臺北高等行政法院裁定110年度訴字第2號原 告 游欣潔被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑（局長）共 同訴訟代理人 俞旺程
江美瑤楊涵如被 告 臺北市政府法務局代 表 人 袁秀慧（局長）訴訟代理人 吳亦筑上列當事人間陳情事件，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、爭訟概要：㈠原告以民國109年4月10日檢舉函向被告臺北市政府衛生局(下
稱衛生局)反映，訴外人嚴○○不具醫師資格，而有向臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）主張其為○○牙醫診所實際負責人等違反醫師法等醫療法規情事。案經被告衛生局以109年4月20日北市衛醫字第1093122037號單一陳情系統案件回復表(下稱被告衛生局109年4月20日回復表)回復原告略以：
「……有關您反映一般民眾嚴○○違反醫師法等醫療法規一事，本局說明如下：本局對您所反映事項非常重視，業經本局自108年4月起多次查察○○牙醫診所已無營業事實，依醫療法第23條規定：『醫療機構歇業，應於事實發生後30日内報請原發開業執照機關備查。……醫療機構未依前項規定辦理歇業時，主管機關得逕予歇業……』，經查衛生福利部醫事管理系統○○牙醫診所狀態為歇業，亦未有醫事人員執業登記於該診所……」在案（乙證1）。
㈡原告再以109年5月5日申請書請被告臺北市政府法務局(下稱
法務局)及衛生局解釋○○牙醫診所辦理歇業過程、牙醫診所開業流程及所需時間、○○牙醫診所開業文件中「臺北市醫療(事)機構登錄及變更申請書」及委託書遭偽造文書調包及臺北地檢署107刑偵4548號案證人自稱為診所護士是否合法等。案經被告法務局移請被告衛生局辦理，並以109年5月14日北市法三字第1093021757號單一陳情系統案件回復表（下稱被告法務局109年5月14日回復表）回復原告，因上開事項非屬其權責，已轉請被告衛生局辦理，該回復表於109年5月22日送達。其間，被告衛生局以109年5月18日北市衛醫字第1093128456號單一陳情系統案件回復表（下稱被告衛生局109年5月18日回復表）回復原告略以：「……有關您反映診所歇業及開業疑義一事，本局說明如下：㈠重申本局自108年4月起多次查察○○牙醫診所已無營業事實，依醫療法第23條規定：『醫療機構歇業，應於事實發生後30日内報請原發開業執照機關備查。……醫療機構未依前項規定辦理歇業時，主管機關得逕予歇業……』，經查衛生福利部醫事管理系統○○牙醫診所狀態為歇業，亦未有醫事人員執業登記於該診所。㈡有關診所設立相關規範，依醫療法第15條規定：『醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣(市）主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；其登記事項如有變更，應於事實發生之日起30日内辦理變更登記。前項開業申請，其申請人之資格、申請程序、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。』，暨醫療法施行細則第7條規定：『醫療機構依本法第15條規定申請開業，應填具申請書，並檢附下列文件：一、建築物使用執照。二、負責醫師之證明文件。三、符合登記診療科別之醫師證明文件。四、醫療機構平面簡圖。五、配置之醫事人員及相關人員名冊。六、設施、設備之項目。七、中央主管機關規定應檢附之文件。前項醫療機構為醫院，並應檢附主管機關許可設立文件；為醫療法人設立者，並應檢附其法人登記證書。直轄市或縣（市）主管機關對於開業申請之審查，應派員履勘，經審查合格者，發給開業執照。』。㈢有關診所護士是否合法相關疑義，依行政程序法第40條規定：『行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。』及同法第171條第2款規定：『受理機關認為陳情之重要内容不明確或有疑義者，得通知陳情人補陳之。』。爰請提供相關具體事證，(例：執行人姓名及業務項目、執行地點及執行時間)，俾利調查。……」等語（乙證2、訴願卷右上角頁碼第21-25頁），原告不服被告衛生局109年4月20日、109年5月18日回復表及被告法務局未回復之不作為，提起訴願，經被告臺北市政府以109年8月20日府訴三第1096101456號訴願決定不受理（下稱訴願決定，乙證5），原告不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
原告於105年8月8日至13日間，至被告衛生局東區稽查分隊遞交親自書寫之○○牙醫診所開業申請書，同時預約於105年8月25日稽查，詎被告衛生局竟讓非申請人本人，亦不具有醫療法、醫師法上診所開業申請人資格之人遞交偽造之105年8月25日○○牙醫診所開業申請書，取代原本已經收文歸檔由原告親自書寫之開業申請書，且原告親自書寫該原始開業申請書亦不翼而飛。被告就原告之申請事項未予調查，且答非所問、魚目混珠，怠於作出准駁決定之行政處分，訴願決定亦將被告衛生局109年4月20日、109年5月18日回復表等定性為觀念通知，大事化小、小事化無，裁量過當，明顯違法。
㈡聲明（本院111年1月19日準備程序筆錄第2-3頁）：⒈被告臺北市政府訴願決定及被告衛生局109年4月20日、109年5月18日回復表均撤銷。
⒉確認被告衛生局109年4月20日、109年5月18日回復表無效，
及確認被告臺北市政府訴願決定就所有定性為觀念通知之部分無效。
⒊⑴先位聲明：被告法務局應依原告109年5月5日申請書之申請
，調查該申請書申請事項第1點至第4點所載事項（即如附件申請事項欄1、2、3、4點所載事項）作成合法以及合乎事實（特別是申請事實欄第3點所載事項）之行政處分，及被告衛生局應依原告109年5月5日申請書之申請，就如附表所示未回覆事項作成回覆之行政處分。⑵備位聲明：被告臺北市政府應就「被告臺北市政府衛生局暨衛生稽查東區分隊要求開業牙醫師提前14天遞交開業申請書及預約開業場所稽查一事提出法源依據」及「交付日期為105年8月10日○○牙醫診所開業申請書」作出准駁決定之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
○○牙醫診所於105年8月26日開業，原告係該診所負責醫師。
嗣因被告衛生局於108年4月起即多次至○○牙醫診所查察已無營業事實，乃依醫療法第23條規定，以109年3月20日北市衛醫字第1093010526號函逕予診所歇業在案。嗣原告以109年4月10日檢舉函向被告衛生局反映嚴○○違反醫師法等醫療法規，然事屬○○牙醫診所内部營運管理事項，非為被告衛生局權管業務，被告衛生局乃就原告上開陳情内容以109年4月20日回復表予以說明。原告又以109年5月5日申請書記載申請事項為診所歇業過程、開業規定、臺北地檢署107刑偵4548號案證人自稱為護士是否合法等，請求被告法務局調查，惟臺北市醫療業務之監督管理及醫療業務所涉相關檔案，均非被告法務局權管範圍，被告法務局遂轉請權責單位被告衛生局辦理，並以109年5月14日回復表告知原告，嗣由被告衛生局就原告109年5月5日申請書反映○○牙醫診所歇業及開業疑義等事項，以109年5月18日回復表回復。是以，被告衛生局109年4月20日、109年5月18日回復表及被告法務局109年5月14日回復表所為之回復，均係就原告反映事項之復知，核其内容純屬事實之敘述、所涉法令規定之說明及觀念通知，並非對原告所為之行政處分，亦無原告所稱被告怠為處分及裁量過當之情事。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、本院的判斷：㈠行政訴訟法第125條第3項規定：「審判長應向當事人發問或
告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」此一規定依同法第131條於受命法官行準備程序時準用之。依上開規定，當事人未為必要之聲明或其聲明有不明瞭或不完足時，審判長或受命法官即應行使闡明權，令其為必要之聲明或補充聲明，當事人依此而為之聲明，自非訴之變更或追加（最高行政法院109年度上字第152號判決意旨參照）。原告於本院111年1月19日準備程序陳明之聲明，維持訴訟標的不變，僅係就其起訴狀所載聲明不明確、不完足之處予以補充，核屬對訴訟標的具體化為必要之聲明或為補充聲明，非屬訴之變更或追加，應予准許，先予敘明。
㈡關於訴之聲明第1、3項部分：
⒈行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，須人民所不服者係行政處分，始得循經訴願程序提起行政訴訟法第4條規定之撤銷訴訟。提起行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，須行政機關就人民之申請有為否准處分或怠為處分情事，始得循經訴願程序提起之。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」雖為行政程序法第168條所明定，惟本條係基於從寬原則，將行政事務皆列入陳情之可能範圍，即人民對於行政事項，於主觀上有不滿、請求或意見時，均可提出陳情。而因行政行為非均為行政處分，是雖屬本條所規範得提出「陳情」之事項，尚非即為行政訴訟法第5條規定之「依法申請」。行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（最高行政法院109年度抗字第399號裁定參照）。
⒉觀諸原告109年4月10日檢舉函內容，係檢舉民眾嚴○○不具醫
師資格，亦非負責醫師，卻向臺北地檢署主張其為○○牙醫診所實際負責人、主張屢次未經院長審核管理即聘請並指示醫事人員參與執行醫療業務、主張借牌營運牙醫診所，由於原告從未授權嚴○○作出違法行為，又據報嚴○○目前在另一間牙醫診所誠楷牙醫診所進行同樣違反醫師法之行為，故提出嚴○○違反醫師法等醫療法規之檢舉（乙證卷第2頁）。又原告主張係嚴○○違反醫療法第18、57、58條及醫師法第6、7、8之2、9條規定，此據原告陳明在卷（本院卷第234頁）。惟醫師法及醫療法就違反上開規定所定之相關懲處或罰則，僅係規定行政機關之職權行使，旨在促進醫療事業之健全發展，合理分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康，目的在維護公共利益，並非為檢舉人之私人利益而設，亦未賦予人民有公法上請求行政機關對違反醫師法及醫療法之人予以裁處之權利，是原告所為之檢舉，僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非「依法申請之案件」，被告衛生局109年4月20日回復表所為：「……有關您反映一般民眾嚴○○違反醫師法等醫療法規一事，本局說明如下：本局對您所反映事項非常重視，業經本局自108年4月起多次查察○○牙醫診所已無營業事實，依醫療法第23條規定：『醫療機構歇業，應於事實發生後30日内報請原發開業執照機關備查。……醫療機構未依前項規定辦理歇業時，主管機關得逕予歇業……』，經查衛生福利部醫事管理系統○○牙醫診所狀態為歇業，亦未有醫事人員執業登記於該診所……」等內容之函復，亦僅為被告衛生局就原告109年4月10日檢舉函之陳情事件所為單純的事實敘述及理由說明，並不因該敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，依前揭規定及說明，原告自不能據以提起訴願及課予義務訴訟。
⒊揆之原告109年5月5日申請書之申請事項，係請被告法務局及
衛生局解釋○○牙醫診所辦理歇業過程、牙醫診所開業流程及所需時間、○○牙醫診所開業文件中「臺北市醫療(事)機構登錄及變更申請書」及委託書遭偽造文書調包及臺北地檢署107刑偵4548號案證人自稱為診所護士是否合法等事項（乙證卷第10頁）。核屬原告對於前述行政事務主觀上有所不滿、請求或意見，而依行政程序法第168條規定所為行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護之陳情，被告法務局109年5月14日回復表所為：「……有關您詢問○○牙醫診所歇業過程為何、牙醫診所開業流程及所需時間、開業文件及委託書是否遭掉包、證人自稱為護士是否合法等事，茲因該事項非屬本局權責，已轉請權責機關本府衛生局辦理……」等內容之函復，僅係告知原告所詢事項非屬被告法務局權責，並已轉請權責機關被告衛生局辦理；另被告衛生局以109年5月18日回復表所為：「……有關您反映診所歇業及開業疑義一事，本局說明如下：㈠重申本局自108年4月起多次查察○○牙醫診所已無營業事實，依醫療法第23條規定：『醫療機構歇業，應於事實發生後30日内報請原發開業執照機關備查。……醫療機構未依前項規定辦理歇業時，主管機關得逕予歇業……』，經查衛生福利部醫事管理系統○○牙醫診所狀態為歇業，亦未有醫事人員執業登記於該診所。㈡有關診所設立相關規範，依醫療法第15條規定：『醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣(市）主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；其登記事項如有變更，應於事實發生之日起30日内辦理變更登記。前項開業申請，其申請人之資格、申請程序、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。』，暨醫療法施行細則第7條規定：『醫療機構依本法第15條規定申請開業，應填具申請書，並檢附下列文件：一、建築物使用執照。二、負責醫師之證明文件。三、符合登記診療科別之醫師證明文件。四、醫療機構平面簡圖。五、配置之醫事人員及相關人員名冊。六、設施、設備之項目。七、中央主管機關規定應檢附之文件。前項醫療機構為醫院，並應檢附主管機關許可設立文件；為醫療法人設立者，並應檢附其法人登記證書。直轄市或縣（市）主管機關對於開業申請之審查，應派員履勘，經審查合格者，發給開業執照。』。㈢有關診所護士是否合法相關疑義，依行政程序法第40條規定：『行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。』及同法第171條第2款規定：『受理機關認為陳情之重要内容不明確或有疑義者，得通知陳情人補陳之。』。爰請提供相關具體事證，(例：執行人姓名及業務項目、執行地點及執行時間)，俾利調查。……」等內容之函復，亦僅係重申其109年4月20日回復表之函復內容，及單純告知診所設立相關規範即醫療法第15條及醫療法施行細則第7條規定之內容，以及請原告就所述診所護士是否合法，再提供相關具體事證以供調查。是被告法務局、衛生局上開回復表之函復，核屬就原告陳情事項之處理情形予以回復，及就原告陳請解釋及陳情查明事項所為之單純的事實敘述及理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，亦未對原告之權利義務產生任何規制，均非行政處分。原告雖對之有所不服，亦因其所陳請或陳情之事項，並非行政訴訟法第5條規定之「依法申請」，依前述規定及說明，原告不得據以提起撤銷訴訟或課予義務訴訟。
⒋綜上，原告此部分之訴，並無行政處分存在，亦非屬人民依
法申請之案件，其訴即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
㈢關於訴之聲明第2項確認訴訟部分（本院111年1月19日準備程序筆錄第3頁）：
⒈「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之
訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正： ……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第6條第1項及第107條第1項第10款分別定有明文。據此可知，現行行政訴訟法規定得為確認訴訟之標的，限於行政處分無效或違法，或公法上法律關係成立與否之爭議。所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定可明。若行政機關對於人民陳情案件在其權限範圍內闡述法令規定意旨，並告知其正確法律救濟途徑，因非就權限業務事項對人民申請事項行使公權力為決定，並無規制任何法律效果，性質上僅屬觀念通知，並非行政處分。是以，人民提起行政訴訟請求確認非屬行政處分之函文違法或無效，自屬不備起訴合法之程序要件，且無從命補正，行政法院應以裁定駁回（最高行政法院110年度抗字第44號裁定意旨參照）。
⒉原告109年4月10日檢舉函及109年5月5日申請書之申請事項，
核屬行政程序法第168條所定「陳情」之事項，被告衛生局109年4月20日、109年5月18日回復表，亦僅係被告衛生局就原告陳請解釋及陳情查明事項所為之單純的事實敘述及理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，亦未對原告之權利義務產生任何規制，並非行政處分，均詳如前述。是原告訴請確認性質上僅屬觀念通知，並非行政處分之被告衛生局109年4月20日、109年5月18日回復表，及被告臺北市政府訴願決定就所有定性為觀念通知之部分無效，即非合法，而屬不備起訴合法之程序要件，且無從命補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
㈣末按行政訴訟法第24條第1款規定：「經訴願程序之行政訴訟
，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。……」而原告於訴狀誤列被告機關者，依行政訴訟法第107條第2項準用第1項規定，固應定期命當事人補正，但如起訴狀已列適格的被告機關，又再贅列其他被告者，對贅列之其他被告，應逕以裁定駁回之。本件原告於起訴時，既已追加適格之被告即衛生局及法務局，其另贅列訴願機關臺北市政府為被告部分，自非合法，應予駁回。
㈤至於原告聲請本院調查之證據，因訴不合法，即無審究之必要，附此指明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢法 官 孫萍萍上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 1 月 28 日
書記官 李虹儒