臺北高等行政法院判決
110年度訴字第218號110年10月28日辯論終結原 告 劉展鵬被 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 郭曉蓉（分署長）訴訟代理人 唐永洪 律師複代理人 楊雅馨 律師上列當事人間請求讓售國有土地事件，原告不服財政部中華民國109年12月24日台財法字第10913938620號（案號：第10900766號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第
2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。原告提起本件訴訟，其行政訴訟補正狀訴之聲明所載及經本院於準備程序中多次闡明後原聲明：「確認原處分無效。」（本院卷第104至105頁、第208頁）；迄本件言詞辯論期日，其訴之聲明變更為：
「原處分及訴願決定均撤銷。」（本院卷第221頁），核其請求之基礎均係基於同一請求讓售國有土地事件，依據前開規定，其訴之變更，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣原告之父劉昇平委託原告於民國101年10月31日依國有財產法第52條之2規定，向被告申請承購坐落桃園市楊梅區楊梅段75-118地號土地（下稱系爭國有土地），嗣劉昇平於105年間死亡，並經其子女劉展文、劉丹純、劉丹鳳及原告等4人向被告申請變更申購人後，以其等4人續辦申購案。案經被告審認原告未能證明系爭國有土地於35年12月31日以前即已供建築、居住使用至今，被告先以109年3月23日台財產北桃二字第10936014350號函（下稱109年3月23日函）通知原告依說明事項補正。原告固提出戶籍資料等佐證，仍經被告認為不符上開規定之讓售資格，乃以109年4月20日台財產北桃二字第10936018890號函（下稱原處分）註銷其申購案。
原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠原處分有重大違法之瑕疵：
1.原告已依被告109年3月23日台財產北桃二字第10936014350號函之說明，提出楊梅鎮財契監字第222號及223號，足證50年3月31日當時確實有本國式土磚造蓋瓦平戶建住家，改建成現今之加強磚造3樓水泥透天，並提出改制前桃園縣政府地方稅務局出具本戶房屋稅籍證明書，已於被告要求之109年4月10日前完整補正。但原處分仍於不到10日內，逕以逾期未補正完成，將本案註銷，同時寄回給原告之證明文件也全為影本而無正本，原告已無從再取得珍貴之正本。另被告逾越法條規定精神，逕自認定原告提供之資料無從回溯至35年12月31日前已供使用至今。原處分既已通知註銷，為何還要在後續說明補正舊地重建不符？又不給人陳述意見機會，非要原告提起訴願。35年時因未設門號，只有戶長的流水編號，與36年以後固定門號門牌號碼不同，被告硬是增加要求回溯自35年已使用，明確違反法規精神，且根本沒有給原告陳述意見之機會。
2.原告所有坐落桃園市○○區○○街00號房屋（下稱系爭房屋）與同路段隔壁之○○街44號房屋屋主幾乎同時申購，但該屋主隔年就順利申購成功，原告之申購已提出辛苦蒐集多年之3種合法證明（戶籍順位一覽、改制前桃園縣政府向原告之祖先劉祖生國有基地租金通知書、楊梅鎮房屋權利使用情形變更及新建異動房屋申請書）仍遭被告拖延至今，與隔壁戶之差別待遇形成天壤之別。本案僅3份證明文件，卻要審20年，也不給予任何陳述意見之機會。
㈡爰聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：㈠原告提出之資料未能證明其在35年12月31日以前已在系爭國
有土地實際建築、居住使用至今，被告依辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項（下稱注意事項）第13點第2項第5款規定註銷原告之申購案，並無違誤：
1.依注意事項第8點第1項第4款規定：「35年12月31日以前已使用國有土地之證明文件（以下證件任繳一種）：1、在該地上房屋設有本人或他人戶籍之戶籍謄本。2、房屋稅收據，或稅務機關課稅或免稅證明文件。3、水電費收據或自來水、電力公司裝設水電證明文件。4、當地縣市政府建管單位或鄉鎮市區公所核發之證明文件。5、其他由政府機關或公營事業機構或公法人出具足資證明之文件。」原告主張其系爭房屋在系爭國有土地上，故於35年12月31日以前已實際使用系爭國有土地云云，然依其提出之資料及經被告調查結果，尚未能證明原告主張之事實存在。
2.被告前依原告所提之戶籍資料函查楊梅戶政事務所門牌○○街00號之設籍、編定、整編改編情形，楊梅區戶政事務所以106年5月15日桃市楊戶字第1060003025號函查復略以：「…二、本案房屋門牌原編『楊江里21鄰○○街00號』，惟查無初編日期之資料；45年2月7日整編為『楊江里21鄰○○街00號』；58年整編為『楊江里21鄰○○街00號』；59年10月1日行政區域調整為『楊江里16鄰○○街00號』；查無35年12月31日以前之設籍資料；最初設籍資料日期為53年12月17日。三、另來函所詢旨揭門牌地址與『台灣省新竹縣○○○○里00鄰8戶』（戶籍字號楊江330號）、日據時期『新竹州中壢郡楊梅街楊梅74番地』是否為同一地址乙節，因查無相關門牌地址異動資料可稽，爰無從得知是否為同一地址。」（原處分卷第81頁）。
3.被告向桃園市政府地方稅務局楊梅分局函查系爭房屋（含拆除改建前之原建物）最初房屋設籍時間、課稅起迄時日及折舊年數紀錄，經稅務局楊梅分局以106年6月20日桃稅楊字第1069404752號函查復略以：○○區○○里00鄰○○街00號房屋自61年7月起課徵房屋稅（原處分卷第469頁）。被告再就系爭房屋於35年是否曾有設籍函查楊梅區戶政事務所，經該所於106年7月28日桃市楊戶字第1060004870號函查復：「…二、經查○○街00號歷史門牌資料，查無該址民國35年門牌為何，故無法確認是否曾有設籍。」（原處分卷第89頁）。復就系爭楊梅段75-118地號（分割前屬同段75-28地號）國有地是否於35年12月31日前已出租予劉祖生查詢桃園市政府，經該府於109年2月14日府財用字第1090029110號函覆查無資料可稽（原處分卷第57頁），故原告檢附之改制前桃園縣政府追繳35年至40年之租金通知書，被告尚難據以核認。又原告提出之劉祖生戶籍謄本，劉祖生設籍於新竹州中壢郡楊梅庄楊梅74番（原處分卷第225頁），原告申請承購之系爭國有土地75-118地號係分割自75-28地號（原處分第65頁至第71頁），然依楊梅地政事務所108年2月21日函檢附資料所示75-28地號查無分割沿革（原處分卷第74頁），無從依「審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定」第4點第8款：「日據時期戶籍謄本所載土地番號與申購之地號相符…」認定已使用系爭國有土地。
4.綜上，經被告向戶政機關及稅捐機關查證，以原告陸續提出之資料均無法證明於35年12月31日前已實際建築、居住使用系爭國有土地，被告先後以107年3月8日台財產北桃二字第10736004900號函（參原處分卷第113頁至第115頁）、108年4月26日台財產北桃二字第10836014070號函（參原處分卷第61頁至第63頁）限期補正，惟其所補附資料仍無法證明於35年12月31日前已實際建築、居住使用系爭國有土地，被告再於109年3月23日台財產北桃二字第10936014350號函請原告於109年4月10日補具35年12月31日以前已使用系爭國有土地之證明文件（參原處分卷第7頁至第8頁），然逾期未獲復，從而被告依注意事項第13點第2項第5款「經限期補正，逾期未補正或未照補正事項完成補正者。」之規定，以原處分註銷原告申購案，並無違誤。
㈡並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第61頁至62頁）、被告109年3月23日台財產北桃二字第10936014350號通知補正函（本院卷第63至64頁）、訴願決定書（本院卷第21頁至28頁）、被告桃園辦事處108年4月26日台財產北桃二字第10836014070號通知補正函（本院卷第37頁至39頁）、被告桃園辦事處109年1月14日台財產北桃二字第10936002040號函（本院卷第47頁至48頁）、桃園市政府109年2月14日府財用字第1090029110號函（本院卷第49頁）、原告提出改制前桃園縣政府向劉祖生追繳地基租金之通知書影本、40年9月1日劉祖生簽署之公有基地（楊梅鎮75-28地號）租賃契約（本院卷第51頁至57頁）、原告父親劉昇平101年10月31日承購系爭國有土地申請書（原處分卷第9頁至10頁）、被告土地勘查清查表、照片、地籍圖及土地建物查詢資料（原處分卷第35頁至53頁）、桃園市楊梅地政事務所108年1月30日、2月24日函覆楊梅區楊梅段75-28、75-118地號土地台帳及土地登記簿資料（原處分卷第65頁至74頁、第95至112頁）、桃園市○○區戶政事務所106年7月28日桃市楊戶字第1060004870號函，及106年5月15日桃市楊戶字第1060003025號函（原處分卷第119、123頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告就本件請求國有土地讓售案，提起撤銷訴訟，有無權利保護必要？原處分是否有程序瑕疵而違法，原告據以請求撤銷原處分及訴願決定，有無理由？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第5條分別定有明文；前者為撤銷訴訟，後者為課予義務訴訟。次按提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前題，而對於訴訟類型之選擇，本身即含有訴之目的實踐的意義，選擇錯誤而為訴之聲明，則難於達成訴之目的，起訴即欠缺權利保護之必要。是以，人民向主管機關申請核發授益的行政處分，遭否准而尋求司法保護時，原則上應提起課予義務訴訟，以達到獲得所申請的行政處分之目的。至於原告可否僅提起撤銷訴訟，撤銷拒絕處分，而不直接請求原申請之行政處分，即所謂的「孤立撤銷訴訟」，學說上固有爭議，惟為避免原告提起此種限縮訴訟上請求的訴訟，即使勝訴，卻不能達到獲得所申請的行政處分之目的，而必須另行起訴所造成訴訟資源的浪費，因此僅限於例外情形，才可以只針對拒絕核發授益行政處分之拒絕處分，單獨提起撤銷訴訟，且必須特別主張其權利保護的必要性。否則原告只訴請撤銷原處分，而未請求課予該機關作為之義務，顯然不能達到訴之目的，而出現所謂孤立之撤銷訴訟，依上開說明，原告提起此類孤立之撤銷訴訟，顯然欠缺權利保護要件之必要，即應予判決駁回。
2.次按國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第1次公告土地現值計價。」此外，財政部國有財產署為辦理國有財產法第52條之2讓售國有非公用不動產案件需要，爰訂定注意事項第13點規定：「（第1項）申請讓售案件，執行機關依相關證件及勘查資料審查後，如須申請人補正者，應視補正內容通知申請人於接到通知之次日起15至30日內補正。（第2項）申請讓售案件有下列情形之一者，註銷其申購案並敘明理由通知申請人：…… (五) 經限期補正，逾期未補正或未照補正事項完成補正者。……」以供作為該署各分支機構受理國有財產法第52條之2讓售國有土地之申請案件時遵循之依據，乃主管機關基於職權所訂定的細節性及技術性行政規則，並未對人民權利的行使增加法律所沒有的限制，也沒有逾越母法的限度，被告依據國有財產法第52條之2辦理讓售國有非公用不動產案件事宜，自得予以援用，合先敘明。
㈡經查，原告之父劉昇平委託原告於101年10月31日依國有財產
法第52條之2規定，向被告申請承購系爭國有土地，嗣劉昇平於105年間死亡，並經其子女劉展文、劉丹純、劉丹鳳及原告等4人向被告申請變更申購人後，以其等4人續辦申購案。案經被告審認原告未能證明系爭國有土地於35年12月31日以前即已使供建築、居住使用至今，被告先以109年3月23日函通知原告依說明事項補正。原告固提出戶籍資料等佐證，仍經被告認為不符上開規定之讓售資格，乃於109年4月20日以原處分註銷其申購案。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。由前開行政救濟過程可知，原告提起本件申請之目的在於承購系爭國有土地，不服原處分註銷其申購案，否准申購，始提起本件訴訟，故對原告而言，最有效權利保護之訴訟類型應為課予義務訴訟，即請求被告依其申請，作成核准讓售系爭土地之行政處分，惟經本院於準備程序及言詞辯論程序中一再闡明，原告仍主張其只要提起撤銷訴願決定及原處分之撤銷訴訟（見本院卷第195頁、第203至206頁、第221至224頁），揆諸前開說明，其訴訟類型選擇即非正確，核屬孤立撤銷訴訟，已欠缺權利保護之必要。
㈢再者，原告主張原處分違法應予撤銷之理由，無非係以被告
未合法給予其陳述意見及補正之機會云云，然查，本件申請案為原告之父劉昇平委託原告於101年10月31日所提起，迄被告於109年4月20日以原處分註銷原告之申購案止，已歷時多年，觀諸原處分卷附兩造間多年來之書函往返，可見被告先後以107年3月8日台財產北桃二字第10736004900號函、108年4月26日台財產北桃二字第10836014070號函，及109年3月23日台財產北桃二字第10936014350號函（見原處分卷第487至496頁）等至少3次通知原告，敘明國有財產法第52條之2及注意事項第8點等規範意旨，並限期原告補正系爭土地於35年12月31日前已供建築、居住使用至今之相關文件，倘逾期未補正或補正不完全者，將予註銷本件申購案，是被告已就原告提出之各項書證詳予斟酌，並說明仍缺漏不足之理由，通知原告限期補正，實已給予其充分陳述意見及補正之機會，核與前揭注意事項第13點規定並無不符，原告徒以前詞主張原處分違法云云，顯有誤解，不足採認。
七、綜上所述，本件原告主張並非可採，原處分核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 11 月 18 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 畢 乃 俊法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 11 月 18 日
書記官 吳 芳 靜