臺北高等行政法院判決
110年度訴字第293號111年2月16日辯論終結原 告 張志誠被 告 臺北市交通管制工程處代 表 人 劉瑞麟（處長）訴訟代理人 江長恩
林羿君許雅禎上列當事人間有關交通事務事件，原告不服臺北市政府中華民國110年1月18日府訴一字第1106100036號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項本件原告起訴後，被告代表人於訴訟進行中由葉梓詮變更為劉瑞麟，並具狀聲明承受訴訟（見本院卷第226頁），應予准許。
二、事實概要原告係臺北市○○區○○段1小段651-10地號土地（土地使用分區：道路用地〈公共設施用地〉，下稱系爭土地）所有權人（登記原因：信託，委託人：林鴻義、林鴻濱，權利範圍共計1/9），而系爭土地鄰近臺北市○○區○○路0段000巷西湖寧境社區，該社區住戶係由系爭土地出入。臺北市議會市民服務中心（下稱市議會市民服務中心）前接獲民眾陳情，指系爭土地因車輛停放，潛存衍生事故之風險，遂於民國109年9月22日邀集被告及西湖寧靜社區管理委員會（下稱西湖寧靜管委會）至系爭土地會勘，被告待會勘結束後，即於109年10月7日在系爭土地雙向沿線劃設禁止臨時停車標線（俗稱「紅線」，下稱系爭標線，即原處分）。原告不服，於同年月21日提起訴願，旋經臺北市政府決定駁回，原告遂向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：西湖寧境社區長期以系爭土地作為中庭使用，其內種植樹木，且鋪設磁磚，而非柏油路面，且社區大門設有門柱、管制亭，並以柵欄圍起，阻擋非社區人員出入，現況僅有該社區住戶出入，並無車輛通行。又禁止臨時停車標線應僅能在禁止臨時停車之處所劃設，而系爭土地並非道路交通安全規則第111條所定橋樑、交岔路口等禁止臨時停車之處所，更非被告所提出「道路禁停紅、黃線劃設流程及說明表」、「臺北市市區道路禁止臨時停車紅線及禁止停車黃線劃設參考說明」所列應劃設禁止臨時停車標線之處所，被告自無在系爭土地上劃設系爭標線之權限及必要。系爭土地為私有土地，被告在欠缺劃設系爭標線之原因下，僅因西湖寧靜管委會之陳情，未經原告同意，即逕自在系爭土地上劃設系爭標線，且系爭土地附近之道路用地，供人車通行，被告未劃設禁止臨時停車標線，卻在無車輛通行之系爭土地上劃設禁止臨時停車標線，不符合比例原則，自有違法等語，並聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：本案係經市議會市民服務中心邀集被告、西湖寧靜管委會至系爭土地會勘，會勘時已作成結論請被告在系爭土地上劃設禁止臨時停車標線。被告係在考量、評估地方民意有禁止在系爭土地上臨時停車，以維護交通安全之需求，且系爭土地上之道路寬度僅8公尺，並未貫通至其他銜接道路，車輛須採迴轉方式駛出，如兩側均停車將造成會車困難及轉向時駕駛視線死角，而會勘當日及施工日西湖寧靜社區大門並無封閉或管制等情，認有在系爭土地劃設系爭標線之必要，方依「道路禁停紅、黃線劃設流程及說明表」、「臺北市市區道路禁止臨時停車紅線及禁止停車黃線劃設參考說明」及參酌內政部訂頒之「市區道路及附屬工程設計規範」作成原處分，可認為已作合義務性裁量等語，資為抗辯，並聲明：駁回原告之訴。
五、本件爭點如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有系爭土地登記謄本影本1份（見本院卷第15至19頁）、系爭土地地號圖及地籍套繪都市計畫使用分區圖影本1份（見本院卷第93至97頁）、臺北市議會109年9月18日議秘服字第10919276790號開會通知單（下稱109年9月18日開會通知單）、會勘簽到表、會勘及施工當日現場照片影本各1份（見本院卷第509至515頁）、109年9月22日臺北市議會市民服務中心協調西湖寧境社區管理委員會等陳情案會勘紀錄影本1紙（下稱會勘紀錄，見本院卷第107頁）、臺北市議會109年9月24日議秘服字第10919281960號函影本1紙（下稱109年9月24日函，見本院卷第109頁）、被告109年9月24日北市交工設字第1093054464號函影本1紙（見本院卷第105頁）、現場照片1張（見本院卷第111頁）及訴願決定書影本1份（見本院卷第29至37頁）在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：
(一)原告得否就系爭標線提起撤銷訴訟？
(二)被告在系爭土地上劃設系爭標線是否須經原告同意？
(三)被告認有在系爭土地上劃設系爭標線之必要，其判斷有無瑕疵？
(四)被告就劃設禁止臨時停車標線範圍之裁量有無瑕疵？
六、本院之判斷
(一)本件應適用法令及法理說明
1.市區道路條例第2條第1款規定：「市區道路，指下列規定而言：一、都市計畫區域內所有道路。……」第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第32條第2項規定：「直轄市或縣(市)政府所轄市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣(市)政府分別定之，並報內政部備查。」又臺北市政府基於市區道路條例第32條第2項規定之授權，已制定臺北市市區道路管理自治條例（下稱市道管理自治條例 ），該條例第2條規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任相關機關執行。」第3條第1款、第9款規定：「本自治條例用詞定義如下：一 市區道路：指臺北市行政區域內所有道路。……九 交通設施：指為維持交通安全與秩序而設置之標誌、標線、號誌、資訊可變標誌、交通監視系統、交通偵測系統及其他設施。」第18條第1項規定：「市區道路新闢、拓寬或改善須設置交通設施時，工程主辦機關應將交通設施設計圖說，送請市政府審定。」
2.道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第3條第1款、第6款規定：「本條例所用名詞釋義如下：一、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……六、標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。……」第4條第3項規定：「前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。……」第5條第1款規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。」又交通部已會同內政部依道交條例第4條第3項規定之授權，訂定「道路交通標誌標線號誌設置規則」（下稱標誌標線號誌設置規則），該規則第2條規定：「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」第3條第2款規定：「標誌、標線及號誌之定義如左：……二、標線：以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，劃設於路面或其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通管制設施。」第4條第1項規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」第5條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」第148條第2款規定：「標線依其功能分類如左：……二、禁制標線：
用以表示道路上之遵行、禁止、限制等特殊規定，告示車輛駕駛人及行人嚴格遵守。……」第149條第1項第1款第5目規定：「標線依其型態原則上分類如左：一、線條：以實線或虛線標繪於路面或緣石上，用以管制交通者，原則上區分如左：……(五)紅實線：設於路側，用以禁止臨時停車。」第169條第1項規定：「禁止臨時停車線，用以指示禁止臨時停車路段，以劃設於道路緣石正面或頂面為原則，無緣石之道路得標繪於路面上，……。」準此，道交條例第3條第1款所定義之「道路」，除一般公路、街道、巷衖外，更擴及廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方，此乃基於該條例以加強道路交通管理、維護交通秩序、確保交通安全之立法目的，對於凡相當於公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊之「供公眾通行之地方」，均作為該條例所指之道路而管理其交通，並不限於都市計畫劃設之計畫道路、具公用地役關係之既成巷道及已依法指定或認定建築線之巷道。且只要是道交條例所稱道路，主管機關為維護道路交通安全與暢通，不論道路所有權人是否同意，主管機關均得於必要時設置禁止臨時停車標線，如此解釋方符合道交條例之立法意旨（最高行政法院100年度判字第1060號判決採相似見解）。
3.行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」又臺北市政府組織自治條例第2條第2項亦規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」查臺北市政府已依行政程序法第15條第1項、市道管理自治條例第2條、臺北市政府組織自治條例第2條第2項等規定，先以98年11月24日府交治字第09833044100號公告，自99年1月1日起將道交條例、道路交通安全規則、標誌標線號誌設置規則及公路法中有關道路交通標誌、標線、號誌及安全設施之設置及監督事宜之權限委任被告辦理，並以被告名義執行之。繼以108年11月29日府工土字第10830216411號公告，自108年12月25日起，將市道管理自治條例18條第1項所定審定市區道路新闢、拓寬或改善設置與停車場規劃以外相關交通設施設計圖說事項之權限委任被告辦理，並以被告名義執行之（見本院卷第129至132頁）。是被告對於臺北市政府所轄所有市區道路及道交條例所定道路，為維護道路交通安全與暢通，自有於必要時設置禁止臨時停車標線之權限，殆無疑義。
4.交通秩序維護措施重在因地制宜與即時反應交通情況之迅速變化，道交條例第5條規定係賦予主管機關依其交通管制之專業能力，參考交通流量大小與道路交通秩序及安全之相關因素，禁止或限制使用道路之內容。而法規之用語如係屬涵義不確定或有多種可能之解釋存在時，即稱之為「不確定法律概念」，於將不確定法律概念適用於具體之事實關係時，行政機關得予以判斷之情形，學理上稱之為「判斷餘地」。申言之，道交條例第5條規定為維護道路交通安全與暢通，於「必要時」，主管機關得禁止道路臨時停車，乃將不確定法律概念經由解釋，而具體化地適用於特定事實關係之涵攝過程，應認主管機關於行使此一職權作成有無「必要性」之判斷時，享有判斷餘地。由於行政機關適用不確定法律概念時，須從事評價及估測，不同之適用者所為之評價難期一致，法律邏輯上亦非僅有一種正確答案，是考量行政機關有較多之專業知識及經驗，更能處理具體之行政問題，基於對其專業能力之尊重，乃不得不賦予行政機關對於某些具體個案有判斷餘地，除非有判斷瑕疵，否則法院應尊重行政機關之判斷。
5.法院對行政機關所為判斷之審查，主要在於：法律之解釋是否正確、事實之認定有無錯誤、是否根據與事實無關之考量觀點、是否遵守一般評價標準等，但得為審查之前提，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求，可以擔保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法（最高行政法院103年度判字第66號判決意旨參照）。道路主管機關對於禁止臨時停車必要性之判斷固然存有判斷餘地，然仍應要求其判斷存在理由。此項理由至少是可自主管機關作成劃設禁止臨時停車標線決定之過程中，可得知其審查結論之依據，否則法院無從審查其判斷有無瑕疵，是欠缺理由之判斷結論，即屬判斷出於恣意濫用而違法。
(二)原告得就系爭標線提起撤銷訴訟按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，須行政處分之相對人及利害關係人，始得以政府機關之行政處分違法，經訴願未獲救濟，提起撤銷訴訟。又禁止臨時停車標線係屬禁制標線，其在對用路人行止有所規制，課予用路人一定之不作為義務，違反者，道交條例第55條並設有處罰規定，為具有規制性之標線，雖非針對特定人為之，然依其一般特徵仍可確定係以該標線效力所及之人為規範對象，核其性質自屬行政程序法第92條第2項所定之一般處分。本件系爭標線既屬一般處分，依行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。被告之「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，故具規制作用之系爭標線劃設完成，即發生效力。另原告既為系爭土地所有權人，則被告在系爭土地上劃設系爭標線，自然對原告使用系爭土地之方式發生規制效力，是原告就被告劃設系爭標線之一般處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟，合先敘明。
(三)被告劃設系爭標線雖無須徵得原告同意，但其決定劃設系爭標線有判斷瑕疵及裁量瑕疵
1.查系爭土地為原告所有（登記原因：信託，權利範圍共計1/9），且該土地為都市計畫區域內未開闢之計畫道路，土地使用分區為道路用地（公共設施用地），而屬道路等情，為兩造所不爭執（見本院卷第239頁、第333頁），並有系爭土地登記謄本影本1份（見本院卷第15至19頁）、系爭土地地號圖及地籍套繪都市計畫使用分區圖影本1份（見本院卷第93至97頁）、臺北市政府工務局新建工程處110年8月31日北市工新養字第1103072692號函及檢附之地籍圖1份（見本院卷第313至317頁）、臺北市政府都市發展局土地使用分區查詢資料、都市計劃便民資訊-地籍套繪都市計劃使用分區圖各1份（見訴願卷第36至38頁）在卷可憑，堪認系爭土地確屬市區道路條例第2條所稱市區道路及道交條例第3條第1項所稱道路，而有前揭市區道路條例、市道管理自治條例、道交條例、標誌標線號誌設置規則等規定之適用，是依前述說明，被告為維護維護道路交通安全與暢通，不論原告是否同意，本即得依職權於必要時在系爭土地上劃設禁止臨時停車標線，非謂須先徵得原告同意後，被告始得在系爭土地上劃設系爭標線，是原告主張被告未徵得其同意即逕自在系爭土地上劃設系爭標線，且被告僅得在道路交通安全規則第111條所定橋樑、交岔路口等禁止臨時停車之處所，及「道路禁停紅、黃線劃設流程及說明表」、「臺北市○區道路禁止臨時停車紅線及禁止停車黃線劃設參考說明」所列應劃設禁止臨時停車標線之處所劃設禁止臨時停車標線一節，顯有誤會，並不可採。
2.如前所述，被告固得依職權認定系爭土地有禁止臨時停車之必要而劃設系爭標線，且被告就此「必要性」之判斷享有判斷餘地，然此非謂被告對於「必要性」之判斷完全不受行政法院審查而可任意為之。倘若被告對於必要性之判斷有恣意濫用之判斷瑕疵，則其判斷仍屬違法。本件被告係接獲市議會市民服務中心通知於109年9月22日至系爭土地會勘，被告待會勘結束後，即於109年10月7日在系爭土地上劃設系爭標線等情，業經被告陳述明確，並有臺北市議會109年9月18日開會通知單、會勘簽到表、會勘及施工當日現場照片影本各1份（見本院卷第509至515頁）、109年9月22日會勘紀錄影本1紙（見本院卷第107頁）、臺北市議會109年9月24日函影本1紙（見本院卷第109頁）、被告109年9月24日函影本1紙（見本院卷第105頁）在卷可佐，可見被告係於會勘後審認系爭土地有禁止臨時停車之必要，始決定劃設系爭標線。然觀之109年9月22日會勘紀錄之記載，當日會勘僅記載「經現場會勘，請交工處於社區計畫道路劃設紅線，並於兩週內完成，以策安全」之結論，完全未見作成此一結論理由之記載。且細繹被告所提出劃設系爭標線之評估資料，亦僅有臺北市議會109年9月24日函、109年9月22日會勘紀錄及簽到表、被告109年9月24日函稿、系爭標線圖說及現場照片等資料，仍然未見被告據以認定系爭土地有禁止臨時停車必要性之事實及理由，是被告作成必要性判斷之理由顯有欠缺，已難以擔保其判斷之正確性。
3.證人即被告所屬設施科幫工程司蔡承庭雖到庭證稱：109年9月22日是我至系爭土地現場會勘，系爭土地為西湖寧靜社區住戶對外通行道路，是一個死巷迴轉道路，會勘時西湖寧靜社區人員表示，系爭土地會有人車通行，因車輛有迴轉的需要，如果不劃設紅線會造成車輛迴轉困難，且因為那條路會有行人通行，如果兩旁停車會造成行人通行危險。我在現場看完後，認為如果兩旁有停放車輛的話，的確車輛會迴轉困難，並造成行人安全疑慮云云（見本院卷第528至530頁），然觀之原告所提出之現場照片，西湖寧靜社區設有社區大門足以管制人員進出及車輛駛入系爭土地，且被告訴訟代理人江長恩亦陳稱：在會勘現場有與管委會確認，該社區有管制社區內車輛進出等語甚為明確（見本院卷第241頁），可見西湖寧靜社區應會對於車輛進出該社區進行管制，則系爭土地是否真會有車輛駛入停放，以及駛入停放之車輛數量是否多到會停放在兩側，以致車輛難以迴轉，均有可疑。此由被告所據以評估禁止臨時停車必要性之現場照片中，均未見有車輛停放在系爭土地上即可得到印證（見原處分卷第3至5頁）。而被告對此亦未能提出任何事證（例如：車輛駛入系爭土地停放之確實證明、具體交通流量、車輛可能停放數量之評估）說明其係如何認定系爭土地會有車輛駛入停放，且停放數量多到會造成車輛難以迴轉、行人安全疑慮，是縱依證人蔡承庭前揭證詞，本院仍僅能得知被告就禁止系爭土地臨時停車必要性判斷之結論，無從得知其作成判斷之理由。從而，本件被告雖認系爭土地有禁止臨時停車之必要，然因本院無從得知其獲得判斷結論之依據，其所為判斷之正確性即因欠缺理由而無從獲得擔保，堪認被告就禁止系爭土地臨時停車必要性之判斷係出於恣意。
4.另按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201條定有明文。而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機或違反一般之法律原則等情事，因其屬權利行使之失誤或濫用，則構成違法。本件依被告所提出之系爭標線圖說可知（見本院卷第563頁），被告就禁止臨時停車標線劃設範圍之裁量，係將系爭土地雙向沿線均劃設禁止臨時停車標線，然證人蔡承庭已明確證稱：如果只劃設單邊紅線，車輛迴轉也不會有很大的困難，這種可劃可不劃的地段，我們會尊重當地社區民意等語（見本院卷第531至532頁），可見被告僅須在系爭土地單邊劃設禁止臨時停車標線，即足以達成其所稱避免車輛迴轉困難及避免危害行人安全之目的，惟被告卻將系爭土地雙向沿線均劃設禁止臨時停車標線，其所選擇之手段顯非對於原告使用系爭土地權利限制最小之手段，有違比例原則，是被告就劃設禁止臨時停車標線範圍之裁量，亦容有裁量濫用之瑕疵，難謂適法。
(四)結論綜上所述，本件原告得就系爭標線提起撤銷訴訟，而系爭土地既屬市區道路條例第2條所稱市區道路及道交條例第3條第1項所稱道路，有前揭市區道路條例、市道管理自治條例、道交條例、標誌標線號誌設置規則等規定之適用，被告為維護道路交通安全與暢通，不論原告是否同意，均得依職權於必要時在系爭土地上劃設禁止臨時停車標線，且其對於禁止臨時停車之必要性享有判斷餘地，然被告作成劃設系爭標線之決定既存有前述判斷瑕疵及裁量瑕疵，系爭標線之劃設即難認適法，訴願決定未加糾正，仍予維持，容有未洽，原告執前詞予以指摘，非無理由，應由本院將原處分及訴願決定一併撤銷，以符法制。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 23 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 3 月 23 日
書記官 陳可欣