臺北高等行政法院判決110年度訴字第284號110年11月4日辯論終結原 告 中華家國黨（兼如附表編號2至38所示選定人之被 選定人）代 表 人 梅峯被 告 桃園市選舉委員會代 表 人 李憲明訴訟代理人 林家綺
蔡玉敏上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文確認原處分違法。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告中華家國黨起訴時訴之聲明為：「壹、中華民國合法立案之卅八黨推薦桃園市○○區○○里第2屆里長缺額補選候選人張隼是事實，是故該次選舉之選舉公報內的『推薦之政黨』欄，自應註記所有之卅八個政黨。貳、中選會一〇九年中選訴字第五號訴願決定書之駁回決定應予撤銷。」（本院卷第11頁），然其第一項聲明僅在敘明選舉公報應註記所有推薦政黨之理由，至其究係請求法院應為如何之判決及其訴訟類型，尚非明確，經本院於民國110年9月29日準備程序予以闡明後，原告陳明訴之聲明為：「、確認桃園市○○區○○里第2屆里長缺額補選選舉公報關於號次3候選人張隼『推薦之政黨』欄註記為『無』之部分為違法。、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第77頁），此核屬原告為明確其訴訟請求所為之修正（至於訴願決定並非直接侵害原告權利或法律上利益之處分，尚無必要列為確認其為違法之程序標的），無涉訴訟標的之變更，此合先敘明。
二、事實概要：原告及如附表編號2至38所示選定人等38個政黨，於桃園市○○區○○里第2屆里長缺額補選（於109 年11月7 日投票，下稱系爭選舉）欲共同推薦候選人張隼代表各該政黨參選，而由張隼於109年9月30日檢附該38個政黨之「候選人政黨推薦書」，向被告桃園市選舉委員會申請登記為候選人。被告以109年10月5日桃選一字第1093150293號函請中央選舉委會(下稱中選會)就選舉公報「推薦之政黨」欄應如何刊登一事釋疑後，依中選會109年10月8日中選務字第1090026546號函復（下稱中選會109年10月8日函）意旨，以109年10月13日桃選一字第1090001119號函（下稱被告109年10月13日函）通知張隼應於同年10月16日前函復擇定之單一政黨，若未擇定，則依例以公職人員選舉罷免法（下稱公職人員選罷法）第47條第7 項規定，於選舉公報「推薦之政黨」欄予以刊登「無」辦理。嗣被告依其109 年10月20日第77次委員會會議決議，以同日桃選一字第1093150308號函（下稱被告109 年10月20日函），再次函請張隼於同年10月23日前函復政黨擇定結果，如未於期限內函復或未擇一政黨，將逕以非經政黨推薦處理，並依公職人員選罷法第47條規定辦理等語。惟張隼於期限前未予函復，被告爰依上開規定及前例，於選舉公報「推薦之政黨」欄予以刊登「無」（下稱原處分），該公報並於同年10月31日起發送陸光里民。嗣上開38個政黨不服，提起訴願，經中選會於110年1月4日以109年中選訴字第5號訴願決定書駁回後，仍未甘服，乃由原告中華家國黨，並由其餘政黨選定中華家國黨為當事人即原告，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠人民的結社自由、參加政黨與被政黨推薦參選，都是中華民
國憲法、政黨法與公職人員選罷法明文規定的權利，該三部法律從未禁止多政黨推薦，且政黨法是特別法，公職人員選罷法只是作業程序法。政黨法規定，政黨成立後如果4年內不推薦黨員參選將會被解散；行政程序法第158條第1項第2款亦規定無法律之授權而剝奪或限制人民之自由或權利者，無效。
㈡被告認為多黨參選會造成行政執行一些衍生之可能不便之處
，然此為立法問題，立法不可能周全，永遠會有立法的問題，但人民的權利應受憲法保障。
㈢中選會是行政機關，立法裁量權與其沒有關係，這是憲法法
庭違憲訴訟才要討論的問題，被告、中選會只需依既定之法律行事。96年立法院第6屆第6會期第9次會議審議台灣團結聯盟黨團（下稱台聯黨團）所提公職人員選罷法第28條增訂2個以上政黨共同推薦候選人修正動議條文，雖經表決不通過，但此僅表示並未明文允許多黨推薦，並未明文禁止多黨共同推薦，而法律的原則是未明文禁止就是代表可以，否則為何內政部要修法明文禁止？被告一再自相矛盾，自承立法怠惰，往日因無未推薦參選即強制解散政黨之政黨法，而無訴訟發生，如今因有政黨法之強制規定，自然會踢到鐵板。
㈣聲明：確認桃園市龜山區陸光里第2屆里長缺額補選選舉公報
關於號次3候選人張隼「推薦之政黨」欄註記為「無」之部分為違法。
四、被告答辯及聲明：㈠除總統副總統選舉政黨得共同推薦1組候選人外，其餘公職人員選舉均排除政黨共同推薦：
⒈總統副總統選舉罷免法（下稱總統選罷法）：按總統選罷
法於92年修正時，第22條第1項明文「二個以上政黨共同推薦一組候選人時，應檢附一份政黨推薦書，排列推薦政黨之順序，並分別蓋用圖記」，其修法理由載稱：政黨係以推薦候選人，從事競選活動，以期合法控制政府人事及政策之政治性組織。基於勝選目的，政黨之間合縱連橫，乃係民主政治常態，為利政黨以聯合推薦方式登記候選人，爰明定聯合推薦之政黨，應檢附1份政黨推薦書，排列推薦政黨之順序及蓋用圖記方式等語。該條文自92年修正後，迄今即未再修正，是自92年起，總統副總統選舉即可由2個以上政黨共同推薦1組候選人。
⒉公職人員選罷法：
⑴為明定政黨得推薦候選人參加公職人員選舉及登記之手
續，該法於78年增訂第35條之1規定：「依法設立之政黨，得推薦候選人參加公職人員選舉。經推薦之候選人，應檢附政黨推薦書向選舉委員會登記。」其後，鑒於總統選罷法及公職人員選罷法二法規範不一，且為使候選人資格及權利義務明確，公職人員選罷法於92年修正時，乃將該條修正為：「依法設立之政黨，得推薦候選人參加公職人員選舉，經政黨推薦之候選人，應為該政黨黨員，並檢附加蓋中央主管機關發給該政黨圖記之政黨推薦書，於候選人申請登記期間內，向選舉委員會辦理登記。」嗣該法迭經修正，惟行政及立法部門均未將2個以上政黨推薦同一候選人納入規範。
⑵嗣96年立法院第6屆第6會期第9次會議審議台聯黨團提案
修正公職人員選罷法第28條第1項條文：「依法設立之政黨，得推薦候選人參加公職人員選舉……；二個以上政黨共同推薦候選人時，應檢附一份政黨推薦書，排列推薦政黨之順序，並分別蓋用圖記。」惟修正草案經表決不通過。
⑶是以，針對政黨如何推薦候選人，上開二法針對不同選
舉種類即有不同之制度性規範，總統副總統選舉可由2個以上政黨共同推薦1組候選人，至其他公職人員選舉則明示排除2個以上政黨得共同推薦1名候選人。
㈡實務上，為落實政黨政治，公職人員選舉均以1個政黨推薦1名候選人為原則：
⒈臺北縣（按：已改制為新北市，下同）第14屆縣長選舉、
花蓮縣第14屆縣長補選，均生2個以上政黨可否推薦同一候選人問題，前者經中選會第293次會議決議略以：公職人員選罷法施行細則第35條之1第1項規定，並未明示每一候選人僅能由一政黨推薦，惟揆諸相關法條之立法意旨，應係指每一候選人僅能由一政黨推薦等語，繼於該會第294次委員會同意被推薦之候選人選舉公報黨籍欄以空白處理；後者經中選會第316次委員會議審議，亦作成維持「僅能擇一政黨推薦」之決議。
⒉綜上觀之，公職人員選罷法就候選人之推薦政黨數目雖未
明文限制，惟為使政黨責任明確，從而落實政黨政治，於實務上，歷次辦理公職人員選舉所生2個以上政黨可否推薦同一候選人之疑義時，中選會均係以1個政黨推薦1名候選人為原則，且候選人或其推薦政黨針對選舉公報上「推薦之政黨欄」刊登結果，迄今尚未有所爭議。
㈢被告遵循中選會函釋意旨通知張隼答復，因張隼未依限答覆
政黨擇定結果，被告爰依法將其選舉公報「推薦之政黨」欄刊登為「無」，乃係依法行政，並無違誤：
⒈中選會109年10月8日函略以：有關公職人員選舉候選人由2
個以上政黨共同推薦，其選舉公報推薦之政黨欄之刊登，宜函請該候選人僅能擇一政黨，並依限函復，如該候選人未依限函復或未擇一政黨，則以非經政黨推薦處理，並依公職人員選罷法第47條第7項有關選舉公報推薦之政黨欄，非經政黨推薦之候選人，刊登無之規定辦理。
⒉嗣被告109年10月20日第77次委員會議就本案決議略以：函
請張隼於109年10月23日前函復政黨擇定結果，如逾限未函復或未擇一政黨，則逕以非經政黨推薦處理，並依公職人員選罷法第47條規定辦理。
⒊被告依中選會函釋及委員會議決議，2度函請張隼依限答復
，因張隼均未依限答復政黨擇定結果，被告依公職人員選罷法第47條第7項「非經政黨推薦之候選人，刊登無」之規定辦理，乃依法行政，並無違誤。
㈣聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有桃園市○○
區○○里第2屆里長缺額補選候選人登記申請調查表及所附候選人政黨推薦書（原處分卷第1頁至第39頁）、被告109年10月5日桃選一字第1093150293號函（訴願卷第156頁）、中選會109年10月8日函（原處分卷第40、41頁）、被告109年10月13日函（原處分卷第42頁）、被告109年10月20日第77次委員會會議紀錄（原處分卷第43頁至第52頁）、被告109年10月20日函（原處分卷第53頁）、選舉公報（原處分卷第67、68頁）及訴願決定書（本院卷第19頁至第31頁）在卷可稽，上開事實，可以認定。茲兩造爭議所在，乃被告於桃園市○○區○○里第2屆里長缺額補選選舉公報（下稱系爭選舉公報）關於號次3候選人張隼「推薦之政黨」欄註記為「無」，是否於法有據？㈡被告於系爭選舉公報關於號次3候選人張隼「推薦之政黨」欄註記為「無」部分，性質上為行政處分：
⒈按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3
條第1項規定，乃係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。其中，「對外直接發生法律效果」（即所謂「法效性」）之有無，乃行政處分與觀念通知之主要分野，如由行政文書中得以判斷行政機關就具體事件有予以規制之意，自不因其文書用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而異（司法院釋字第423 號解釋意旨參照）。所謂「規制」，即指以設定法律效果為目的，具有法律拘束力的意思表示，規制之法律效果，在於設定、變更或廢棄權利及義務，或對權利義務為有拘束力之確認，或對人民之請求有所准駁。⒉次按「本法所稱公職人員，指下列人員： …。二、地方公
職人員：…直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、原住民區長、村（里）長。」（第2條）、「公職人員選舉，中央、直轄市、縣（市）各設選舉委員會辦理之。」（第6條）、「村（里）長選舉，由各該直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。 」（第7條）、「依法設立之政黨，得推薦候選人參加公職人員選舉，經政黨推薦之候選人，應為該政黨黨員，並檢附加蓋中央主管機關發給該政黨圖記之政黨推薦書，於候選人申請登記期間內，向選舉委員會辦理登記。 」（第28條）、「（第1項）選舉委員會應彙集下列資料及選舉投票等有關規定，編印選舉公報，並得錄製有聲選舉公報：一、區域、原住民立法委員及地方公職人員選舉，各候選人之號次、相片、姓名、出生年月日、性別、出生地、推薦之政黨、學 歷、經歷及政見。
…。（第4項）第一項政見內容，得以文字、圖案為之，並應使所有候選人公平使用選舉公報版面；其辦法，由中央選舉委員會定之。 （第5項）第一項候選人及政黨之資料，應於申請登記時，一併繳送選舉委員會。…。（第7項）候選人個人及政黨資料，由候選人及政黨自行負責。其為選舉委員會職務上所已知或經查明不實者，不予刊登選舉公報。推薦之政黨欄，經政黨推薦之候選人，應刊登其推薦政黨名稱；非經政黨推薦之候選人，刊登無。 」（第47條），公職人員選罷法第2條第2款、第6條、第7條第3項、第28條第1項、第47條第1項第1款、第4項、第5項及第7項分別定有明文。而本於上揭公職人員選罷法第47條第4項授權訂定之公職人員選舉選舉公報編製辦法第2條第2項亦明訂：「區域及原住民立法委員、地方公職人員選舉選舉公報，由直轄市、縣（市）選舉委員會編製及印發。選舉委員會得視候選人人數多寡合併或分別印發。 」⒊準此，直轄市里長選舉係由直轄市選舉委員會（下稱選委
會）辦理並負責編製、分發選舉公報。候選人經政黨推薦，並經選委會查明屬實者，應於選舉公報上刊登其推薦政黨名稱；非經政黨推薦之候選人，則刊登「無」。是選委會所為准予刊登「推薦政黨名稱」於選舉公報上或於公報上刊登「無」之決定，具有「確認候選人是否經政黨推薦」之法律效果，其後續影響可能及於政黨得否登記全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉之全國不分區候選人、僑居國外國民候選人（公職人員選罷法第24條第4項第4款）、得否於廣播電視事業從事競選宣傳（公職人員選罷法第49條第1項）、立法委員選舉之選舉票是否經刊印政黨名稱（公職人員選罷法第62條第1項第1款）、候選人涉犯一定罪名，政黨是否併負行政罰責等，是上開決定，其性質上係屬行政處分。至被告109 年10月13日函、109年10月20日函請張隼擇一政黨，乃係被告為編製選舉公報，通知張隼協力完成補正資料，屬於被告編製選舉公報有關推薦之政黨欄將如何刊載之準備行為，尚未對外直接發生法律效果，自非行政處分（最高行政法院94年度裁字第150號裁定意旨，亦同此見解）。又本件原告及選定人等38個政黨，既屬共同推薦張隼參與前述里長補選之政黨，被告未於選舉公報上刊登「推薦政黨名稱」，形同否定上開政黨於該次選舉之「推薦政黨」資格，其規制效力亦及於上述政黨，各該政黨如有不服，自得依法提起行政救濟。
㈢本件仍有權利保護必要：系爭選舉固已於109年11月7日辦理
完畢，然里長應定期辦理改選（地方制度法第59條第1項），人民之被選舉權或政黨推薦候選人參與是項選舉之權利，性質上亦得反覆行使，只要該項選舉制度繼續存在，則本件審判結果對於原告是否享有與其他政黨共同推薦候選人參與里長選舉之權利，仍具有實益，參諸司法院釋字第546號解釋意旨，原告提起本件訴訟，自有權利保護必要。
㈣原處分係屬違法：
⒈依前揭公職人員選罷法第2條第2款、第28條及第47條第7項
規定，可知合法備案之政黨，得推薦其黨員參加包括里長在內之公職人員選舉，並由候選人檢附政黨推薦書，於候選人申請登記期間內，向選委會辦理登記。訴外人張隼既於系爭選舉登記期間內，檢附政黨推薦書向被告申請登記為候選人，自非「非經政黨推薦」之候選人，則被告於選舉公報「推薦之政黨」欄註記為「無」，不僅與事實不符，亦與公職人員選罷法所定「刊登無」之要件（即「非經政黨推薦」）不合。
⒉至被告固以總統選罷法明定總統副總統選舉可由2個以上政
黨共同推薦1組候選人、台聯黨團96年間提案明定「二個以上政黨共同推薦候選人時，應檢附一份政黨推薦書」未獲表決通過、往例均以1個政黨推薦1名候選人為原則等節，為其主張原處分合法之論據。然公職人員選罷法是否明確規定2個以上政黨不得共同推薦候選人，或參照總統選罷法之立法例予以明文許可，事涉選舉制度之設計，在憲法所設框架（例如憲法第129條、第130條、憲法增修條文第4條等規定）及不得有礙民主共和國及國民主權原則實現之前提下，乃屬立法形成問題，此與選舉公報應如何合法刊登候選人之黨籍，係屬不同層次的議題，在現行公職人員選罷法第28條並未明文限制2個以上政黨共同推薦候選人之情況下，縱然被告所稱從公職人員選罷法相關規定，可知該法不允許2個以上政黨共同推薦候選人參與公職人員選舉等語可採，同法第47條第7項亦僅規定「非經政黨推薦之候選人，刊登無」，並未規定「經2個以上政黨推薦之候選人」，亦應「刊登無」，被告就此部分之辯詞，自無可採。又被告所舉之前例，乃中選會就臺北縣第14屆縣長選舉、花蓮縣第14屆縣長補選，分別於90年（訴願卷第19頁至第27頁；訴願卷第28頁至第31頁）、92年間（訴願卷第33、34頁、第38頁至第48頁）所為之決議，惟斯時公職人員選罷法第50條（按：96年11月修正時，移列為第47條）第5項規定：「候選人個人及政黨資料，由候選人及政黨自行負責。其個人及政黨資料為選舉委員會職務上所已知或經查明不實者，不予刊登公報。經所屬政黨推薦或經政黨推薦後撤回之候選人，不刊登其黨籍。 」不僅與現行第47條第7項規定，有所出入，且本件與上開案例雖然同屬2個以上政黨共同推薦候選人參加公職人員選舉之情，中選會亦均採「請候選人擇一政黨」之立場，然此與候選人未擇一政黨時，選務機關應如何刊登選舉公報始為適法，乃屬二事，是被告援引前例以佐證原處分之合法性，亦非可採。
⒊本件系爭選舉候選人張隼既經38個政黨推薦，即非屬「非
經政黨推薦之候選人」，被告自不得於選舉公報「推薦之政黨」欄逕予刊登「無」，若被告認為公職人員選罷法不允許2個以上政黨共同推薦候選人參加公職人員選舉，於選舉公報的刊登上，亦應依公職人員選罷法47條第7項「經政黨推薦之候選人，應刊登其推薦政黨名稱」之規定辦理，並就其所持法律見解予以適度註記，俾得兩全。
㈤綜上所述，系爭選舉候選人張隼既經38個政黨推薦，非屬「
非經政黨推薦之候選人」，被告以公職人員選罷法未明文2個以上政黨得共同推薦候選人參加公職人員選舉，而逕於選舉公報「推薦之政黨」欄刊登「無」，認事用法均有違誤，訴願決定駁回原告及如附表編號2至38所示選定人等38個政黨之訴願，亦有未合，原告訴請確認原處分違法，為有理由，應予准許。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 11 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 黃翊哲法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 11 月 25 日
書記官 陳德銘附表編號 原告 地址 1 中華家國黨 臺北市○○區○○○路0段00號7樓之1 編號 選定人 地址 2 中國青年黨 臺北市○○區○○○路0段00號7樓之1 3 工黨 臺南市○○區○○路000巷00弄00號 4 中國老兵統一黨 臺中市○區○○街00○0號 5 中國國安黨 桃園市○○區○○街0○0號 6 中國民主憲政黨 臺北市○○區○○○路0段00號7樓之1 7 中國民主統一黨 臺北市○○區○○街0段000號8樓之1 8 中華全民均富黨 臺北市○○區○○○路0段00號7樓之1 9 中國婦女民主黨 臺北市○○區○○○路0段00號15樓之7 10 中國人民行動黨 臺北市○○區○○路0段0號10樓 11 中華安青黨 臺北市○○區○○○路0段00號7樓之1 12 家庭基本收入 同上 13 中國天同黨 同上 14 尊嚴黨 臺中市○區○○路000○0號 15 客家黨 臺北市○○區○○○路0段00號7樓之1 16 廣播電訊聯盟黨 新北市○○區○○街00巷00號7樓 17 台灣民主運動黨 臺北市○○區○○○路0段00號7樓之1 18 善惡黨 同上 19 中華建設黨 臺北市○○區○○○路0段00號10樓之6 20 中國新洪門黨 臺北市○○區○○○路000巷0號3樓 21 正義聯盟 臺北市○○區○○路000巷00號 22 共和黨 臺北市○○區○○○路0段00號7樓之1 23 中華健康黨 臺北市○○區○○○路0段000巷00弄0號 24 中道盛國 臺北市○○區○○路000巷00號5樓 25 中華團結聯盟 臺北市○○區○○○路0段00號7樓之1 26 幸福勞工黨 高雄市○○區○○○路000號 27 全民參政大聯盟 臺北市○○區○○○路0段000號8樓 28 虎黨 臺北市○○區○○○路0段00號7樓之1 29 世界孫中山梅花聯盟 同上 30 臺灣民主自治同盟 同上 31 台灣股票黨 高雄市○○區○○路000巷00號 32 台灣新民黨 臺北市○○區○○○路0段00號7樓之1 33 中華道統聯盟 新北市○○區○○路00號4樓 34 龍黨 金門縣○○鎮○○路0000號1樓 35 中國愛國黨 屏東縣○○鄉○○村○○路000號之3 36 孫文主義力行黨 新北市○○區○○路000號之1號3樓 37 和合文化黨 臺北市○○區○○○路0段00號9樓之26 38 道政聯盟 臺中市○區○○路0段000號