臺北高等行政法院判決110年度訴字第215號
110年10月21日辯論終結原 告 陳建曄被 告 臺灣臺北地方檢察署代 表 人 林邦樑訴訟代理人 莊依凌
王韻琴上列當事人間因提供行政資訊事件，原告不服法務部中華民國109年12月23日法訴字第11013500140號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於否准如附表編號13所示申請資訊提供部分撤銷。
就上開否准部分，被告應依原告109年9月2日（機關收文日）提供政府資訊申請案，作成准許複製之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人由周章欽變更為林邦樑，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國106年1月1日遷調至被告機關，擔任書記官職務（惟支援原職機關至106年2月23日止），嗣於107年9月1日辭職。其於109年9月2日（被告收文日），依檔案法、政府資訊公開法向被告申請提供原告個人106年年終考績、107年另予考績公務人員考績表及平時成績考核紀錄表（下稱系爭資訊）。被告認為該等檔案，除具原告個人基本資料之基礎事實外，也兼具考核期間各項表現之長官評價，為維護第三人正當權益之必要，依資訊分離原則，以109年9月14日北檢欽人字第10905006640號函（下稱原處分）通知原告，同意提供複製經遮蔽如附表編號1、4、5、8、9、11、13-16、19、20（下稱附表A部分）等評價內容之旨揭期間公務人員平時成績考核紀錄表及公務人員考績表。原告不服，認為如附表編號1-21等內容，被告不應遮蔽而否准提供，循序提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、系爭資訊考績表之「總評」、平時成績考核紀錄表之「考核紀錄等級」、「面談紀錄」、「個人重大具體優劣事蹟」、「直屬主管綜合考評及具體建議事項」、「單位主管綜合考評及具體建議事項」、「機關首長綜合考評及具體建議事項」等內容，係屬關於原處分所涉之106、107年考績處分作成之基礎事實，與思辯過程無關，應無拒絕提供系爭資訊之正當理由。原處分卻將與思辯過程無涉之上開欄位內容一併遮蔽，而僅交付原告4張空白平時考核表與2張空白考績表，顯已曲解政府資訊公開法及檔案法相關規定，而有法律涵攝事實錯誤及適用法規不當之違法。
㈡、原處分既以「是否屬於被告作成考績處分前之思辯過程文件」作為資訊分離原則之標準，卻完全規避裁量義務，非但未區分系爭資訊何者係思辯過程文件，何者屬基礎事實資料，亦未見其否准原告申請之衡量判斷標準有何說明，遑論其就資訊公開與排除公開間之公益目的有何權衡。公務員考績制度除在績效考核與獎優汰劣外，亦在協助個人發展與雙向參與。考績決定之公正、正確，全賴政府資訊之公開，被告拒絕提供系爭資訊，有害考績制度之推行，嚴重背離公益目的，原處分除有裁量怠惰與違反實質平等原則之瑕疵外，亦違反公益原則。
㈢、原告申請提供系爭資訊時，已逾考績復審救濟不變期間，客觀上已不可能干預考績程序參與人員的內部意見溝通或其他思辯過程，亦不可能影響考績程序參與人員之暢所欲言、無所瞻顧，且其係申請自己本人的考績資訊，而非他人人事資訊，被告援引政府資訊公開法、檔案法否准原告之請求，認事用法顯有違誤。又公務人員考績法第20條規定考績過程應嚴守秘密之目的，僅在確保考績結果之公平、公正，而非考績過程本身具有應秘密性，考績結果既已確定，考績資訊公開即無礙機關之考績決定。再參法院組織法第103條、第106條規定，對人權保障至關重大之裁判行為，對法官思辯過程的保障亦僅侷限在裁判確定前，當事人得於裁判確定後聲請閱覽評議意見，知悉承審法官思辯過程。依「舉重以明輕」之法理及行政程序法正當法律程序明文規定下，考績資訊自無於處分確定後，仍豁免對受考人資訊公開之理，否則無異規避政府資訊公開法與檔案法之立法目的，且始終保密的手段與限制公開或不予提供之立法目的間，顯然欠缺實質正當合理關聯，無法達成規範目的，反過度限制個人資訊自主決定權與政府資訊獲知權，違反行政程序法第7條第1款之適當性原則與不當連結禁止原則。
㈣、行政機關對公務員所為之考績等次評定，係屬行政處分，上開106、107年考績處分之作成，闕漏資訊公開，處分前未賦予原告陳述意見或申辯機會，處分書亦未記明理由，除已違反行政程序法第102條、第96條等規定及正當法律程序原則外，亦無從自書面得知各該考績處分所依據之事實、理由及其法令。又該107年考績決定因作成於司法院釋字第785號解釋及公務人員保障暨培訓委員會109年10月5日函釋之前，原告所受侵害之權利，僅得申訴、再申訴，原無司法救濟之機會，然原告請求被告依法彌補前開考績處分所欠缺之正當法律程序，其請求權是否存在之事實基礎，應以行政法院事實審言詞辯論終結時為判斷基準時點，是其自得透過政府資訊公開程序，請求被告交付未經遮蔽之系爭資訊，方能檢視、確認上開106、107年考績處分有無應遵守之法律程序及相關決策過程是否踐行、考績組織是否合法、成員有無應迴避而未迴避之情事等判斷瑕疵，以補正正當法律程序，彌補前開申訴、再申訴程序未竟之功，並保障原告得依行政程序法第128條規定，行使行政處分程序再進行之公法上請求權。原處分及訴願決定，與憲法及法律保障之正當法律程序、原告服公職權及公法上請求權之意旨相違背等語。為此聲明求為判決：1.訴願決定及原處分關於否准如附表所示申請資訊提供部分，應予撤銷。2.就上開否准部分，被告應依原告109年9月2日（機關收文日）提供政府資料申請案，作成准許複製之行政處分。
四、被告則略以：
㈠、公務人員考績表及平時成績考核紀錄表係機關對其所屬人員實施監督及管理事項之資料，並非任何人均得請求政府機關公開或閱覽之。原告申請交付無遮蔽內容之系爭資訊，倘准予提供，將影響機關對屬員之監督與管理，造成機關長官領導統御、人員管理之困擾，且系爭資訊係被告作成考績核定前之內部準備作業，各欄位人員之核章亦反映考核者之思辯過程，縱無評語或文字之記載，乃係表達其對前層級主管之評斷無其他意見，仍屬評價之意思表示，且非屬對公益有必要公開或提供之資訊，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，應限制公開或不予提供。因此，被告遮蔽A部分內容，於法並無不合，至於其他部分，或為原告基本資料之基礎事實，或內容為空白之如附表編號2、3、6、7、10、12、17、18、21等(下稱B部分)，被告均已提供。
㈡、政府資訊公開法第18條第1項第3款所維護之利益，不僅為機關決定作成不受干擾，且亦保障不同意見者得暢所欲言，事後不受攻訐，縱機關決策已作成，並終結相關行政程序，惟就未作成最終決定簽稿逕予公開或提供，仍易衍生對不同意見之人之困擾與壓力，導致公務員於未來之決策過程中不願意無所瞻顧充分表達意見，對政府機關嗣後妥適決策之形成造成妨礙。
㈢、政府機關對於受考人之年終考績，依公務人員考績法第2條、第5條、第9條等規定，應以平時考核為依據，綜合考量其工作、操行、學識、才能表現，並與機關內同官等人員之工作績效相互比較後，覈實評定適當考績等次。又依同法第13條前段規定，平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。復依同法第4條第1項規定，各機關對於公務員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。據此，原告106年及107年公務人員考績表，經單位主管依平時考核紀錄，按工作、操行、學識、才能等細目項之考核內容，綜合評分後遞送被告考績暨甄審委員會初核，檢察長覆核，均予維持，並經銓敘部審定在案，程序上並無違誤等語抗辯，為此聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查：
㈠、本件應適用之法律：⒈政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便
利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」、第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」、第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」、第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」、第13條第1項規定：「政府機關核准提供政府資訊之申請時，得按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。其涉及他人智慧財產權或難於執行者，得僅供閱覽。」、第18條規定：「(第1項)政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……(第2項)政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」；檔案法第1條規定：「(第1項)為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。(第2項)本法未規定者，適用其他法令規定。」、第2條第2款規定：「檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件」、第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」、第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」；檔案法施行細則第17條第1項規定：「依本法第17條規定申請閱覽、抄錄或複製檔案，以案件或案卷為單位。檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」。
⒉依上規定可知，政府資訊公開法、檔案法之立法旨趣相通，
有促進政府資訊之開放與共享，達到保障人民「知的權利」之立法目的，俱屬人民向政府機關請求提供政府資訊、檔案資料之資訊請求權，使人民得以適時獲悉政府機關持有或保管之資訊，政府決策藉此得以透明，弊端無所遁形，進而落實人民參政權之行使。政府資訊公開制度於現代民主國家中，不僅重要，且係必要，公開政府資訊本身即具有公益性，是此等政府資訊公開請求權，係屬實體權利，乃民主國家建立透明政府及公眾監督政府所必要之機制，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，自得依政府資訊公開法或檔案法請求政府公開資訊。又政府資訊公開法、檔案法雖屬一般性之資訊公開，然依檔案法第2條第2款規定，檔案法之適用對象限於依照管理程序而經歸檔管理之政府資訊，其餘不具有檔案性質之政府資訊，除其他法律另有規定外，依政府資訊公開法第2條前段規定，自應適用政府資訊公開法。準此，政府資訊公開法所定之政府資訊，其涵蓋範圍較檔案法所定義之檔案為廣，而檔案既屬政府資訊之一部分，是政府資訊公開法應係政府資訊公開法制之普通法，此由政府資訊公開法第2條之立法理由說明：「現行法律中並不乏有關政府資訊公開之規定……。為明定本法與其他法律之適用關係，將本法定位為普通法，其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。」等語甚明，故人民向政府機關申請提供政府資訊時，如該政府資訊係業經歸檔管理之檔案，則屬檔案法規範之範疇，應優先適用檔案法之規定處理。
⒊觀之檔案法第17條、第18條及政府資訊公開法第5條、第18條
規定，可知政府機關對於人民申請時所持有或保管之政府資訊或檔案資料，雖以公開為原則，然政府資訊之公開，尚非唯一、絕對至高之價值，遇有更優越之公共利益或私人利益價值衝突時，仍須適度退讓。職此，檔案法第18條定有7款拒絕申請、政府資訊公開法第18條第1項定有9款豁免公開之事由，具體個案如有該等事由時，乃應拒絕申請、限制公開或不予提供。又人民向政府機關申請提供具檔案性質之政府資訊事件，固應優先適用檔案法之規定處理，惟檔案法並未完全排除政府資訊公開法之適用，此揆諸檔案法第1條第2項規定意旨可知，人民申請提供之政府資訊，如具檔案性質者，政府機關除應優先適用檔案法第18條規定審查外，倘若規範密度猶有未及，仍有援用政府資訊公開法第18條第1項各款規定據以拒絕提供之可能；亦即，觀諸政府資訊公開法第18條第1項豁免公開之規定，與檔案法第18條係出於相同之立法精神，而較諸檔案法第18條偏向抽象、籠統之規範，其係為具體、縝密規定之立法例，且政府資訊公開法第18條第1項中其他非檔案法第18條所具體列舉之事由（例如政府資訊公開法第18條第1項第3款），多與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護相關，並設計有其他例外得提供之規定，此顯然更符合政府資訊公開目的之達成。從而，於人民申請提供具有檔案性質之政府資訊事件，政府機關自應依序審視有無檔案法第18條、政府資訊公開法第18條第1項之各款情形，審查結果若無上開規定所列拒絕申請、限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請而提供之。
⒋按政府資訊公開法第18條第1項第3款應予限制公開或不予提
供之規定，旨因政府機關於正式作成意思決定前，其內部單位之擬稿、意見、討論或與其他機關間之意見交換等準備作業資訊，如屬內部意見溝通或決策思辯過程之資料，為促進政府機關決策周密及妥適執行公共任務之公益，特保護參與人員於思辯過程中，能暢所欲言、無所瞻顧，避免政府機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因先前內部思辯意見之公開，致參與人員日後有遭受不同意見者攻訐、騷擾等困擾之虞，因而規範該等資訊應限制公開或不予提供。惟同款另設但書規定，即該資訊之公開或提供如係對公益有必要者，自不在豁免公開之列。因此，政府機關就人民申請公開之資訊，是否屬該款規定政府機關作成決定前之思辯過程資訊，及其公開是否於公益有必要，應依具體個案為認定，並斟酌具體情形，衡量「排除資訊公開所欲維護之公益」與「例外公開資訊所欲達成之公益」間之輕重，為適法之判斷決定，僅限後者公益較諸前者公益更應值得保護時，始得例外公開或提供之，且此項限制公開或不予提供之例外公開事由，本諸例外解釋從嚴之法解釋原則，自應從嚴解釋。又若政府資訊中雖含有限制公開或不予提供之事項，倘可將該部分予以適當區隔、遮蔽，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依政府資訊公開法第18條第2項規定，仍應就該其他部分公開或提供之。
㈡、上開事實概要欄所述之事實，有原告109年9月2日(機關收文日)提供政府資訊申請書(原處分卷第1頁)、原處分影本(原處分卷第18頁至第30頁)及法務部訴願決定書(原處分卷第33頁至第37頁)等件在卷可稽，而系爭資訊業經被告立案編目歸檔保存於檔案室，屬於已辦理歸檔管理之檔案等情，亦有被告110年9月16日北檢邦人字第11005008010號函附於本院卷第99頁為憑，堪認為真。經查：
⒈關於附表B部分：
附表B部分，欄位內本屬空白，未有任何文字符號之記載，被告表示並未遮蔽，已複製提供予原告等節，有原告起訴時所提出其已取得之附表B部分資訊可佐(見本院卷第30、32、
34、36、38、40頁)，復有被告以110年10月13日北檢邦人字第11005008750號函檢附之系爭資訊彩色影件存卷足憑。則對於被告未遮蔽即同意提供，且原告亦已取得之附表B部分資訊，被告既未怠為亦未駁回原告此部分申請，原告就其請求已滿足部分，仍起訴請求，不符行政訴訟法第5條課予義務訴訟之要件，自於法未合，先予指明。
⒉關於被告否准提供附表A部分合法性之審查：
⑴按司法人員人事條例第1條規定：「司法人員人事事項，依本
條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」、第2條規定：「本條例稱司法人員，指最高法院以下各級法院及檢察署之司法官、公設辯護人及其他司法人員。」、第4條第1款規定：「本條例稱其他司法人員，指左列各款人員：一、書記官長、書記官、通譯。」；公務人員考績法第3條規定：「公務人員考績區分如左：一、年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年一至十二月任職期間之成績。二、另予考績：係指各官等人員，於同一考績年度內，任職不滿一年，而連續任職已達六個月者辦理之考績。」、第5條第1項規定：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」、第6條第1項規定：「年終考績以一百分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：……」、第13條規定：「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。……」、第14條第1項規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。但非於年終辦理之另予考績或長官僅有一級，或因特殊情形報經上級機關核准不設置考績委員會時，除考績免職人員應送經上級機關考績委員會考核外，得逕由其長官考核。」；公務人員考績法施行細則第17條第1項規定：「本法第13條所稱平時成績紀錄，指各機關單位主管應備平時成績考核紀錄，具體記載屬員工作、操行、學識、才能之優劣事實。其考核紀錄格式，由各機關視業務需要，自行訂定。」、第18條規定：
「各機關辦理公務人員考績，應由人事主管人員查明受考人數，並分別填具考績表有關項目，送經單位主管，檢同受考人全年平時成績考核紀錄，依規定加註意見後，予以逐級評分簽章，彙送考績委員會初核。」；行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點第3點第1項規定：「各機關公務人員平時考核，為機關首長及各級主管之重要職責；應依據分層負責、逐級授權之原則，對直屬屬員切實執行考核，……」、第4點第1項規定：「……各機關主管人員每年4月、8月應考核屬員之平時成績，並將受考人之優劣事蹟記錄於平時成績考核紀錄表，格式如附表。……」。查司法人員人事條例就司法人員之考績應如何評擬、初核、覆核並未規定，自應適用公務人員考績法相關規定。
⑵被告對於原告106年、107年任職書記官期間之平時考核，係
由主管人員於每年4月、8月間，就原告之工作知能及公文績效、創新研究及簡化流程、服務態度、品德操守、年度工作計畫等考核項目及內容，於附表編號1、5、11、16欄位內逐一考核評定等級，並於附表編號14具體記載評語意見，復由直屬主管於附表編號4、8、15、19欄位內填載綜合考評及具體意見，再由直屬主管、單位主管、機關首長於附表編號4、8、15、19欄位內依序核章；嗣經直屬或上級長官、考績委員會(主席)、機關首長於附表編號9、20總評欄位內，分別填載評語、綜合評分分數及核章，原告106年年終考績及107年另予考績，經被告先後於107年2月8日、同年9月14日以北檢泰人字第10705001400號、第10705007910號函核定，並經銓敘部分別銓敘審定在案，此有前揭系爭資訊彩色影本、臺灣臺北地方法院檢察署考績(成)通知書影本(原處分卷第38頁)、臺灣臺北地方檢察署考績(成)通知書(原處分卷第39頁)在卷可參，足認附表所示被告公務人員平時成績考核紀錄表及考績表上即編號1、4、5、8、9、11、14、15、16、1
9、20所示之政府資訊，分屬被告作成原告106年年終考績、107年另予考績決定前之內部準備作業文件，且上開考績資訊內容係被告機關人員於原告任職期間，關於原告個人學識、能力、工作態度、品性操守等之評價，此固屬原告本人之個人人事資料，然亦屬於第三人之評核及意見資訊，如逕予公開或提供之，將有使參與考核者之意見被誤會、曲解或渲染，而遭受人身攻訐或招來不當壓力之負面影響，導致人事考核人員日後評核時，憚於捲入不必要之爭端，而生寒蟬效應，不願秉持自己良知及所見而自由表達意見，並作客觀準確之評析考核，影響公務員考績制度整體之正常運作，甚至失去考績評核於公務員人事管理上之重要功能，因認若提供原告上開內部準備作業文件，反有悖人事制度健全之公益維護。是以，經比較衡量「公開資訊所保障原告知的權利」與「不公開資訊所保護之公共利益」結果，不公開資訊所欲維護之公益顯然大於公開資訊所欲維護原告知的權利，此部分政府資訊尚無對公益有必要而應予公開或提供之情形。再查，附表所示文件上含有個人姓名之核章印文，乃在表彰各欄位之施予評核者究為何人，其公開與否之判斷標準，並非涉及個人隱私權，而係取決上開思辯過程參與人之實際身分應否公開，而為貫徹前述機關意思決定作成過程參與人不受事後無謂攻訐滋擾之立法目的，仍應適用政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定豁免公開，且縱令僅遮蔽相關評核文字、分數而公開參與人員之姓名，抑或遮蔽參與人之個人資訊而公開評核、分數內容，顯均無從防止該思辯過程直接或間接曝光之可能，此部分尚無政府資訊公開法第18條第2項資訊分離原則之適用。從而，被告依據政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，以原處分否准提供如附表編號1、4、5、8、9、11、14、15、16、19、20(即除附表編號13以外之附表A部分)所示政府資訊，於法並無違誤。原告主張此部分資訊，係被告作成考績處分之基礎事實，與思辯過程無關，應予公開云云，指摘此部分原處分有法律涵攝事實錯誤及適用法規不當之違法，尚非可採。
⑶關於政府機關意思決定作成之基礎事實或單純係機關內部單
位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊，因該等基礎事實或相關資訊並非意見，與洩漏決定作成過程之意見溝通或思辯資訊無涉，自應公開之，以符政府資訊公開法之立法目的。準此，觀諸附表編號13欄位內「(如附件)與知股陳建曄書記官談話紀錄」之內容，乃係被告機關人員與原告就其工作狀況及結案積案狀況如何改善之對談紀錄，並由記錄者核章以示負責，尚無涉任何主觀評價或意見，核屬評定原告另予考核成績之基礎事實，且可與附表編號14面談紀錄欄位內所載之文字及印文予以分開，依政府資訊公開法第18條第2項規定，自應予公開之。被告主張附表編號13、14欄位內容有其整體性而無法切割，故全部內容仍應予遮蔽，且不提供附件資訊乙事，即非可據。
㈢、原告各項主張之判斷：⒈政府機關就人民申請公開之資訊，是否屬於機關作成決定前
之思辯過程文件之認定，及其公開是否於公益有必要，應依具體個案為事實認定，並衡量「例外公開資訊所欲達成之公益」與「排除資訊公開所欲維護之公益」之法益輕重以為決定，法院原則上應就其事實認定、法律解釋及涵攝過程為全面之審查。又政府機關因申請而公開資訊之方式甚多，如得按政府資訊所在媒介物之形態，給予重製或複製品、閱覽、抄錄、攝影（政府資訊公開法第13條第1項參照），或令其使用原件（檔案法施行細則第17條第3項參照），或於單一文件中遮蔽部分而公開其他(資訊分離)，是政府機關在審認人民申請合致資訊公開之構成要件後，在法定效果選擇之裁量餘地中，依法律授權目的所為之裁量決定，如別無其他違法之瑕疵，皆屬合法，法院自不得取代政府機關，以自己合目的之判斷另為裁量決定。再公開政府資訊本身公益性之大小，恆以該政府資訊涉及之公益程度及其應受人民監督必要性之高低有關，且所謂公益之概念甚為抽象，在進行利益權衡之過程中，自應以請求公開之資訊是否會對各該現有制度產生妨礙之公益加以判斷。而人民知悉政府資訊，本身即係政府資訊公開法所保障之公共利益，機關作成意思決定前之內部準備作業資訊之所以限制公開或不予提供，乃係立法者肯認政府機關意思決定自由之公益大於人民知的權利之公益，是政府資訊公開法第18條第1項第3款但書「對公益有必要」之規定，因屬不確定之法律概念，須由受理請求公開資訊之機關，就具體個案之事實予以判斷審認，此時必存有較諸機關意思決定自由更優越之公共利益，該項政府資訊始得例外公開之。又「例外公開資訊所欲達成之公益」與「排除資訊公開所欲維護之公益」之法益衡量，乃立法者授權政府機關於具體個案解釋適用此項法律時，須以評價之態度正確認識規範概念，此仍屬構成要件對個案之涵攝範疇，並未容許政府機關有如同裁量餘地之選擇空間。再按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」稽此，法律授權政府機關為行政裁量時，法之拘束雖較為寬鬆，但仍應為合義務之裁量，不得有裁量權逾越或誤用之瑕疵。所謂違反平等原則之裁量逾越，係指政府機關在行使裁量時，依事件之性質，如無作成不同處理之明顯依據，即不得恣意為差別待遇，而違反其長期一貫之行政實務，是行政自我拘束乃以前有行政實例為前提，而在二以上可供比較之事實中，要求對相同之事實應為相同之處理。所謂裁量怠惰，則指政府機關知有裁量餘地，卻不為或未充分行使法律所授與之裁量，而構成瑕疵之類型。另按行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰二、主旨、事實、理由及其法令依據。」是行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當及循行政爭訟可獲得救濟之機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實理由全部加以記載，始屬適法。是以，書面行政處分雖未詳予敘明有關事證，然由其全部敘述中已包含主旨、事實、理由及其所依據之法令，使相對人能得知結論之理由何在者，即不應視為瑕疵。又已有事實記載之行政處分，於同一法效之前提下，增加形成處分法效之事實理由，係屬理由之追補，而行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，且行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，法院仍應駁回原告之訴訟，是行政機關所追補之理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許。基此，原告固主張其為檢視、確認被告對其考績評等形成過程是否有違法失當之瑕疵，以利考績制度之推行，具有公益目的云云。然本件系爭資訊公開與否係涉及原告知的權利之保障，個案考績之評等決定是否適法、妥當，核與整體考績制度之建立及運作，尚屬二事，況機關作成考績決定前之內部準備作業資訊之所以豁免公開，目的即在保護公務員考績制度之公正、正確運作，以維考績評核於公務員人事管理上重要功能之公共利益，而個案考績之程序與決定有無瑕疵，事涉個別公務人員權益保障之公共利益，二者經相權衡，後者所涉公益程度顯較前者公益性為低，且與人民民主參與無涉，依法尚無公開之必要，是原告此項主張，自不足採。又原處分說明原告申請提供之檔案，除具有其基本資料之基礎事實外，亦兼具考核期間各項表現之長官評價，為維護第三人正當權益之必要，依資訊分離原則，同意提供複製經遮蔽評價內容之系爭資訊等語。此項理由之說明雖非完全正確，亦未盡詳，皆如上述，然原處分業已敘及其法律要件評價、判斷之理由及法律效果之選擇，尚無行政處分不合法定程式之處，且本件並未有何違反行政自我拘束、比例原則或不當連結之情事，另原處分雖援引檔案法第18條及其施行細則第17條第2項、政府資訊公開法第18條規定為依據，惟被告於本院審理中，業已具體陳明其係依政府資訊公開法第18條第1項第3款、第2項提供經遮蔽部分內容之系爭資訊予原告，此項理由之追補，並未改變行政處分之同一性，自非不許。從而，原告主張原處分未逐一區分、敘明附表編號各欄位之資訊性質，亦未見其判斷衡量標準及說明，而有裁量怠惰、違反實質平等、適當性及不當連結禁止原則等瑕疵云云，容有誤解，均無可採。
⒉依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，政府機關內部準
備作業資訊係以該資訊作成之時間為界定，意思決定作成前之作業資訊方有豁免公開之可能，決定作成後之資訊因已無涉決定形成過程之思辯，自無本款規定之適用。又法律文義解釋應以法規條文之文字意義為出發點，解釋不可背離法規條文之文義可能性範圍，是本款依其規範文本，尚無從反面推論出相關事件或程序終結後，意思決定作成前之作業資訊即無適用，而應予公開。又意思決定作成後是否仍限制公開或不予提供，則應審酌相關參與決定作成人員有無受秋後算帳、人身攻訐之恐懼或招來不當壓力之虞，造成日後不敢勇於表示意見，尤以經常性、反覆性辦理之人事考績評擬核定，縱機關考績決定業已作成，並終結相關行政程序，惟就機關作成考績決定前之內部準備作業資訊逕予公開或提供之，仍易衍生相關考核人員於未來之評核過程中，因寒蟬效應，不願秉持自己良知及所見自由、充分表示意見，並作準確、客觀而妥適之考核，影響公務員整體考績制度之正常運作，是政府資訊公開法第18條第1項第3款既係保障政府機關意思決定作成「前」之意見形成自由，自不因日後意見業已形成，即得以「已逾考績救濟期間，客觀上已不可能干預考績程序參與人員的內部意見溝通或其他思辯過程，亦不可能影響考績程序參與人員之暢所欲言、無所瞻顧」為由而予除去，故其適用時間不以機關作成意思決定前為限，且縱係資訊本人請求政府機關公開其所保有之自己個人資訊，亦無二致，如此解釋，方符合此款之立法意旨，原告此部分主張，洵不足採。原告另主張依法院組織法規定，當事人得於裁判確定後聲請閱覽法官評議意見，舉重明輕，考績資訊自無於處分確定後仍得豁免公開之理云云。惟按，法院組織法第106條規定：「評議時各法官之意見應記載於評議簿，並應於該案裁判確定前嚴守秘密。案件之當事人、訴訟代理人、辯護人或曾為輔佐人，得於裁判確定後聲請閱覽評議意見。但不得抄錄、攝影或影印。」依本條90年1月17日修正理由之說明：「為落實合議制度，發揮評議功能，提升人民對司法的信賴，增訂第2項，使案件當事人、訴訟代理人、辯護人或曾為輔佐人，得於判決確定後聲請閱覽評議意見，但不得抄錄、攝影或影印。」等語可知，為落實合議制度，使參與合議之法官均能夠深入瞭解案情，審慎作出裁判，進而提升人民對司法裁判之信任，使評議所呈現之意見，經由客觀深入討論，促使司法裁判進步，乃放寬評議守密期間之限制，使一定範圍之人，得在適當時間，依法聲請閱覽評議意見，冀由評議意見之公開，以促成法院能就合議案件進行實質評議，並供日後法學研究及討論，使司法裁判品質能更進步，其立法目的與政府資訊之公開原則固謂相合，然政府機關作成考績決定前內部準備作業資訊之所以例外豁免公開，旨在保障政府機關意思決定作成前之意見形成自由，二者規範及目的於此迥異，自難強予比附，原告此項主張，亦不足採。
⒊按行政程序法第1條規定：「為使行政行為遵循公正、公開與
民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」、第46條規定第1項：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」；公務人員保障法第1條規定：「為保障公務人員之權益，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」、第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」、第42條第1項規定：「復審人或其代理人得向保訓會請求閱覽、抄錄、影印或攝錄卷內文書，或預納費用請求付與繕本、影本或節本。但以維護其法律上利益有必要者為限。」、第59條規定：「原處分機關應將據以處分之證據資料提出於保訓會。對於前項之證據資料，復審人或其代理人得請求閱覽、抄錄或影印之。保訓會非有正當理由，不得拒絕。第1項證據資料之閱覽、抄錄或影印，保訓會應指定日、時、處所。」、第84條規定：「申訴、再申訴除本章另有規定外，準用第3章第26條至第42條、第43條第3項、第44條第4項、第46條至第59條、第61條至第68條、第69條第1項、第70條、第71條第2項、第73條至第76條之復審程序規定。」如前所述，政府資訊公開法係規範政府機關一般資訊之公開，檔案法則為已歸檔政府機關一般資訊公開之規定，二者皆屬人民可單獨行使之實體權利。而行政程序法第46條、公務人員保障法第42條、第59條及第84條則屬特定之行政程序進行中，當事人(或利害關係人)申請閱覽該行政程序相關資料、卷宗或證據資料之程序規定，屬具體個案之卷宗閱覽申請，故以主張或維護其法律上利益有必要者為限。此等個案閱卷權係屬程序上之權利，目的在使當事人於行政程序中即時獲取必要訊息，俾得適時主張或維護其權益，屬正當法律程序之一環，須附麗於特定、具體之行政程序中始得主張。倘非行政程序進行中之申請閱覽卷宗，即應視所申請提供之政府資訊是否為檔案，而適用檔案法或政府資訊公開法之規定。從而，個案閱卷權因有具體個案之行政程序進行中而存在，其規範目的在踐行正當法律程序，而政府資訊公開法及檔案法主要在保障人民知的權利，資訊公開本身即具有公益性、目的性，二者權利性質不同，規範及保護目的相異，本件倘若再依政府資訊公開法第18條第1項第3款但書規定而權衡應否公開資訊，其縱令有維護原告另案正當法律程序之作用(即個案救濟保障之公益)，然衡諸前述不公開資訊所欲維護之公益(即人事制度健全之公益)，仍不具有優越性，自難認上開資訊若予公開對公益有何必要之情事，是原告主張其得透過政府資訊公開程序補正考績處分作成所欠缺之正當法律程序云云，執此遽謂被告應予公開上開考績資訊乙節，亦有誤解，自屬無據。又課予義務訴訟係人民請求法院判命行政機關應作成其前申請作成而被拒絕或怠於作成之行政處分，法院於此應審查者，乃為原告之訴求有無合法依據，被告之拒絕有無理由。查原告提起本件訴訟之法律依據係檔案法及政府資訊公開法，本院審判之範圍僅限於系爭資訊依檔案法及政府資訊公開法之規定應否公開，自不及原告上開106年及107年之考績處分作成程序有無瑕疵及其得否依行政程序法第128條之規定申請行政程序重新進行，是原告主張其106、107年之考績處分作成，違反行政程序法第102條、第96條及正當法律程序，其請求彌補上開考績處分所欠缺之正當法律程序之請求權是否存在之事實基礎，應以行政法院事實審言詞辯論終結時為判斷基準時點，被告自應交付未經遮蔽之系爭資訊，以補正正當法律程序云云，尤屬無據。
㈣、綜上，原告請求被告准許提供複製如附表編號13所示之資訊部分，洵然有據，應予准許，就此部分被告予以否准，於法違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，爰判決如主文第1、2項所示；至除附表編號13以外之其餘資訊，或被告未予遮蔽而提供複製，已滿足原告之請求（即附表B部分），或被告否准提供，於法有據（即附表編號13以外之附表A部分)，訴願決定遞予維持，亦無不合，則關於除附表編號13以外之其餘資訊，原告訴請判決被告准許提供複製，為無理由，應予駁回。
㈤、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。至原告執詞聲請訊問其任職被告機關期間之主管人員，以查明系爭資訊有何遮蔽之必要性乙節，核無調查之必要，附此說明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 110 年 11 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 魏式瑜法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 11 月 25 日
書記官 鄭聚恩
附表：
年度 表名 考核期間 欄位 編號 106 被告公務人員平時成績考核紀錄表 106年2月24日至同年4月30日 考核紀錄等級(A.B.C.D.E) 1 個人重大具體優劣事蹟 2 面談紀錄 3 直屬主管、單位主管、機關首長綜合考評及具體建議事項 4 106年5月1日至同年8月31日 考核紀錄等級(A.B.C.D.E) 5 個人重大具體優劣事蹟 6 面談紀錄 7 直屬主管、單位主管、機關首長綜合考評及具體建議事項 8 被告公務人員考績表 總評（直屬或上級長官、考績委員會(主席)、機關首長之評語、綜合評分、簽章） 9 備註及重大優劣事實 10 107 被告公務人員平時成績考核紀錄表 107年1月1日至同年4月30日 考核紀錄等級(A.B.C.D.E) 11 個人重大具體優劣事蹟 12 面談紀錄 1.(如附件)、談話紀錄 13 2.所載文字及印文 14 直屬主管、單位主管、機關首長綜合考評及具體建議事項 15 107年5月1日至同年8月31日 考核紀錄等級(A.B.C.D.E) 16 個人重大具體優劣事蹟 17 面談紀錄 18 直屬主管、單位主管、機關首長綜合考評及具體建議事項 19 被告公務人員考績表 總評（直屬或上級長官、考績委員會(主席)、機關首長之評語、綜合評分、簽章） 20 備註及重大優劣事實 21