臺北高等行政法院判決
110年度訴字第211號原 告 李彥川被 告 財政部關務署臺北關代 表 人 陳世鋒訴訟代理人 楊佩勳上列當事人間有關考績事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：被告代表人原為陳長庚，於訴訟進行中變更為陳世鋒，茲由其具狀聲明承受訴訟（見本院卷第71頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告原係財政部臺北關稅局（民國102年1月1日改制為財政部關務署臺北關，即被告）稽查組課員，因不服被告95年5月17日北普人字第0951011624號考績（成）通知書（下稱94年丙等考績通知）核布其94年年終考績考列丙等，提出申訴，經被告以95年7月7日北普人字第0951014103號函（下稱系爭申訴決定）維持原考績評定結果，原告仍不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起再申訴，其間被告以95年9月4日北普人字第0951020095號函檢具相關資料答辯（下稱系爭答辯函），經保訓會以95年10月3日
（95）公申決字第0281號再申訴決定（下稱再申訴決定）駁回確定在案。原告於106年4月6日向被告請求確認94年丙等考績通知無效遭否准，原告不服提起行政訴訟請求確認94年丙等考績通知無效，經本院以106年度訴字第766號判決駁回，經最高行政法院107年度裁字第462號裁定駁回上訴確定；原告復於106年4月20日對於94年丙等考績通知提出復審，經保訓會106公審決字第0122號決定復審不受理，原告不服提起行政訴訟請求撤銷94年丙等考績通知、系爭申訴決定、再申訴決定及復審決定，經本院106年度訴字第1221號裁定駁回、最高行政法院107年度裁字第183號裁定抗告駁回確定。
另又訴請確認94年丙等考績違法，經本院107年度訴字第1063號裁定駁回、最高行政法院109年度裁字第592號裁定抗告駁回確定。本件原告就被告95年7月7日之系爭申訴決定、95年9月4日之系爭答辯函，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：原告於92年至94年間任職被告稽查組，屢次查獲關稅違章案件並依規定層報，惟主管長官與不肖業者勾結，大量縱放私貨，干擾原告查辦，並妨害原告依法服公職之權利，以添加虛偽杜撰之事實擅自將原告94年甲等考績改列丙等。系爭申訴決定、系爭答辯函，對於原告查獲之走私案件未踐行行政調查程序並栽贓嫁禍原告，皆為虛偽杜撰，且違反行政程序法第10條規定逾越法定裁量範圍，屬行政程序法第111條第1項規定之無效行政處分，又被告否認系爭申訴決定、系爭答辯函為行政處分，故以備位聲明請求判決確認其公法上法律關係不成立，且被告應就原告94年考績回復原狀。並聲明：㈠先位聲明：1.確認系爭申訴決定、系爭答辯函行政處分無效。2.判命被告就原告94年考績回復原狀。㈡備位聲明：1.確認系爭申訴決定、系爭答辯函公法上法律關係不成立。2.判命被告就原告94年考績回復原狀。
四、被告答辯略以：原告前已就94年丙等考績通知、系爭申訴決定及再申訴決定，提起撤銷訴訟，並經本院106年度訴字第1221號裁定駁回確定，原告不得另行提起確認無效或公法上法律關係不成立之訴訟。又系爭答辯函乃被告就原告因94年丙等考績通知考列丙等，不服系爭申訴決定向保訓會提起再申訴事件，依法檢附相關資料及答辯意見回覆保訓會，屬行政機關內部間就公務員保障程序之意思表達，非行政處分或行政契約，亦不生公法上法律關係，原告對之訴請確認無效或公法上法律關係不成立之訴訟，均於法不合。並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠系爭申訴決定部分：
1.按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」此所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。又按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」查系爭申訴決定，係原告就94年丙等考績通知，依行為時公務員保障法第77條第1項規定向服務機關即被告提起申訴後，被告認為94年丙等考績通知的核定，符合規定所為維持原考績評定結果之決定，原告雖指摘系爭申訴決定有其所稱違反程序、栽贓嫁禍云云，惟稽之系爭申訴決定（見本院卷第81頁），自形式外觀觀察，並未存在任何人一望即知之重大明顯瑕疵，亦顯無如原告所稱有行政程序法第111條第3款內容對任何人均屬不能實現或第5款內容違背公共秩序、善良風俗之無效情形，是原告請求確認系爭申訴決定無效（先位聲明），或因此系爭申訴決定所形成之公法上法律關係不存在（備位聲明），均顯無理由。
2.況且，最高行政法院104年8月25日104年8月份第2次庭長法官聯席會議雖作成公務員年終考績考列丙等得提起行政訴訟之決議，然該決議係在具體個案之外，所表示之法律見解，雖具有事實上之拘束力，然應自決議之日起對尚未確定之案件有其適用。是以，對於已循申訴、再申訴程序尋求救濟而告確定之年終考績考列丙等評定案件，不因嗣後最高行政法院庭長法官聯席會議作成上開決議，而得溯及適用再行提起行政訴訟（參見最高行政法院107年度裁字第183號裁定意旨）。本件原告因不服94年丙等考績，提起申訴，經系爭申訴決定維持，向保訓會提起再申訴，復經保訓會95年10月3日作成再申訴決定駁回確定在案，有系爭申訴決定、保訓會再申訴決定附於本院卷第81、88-91頁可稽，依斯時之司法實務見解，均認關於考績丙等評定並未改變公務員身分，屬保障法第77條第1項所指之服務機關所為之管理措施，僅得依法提起申訴、再申訴程序尋求救濟，不得對之提起復審及行政訴訟。依上開說明，本件原告94年丙等考績之爭議，已於95年10月3日確定，無適用最高行政法院上開決議進而提起行政訴訟之餘地。本件原告單獨訴請確認系爭申訴決定無效或確認系爭申訴決定之公法上法律關係不存在，均顯無確認利益，其請求判命回復94年度之考績，亦顯無理由。
㈡系爭答辯函部分：
按行政訴訟法第6條第1項：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」準此，對於無效的行政處分，於向原處分機關請求確認其無效而未被允許，固得提起確認行政處分無效訴訟。惟提起確認行政處分無效訴訟，必須求為確認無效的對象為行政處分，若對非行政處分提起確認無效訴訟，即應認其起訴不備要件。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，是指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分（最高行政法院106年度裁字第1868號裁定意旨參照）。
而確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，係以公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）為其標的，事實行為並非法律關係本身，自非屬上開確認訴訟之標的（最高行政法院109年度裁字第131號裁定意旨參照）。查系爭答辯函，係因原告不服系爭申訴決定繼而向保訓會提起再申訴時，被告所提出之答辯書狀，僅係被告機關答辯理由之說明，不具規制效力，並非行政處分，亦非法律關係本身，揆諸前揭說明，自不得以其等作為確認訴訟之標的，是原告就系爭答辯函提起確認行政處分無效訴訟（先位聲明）或公法上法律關係不存在訴訟（備位聲明），均於法未合，且不能補正，應予駁回。
六、綜上，本件原告請求判決如先位聲明及備位聲明所示，顯於法未合，依行政訴訟法第107條第3項規定，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
七、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 劉正偉法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
書記官 王月伶