關，如下：
一、水域遊憩活動位於風景特定區、國家公園所轄範圍者，為該特定管理機關。二、水域遊憩活動位於前款特定管理機關轄區範圍以外，為直轄市、縣（市）政府。（第2項）前項水域遊憩活動管理機關為依本辦法管理水域遊憩活動，應經公告適用，方得依本條例處罰。」、第5條第1項規定：「水域遊憩活動管理機關依本條例第36條規定限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為時，應公告之。」、第8條規定：「從事水域遊憩活動，應遵守下列規定：一、不得違反水域遊憩活動管理機關禁止活動區域之公告。二、不得違反水域遊憩活動管理機關對活動種類、範圍、時間及行為之限制公告。」；發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第12條規定：「從事水域遊憩活動違反本條例及水域遊憩活動管理辦法之規定者，由水域遊憩活動管理機關依附表8之規定裁罰。」、附表8項次2規定：「違反水域遊憩活動管理機關對水域遊憩活動之種類、範圍、時間限制，違反水域遊憩活動之種類、範圍或時間限制任何一項，處新臺幣1萬元，並禁止其活動。」；被告106年11月6日府旅管字第1060182233B號公告：「主旨：修正『本縣梅花湖風景特定區及龍潭湖風景特定區湖（水）域遊憩活動限制事項』……公告事項：一、旨開水域遊憩活動限制事項如下：（一）梅花湖風景特定區及龍潭湖風景特定區湖（水）域，除依『宜蘭縣風景區船舶經營管理自治條例』取得本區域小船營業許可，或經本府許可競賽、練習、其他大型活動外，禁止任何水域遊憩活動。
（二）當中央氣象局發布海上或陸上颱風警報或超大豪大雨特報，警戒區域包含宜蘭縣，該區水域全日禁止從事水域遊憩活動。……」。由上觀之，水域遊憩活動管理辦法係依發展觀光條例第36條授權訂立之法規命令，該授權規範明定「水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之」，符合授權明確性，且水域遊憩活動管理辦法第5條第1項規定，有關限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為時，係透過公告而實施，裨益民眾有所依循，使其規範為可理解及預見，以適當限制人民之水上活動，核無違反法律保留原則。而本件被告即宜蘭縣政府，為龍潭湖風景特定區湖（水）域之管理機關，基於發展觀光條例第36條、水域遊憩活動管理辦法第5條第1項之規定，於106年11月6日為上開公告（原處分卷證物7），該公告之依據及內容，完整明確，所為水域遊憩活動之「種類、範圍、時間及行為」之限制，於法有據，合先敘明。
二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分、訴願決定書等影本附原處分卷、訴願卷可稽。茲依兩造主張之意旨及爭點，敘明判決之理由。
三、查本件係原告於109年1月4日未經許可，在公告限制水域遊憩活動之宜蘭縣○○○○○○○區湖（水）域從事獨木舟活動，被告以109年4月6日府旅管字第1090053354號函請原告陳述意見（原處分卷證物2），經原告陳述意見後，被告認原告違反行為時水域遊憩活動管理辦法第8條及被告106年11月6日公告：「……（一）梅花湖風景特定區及龍潭湖風景特定區湖（水）域，除依『宜籣縣○○區船舶經營管理自治條例』取得本區域小船營業許可，或經本府許可競賽、練習、其他大型活動外，禁止任何水域遊憩活動。……」規定，爰依發展觀光條例第60條笫1項及裁罰標準第12條、附表8項次2規定，以原處分（原處分卷證物1），裁處原告1萬元罰鍰，並禁止其活動，於法並無不合，先予敘明。
四、原告主張本事件被告並非水域遊憩活動之管理機關，有欠缺事務管轄權之違法云云。按發展觀光條例第10條第1項、第11條規定：「主管機關得視實際情形，會商有關機關，將重要風景或名勝地區，勘定範圍，劃為風景特定區；並得視其性質，專設機構經營管理之。」、「（第1項）風景特定區計畫，應依據中央主管機關會同有關機關，就地區特性及功能所作之評鑑結果，予以綜合規劃。（第2項）前項計畫之擬訂及核定，除應先會商主管機關外，悉依都市計畫法之規定辦理。（第3項）風景特定區應按其地區特性及功能，劃分為國家級、直轄市級及縣（市）級。」。經查，依「變更龍潭湖風景特定區計畫（第二次通盤檢討）書」所示（本院卷原證4），其「擬定都市計畫機關」即為被告，依前開規定，「龍潭湖風景特定區」屬縣（市）級風景特定區，被告為主管機關，且自為管理，並無涉有專設機構經營管理等情，業據被告陳述綦詳，核無不合。原告雖稱，依系爭管理辦法第4條第1項第2款，水域活動位於前款特定管理機關轄區之外，始為直轄○縣市市政府，即管理辦法第4條第1項第1款所謂風景特定區的「特定管理機關」，範圍較大，可以包含縣（市）政府，但未必是縣（市）政府，都市計畫擬定機關未必屬於發展觀光條例的水域遊憩活動管理機關，被告若非水域遊憩活動管理機關，即使公告水域遊憩禁止或限制命令，亦無管轄權等云。查水域遊憩活動管理辦法，係依發展觀光條例規定（第36條）所定而來，被告既為都市計畫法即「龍潭湖風景特定區計畫」之主管機關，依發展觀光條例第10條第1項、第11條規定，即屬該條例規定之地方主管機關，及其子法水域遊憩活動管理辦法第4條第1 項第1款規定，水域遊憩活動位於風景特定區所轄範圍者，為該特定管理機關，即本件龍潭湖風景特定區水域遊憩活動之管理機關，應為被告無誤。原告所稱，核屬誤解。原告復稱，本件依被告89年9月頒布之「變更龍潭湖風景特定區計畫（第二次通盤檢討）書」，農田水利署宜蘭管理處始具有事務管轄權等云。經查，原告雖舉「變更龍潭湖風景特定區計畫（第二次通盤檢討）書」第10頁（本院卷第84頁）所載：「伍、土地使用……二．水域遊樂區原計畫面積十六．三二公頃，目前由農田水利會管理，主要為提供附近農田灌溉用水，尚未作為遊憩使用。」等語，據以主張龍潭湖為農田水利法所管制之湖泊，而宜蘭農田水利會為主管機關云云，惟土地使用之「管理」，核與發展觀光條例第10條第1項：「主管機關得……得視其性質，專設機構經營管理之」規定之「專設機構經營管理」之情形，應屬有別；且依前開所載文意，並無表現被告有專設宜蘭農田水利會作為經營管理機構之意旨；再者，原告行為時之109年1月4日，宜蘭農田水利會仍屬公法人之性質，嗣於109年7月22日，始改制為機關性質之農田水利署宜蘭管理處，故原告行為時，尚無該機關之存在，原告所稱本件農田水利署宜蘭管理處始具有事務管轄權，及依發展觀光條例第36條後段規定，被告應協調農田水利署宜蘭管理處同意後，始可公告限制或禁止水域遊憩活動云云，亦屬誤解。原告上開主張，揆諸前揭規定及說明，並非可採。
五、原告主張被告要求本件原告活動，應事先取得許可，應屬違法云云。查被告為龍潭湖風景特定區湖（水）域遊憩活動之管理機關，已如前述，依發展觀光條例第36條、水域遊憩活動管理辦法第5條第1項規定，為維護遊客安全，得公告限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為等。原告雖稱，依發展觀光條例第1條規定可知，此條例在於推動發展觀光產業，並有推廣自然生態保育意識之目的，且交通部觀光局108年1月14日行文各縣市主管機關，重申水域遊憩活動管理辦法，主要是管理「水域遊憩活動」，而非「水域管理」，是採「原則開放，例外管理」之原則，發展觀光條例並未賦予被告，要求原告在龍潭湖划行獨木舟活動，應事先取得許可的權限，被告之要求有裁量逾越且不當連結之違法等云。按發展觀光條例第1條規定：「為發展觀光產業，宏揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經營台灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮，制定本條例。」，雖有揭示發展觀光產業，推廣自然生態保育意識等意旨，但為維護遊客安全，依發展觀光條例第36條、水域遊憩活動管理辦法第5條第1項等規定，管理機關就水域遊憩活動之「種類、範圍、時間及行為」等，仍可依法公告，而為適當之限制，已如前述。本件原告所為之划行獨木舟活動，觀之水域遊憩活動管理辦法第3條第2款規定：「本辦法所稱水域遊憩活動，指在水域從事下列活動：……二、操作乘騎……獨木舟……等各類器具之活動。」，屬於水域遊憩活動之一種，依前揭規定，亦為管理機關得依法公告，予以限制之範圍。原告雖引「變更龍潭湖風景特定區計畫（第二次通盤檢討）書」記載（第32-33頁，本院卷原證4）：「六、水域遊樂區係提供水上活動區域之用，其使用依左規定：……（六）水上活動除救生設備外，嚴禁採汽、柴油之動力機具設備，以手划船、三角帆船、腳踏船為主。」，主張龍潭湖水域開放救生設備以外的非動力載具下水，例如獨木舟即屬於手划船的適例等云，然查，該計畫書所載，僅係說明該水域提供水上活動區域，得使用設備之範圍，觀其意旨及參諸上開規定，並非得使用之水上活動設備，即不得依法公告，予以限制。又原告援引交通部觀光局108年1月14日觀技字第1084000046號函（原處分卷第47-48頁），而稱管理「水域遊憩活動」，應以「原則開放，例外管理」為原則，並稱該函釋為其信賴之基礎等云。惟查，交通部觀光局該函（受文者：宜蘭縣政府；正本：各直轄市、縣市政府等）主旨為：「為提升水域遊憩活動安全，請加強業管水域遊憩活動安全相關公告揭露、管理法規宣導及水域遊憩經營業業者輔導，請查照。」，主要係為提升水域遊憩活動安全，函請各管理機關，加強揭露相關公告、宣導法規及輔導業者等。該函說明二，雖有敘述：為發展、推廣多元化水域遊憩活動，系爭管理辦法以「水域遊憩活動」為主體（而非水域管理），並採「原則開放，例外管理」之立法原則等語，惟說明三亦敘明：「各水域遊憩活動管理機關為維護遊客安全需要，依據該管理辦法所為限制、禁止措施時，請審慎考量其必要性及妥適性，並確實依據該辦法第5條（……水域遊憩活動之種類、範圍、時間及土地使用，涉及其他機關權責範圍者，應協調該權責單位同意後辦理。）、第6條（……視水域環境及資源條件之狀況……）規定辦理；並請加強相關公告揭露、管理法規宣導及水域遊憩經營業業者輔導。」，故依該函之意旨，在必要性及妥適性之範圍，管理機關就水域遊憩活動之「種類、範圍、時間及行為」等，仍可依法公告，予以限制，原告若以該函為信賴基礎，認為可在各水域從事遊憩活動，不受限制，顯有誤解。又查有關龍潭湖的面積，依前開計畫書（89年9月）所載（第10頁，本院卷原證4）：「伍、土地使用……二．水域遊樂區原計畫面積十六．三二公頃，……」，但現今情形，經本院詢問，兩造均稱，龍潭湖湖域面積為20公頃，且對此面積範圍，兩造並不爭執（參見本院110年3月29日準備程序筆錄第3頁及10月7日言詞辯論筆錄第3頁），而以 1公頃= 10000 平方公尺（100公尺×100公尺）觀之，20公頃之湖泊，已屬寬廣之水域，若無相當之安全保護設施，任由遊客從事各種水域遊憩活動，自有活動安全之疑慮。故被告依發展觀光條例第36條、水域遊憩活動管理辦法第5條第1項之規定，以106年11月6日公告略以：「……（一）梅花湖風景特定區及龍潭湖風景特定區湖（水）域，除依『宜籣縣○○區船舶經營管理自治條例』取得本區域小船營業許可，或經本府許可競賽、練習、其他大型活動外，禁止任何水域遊憩活動。……」，核係以事前許可，即審查安全保護條件之方式，讓遊客從事各種水域遊憩活動，以維護遊客之安全，其就水域達20公頃之龍潭湖而言，應屬必要及妥適之行政管制，並無裁量逾越之情事。且營業許可之外，非屬營業之活動，除競賽、大型活動外，其他各種練習活動（如本件原告有關划行獨木舟之練習活動），亦可在具有安全保護之情形下，經管理機關許可，而從事水域遊憩活動，並非禁止營業以外之其他水域遊憩活動，其限制活動的範圍，尚無不當。原告雖稱，其具有救生員證及立式划槳教練證，自94年即擔任台灣獨木舟推廣協會理事長（本院卷原證5），有高標準救生能力及多年實務經驗，被告上開公告，未考量原告救生能力等條件，而以經管理機關許可，限制原告從事水域遊憩活動，為不當連結之違法等云。經查，對於水域遊憩活動有安全疑慮的情形，其管制水域遊憩活動之公告，係對社會一般公眾為之，故其禁止或許可之規定，本應一體適用，尚不因個人條件特殊，而得排除公告之適用。原告所稱，其個人具有優良之條件，被告之公告未予考量，而以經管理機關許可，限制原告從事水域遊憩活動，為不當連結之違法，顯有誤會。因此，原告個人若符合安全保護措施，自得依法申請管理機關許可（如自認符合規定，不被許可，則是如何進行救濟之問題），以達成其從事水域遊憩活動之目的。惟若自認條件優良，未經申請管理機關許可，逕行從事水域遊憩活動，即有違反管制之公告，而生違法之情事。是以原告主張，本件被告要求原告於龍潭湖為划行獨木舟活動，應事先取得許可，應屬違法云云，觀諸前揭規定及說明，核不足採。
六、原告復主張本件其無故意或過失，原處分所為處罰，於法有違云云。按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，其立法理由謂：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。」。又行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」。原告對於本件未經管理機關許可，而在龍潭湖為划行獨木舟之活動，固不否認，但稱，其信賴交通部觀光局108年1月14日函釋有關系爭管理辦法以「水域遊憩活動」為主體（而非水域管理），並採「原則開放，例外管理」之意旨，原告所為，並無故意或過失等云。經查，交通部觀光局該函說明二，雖有敘及：為發展、推廣多元化水域遊憩活動，系爭管理辦法以「水域遊憩活動」為主體（而非水域管理），並採「原則開放，例外管理」之立法原則等語，然其主要意旨，係為提升水域遊憩活動安全，函請各管理機關，加強揭露相關公告、宣導法規及輔導業者等，並無表示，同意遊客可以不依管理機關依法公告事項，未經許可，自行從事水域遊憩活動，是以交通部觀光局該函意旨，不能作為原告之信賴基礎，原告未依規定向管理機關申請許可，所為違法行為，並無足以保護之正當合理信賴，不應受信賴原則之保護（類同見解，參見最高行政法院84年度判字第219號判決意旨），原告自難援引該函意旨冀以免責。且本件原告如何在龍潭湖從事水域遊憩活動，既有被告106年11月6日公告（原處分卷證物7）可供查詢，原告疏未查明，即未經許可，在公告限制水域遊憩活動之龍潭湖水域，從事划行獨木舟活動，而有違反發展觀光條例之行為，原告所為，縱非故意，亦難免應注意且能注意而不注意之過失責任。原告所稱，本件其無故意或過失云云，觀之前開規定及說明，並不足採。是以本件被告依發展觀光條例第60條笫1項及裁罰標準第12條、附表8項次2規定，以原處分裁處原告1萬元罰鍰，並禁止其活動，於法並無違誤。至於原告所稱109年1月17、18日期間嘗試向被告申請梅花湖使用獨木舟，未獲被告積極回應一節，核與本件違法情事無涉，應另行申辦處理，尚不影響本件原處分之適法性。原告復稱，本件原告行為時即109年1月4日以前，未有任何許可之案件一節，縱使如此，依個案觀察，亦不影響原告本件違反發展觀光條例之情事；且本件以外，之後確有其他民眾，經申請許可，得在龍潭湖水域，從事獨木舟及立式划槳等活動等情，有被告109年11月5日府旅管字第1090184086號函（本院卷第179-180頁）可稽，原告所稱上情，亦不足以卸免本件違法之責，併此敘明。
七、從而，本件被告審認原告違反水域遊憩活動管理辦法第8條及被告106年11月6日公告規定，依發展觀光條例第60條笫1項及裁罰標準第12條、附表8項次2規定，以原處分裁處原告1萬元罰鍰，並禁止其活動，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件訴訟費用，由原告負擔。
八、本件判決基礎之事證及法律關係，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 李明益法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上 訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
書記官 李承翰