臺北高等行政法院判決
110年度訴字第227號110年10月21日辯論終結原 告 鄭英麟訴訟代理人 張秉正 律師複代理人 陳映亘 律師被 告 花蓮縣立吉安國民中學代 表 人 留啟民（校長）訴訟代理人 吳明益 律師
孫裕傑 律師上列當事人間獎懲等事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國109年12月29日109公審決字第000543號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文復審決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係服務於被告學校之幹事，因涉另案未依規定請假差勤案，經通知於民國109年4月29日被告109年度第7次考績委員會會議（下稱系爭會議）列席陳述意見，嗣於該案行政救濟程序中，被告查悉原告將系爭會議之譯文寄送予全體考績委員及縣府教育處駐區督學，始知其列席系爭會議時擅自錄音之情事，經被告通知原告於109年10月7日109年度第15次考績委員會會議出席陳述意見後，調查審認其確有前開行為，已違反考績委員會組織規程（下稱組織規程）第7條之規定，並依花蓮縣政府暨所屬機關學校公務人員獎懲標準及作業程序（下稱獎懲標準及作業程序）第4點第4款第5目規定，決議核予記過1次之處分，被告並以109年10月27日吉中人字第1090004320號令（下稱原處分）核定原告記過一次。原告不服，提起復審仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠組織規程第7條所稱「與會人員」，並不包括受考人，原告縱有錄音亦未違反規定：
1.按公務人員考績法第19條規定：「各機關辦理考績人員如有不公或徇私舞弊情事時，其主管機關應查明責任予以懲處，並通知原考績機關對受考人重加考績。」第20條規定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」由條文內容觀之，「對考績過程應嚴守秘密」之規範主體為辦理考績人員，文義範圍不包括受考人在內，且依法條之體系解釋，公務人員考績法所稱「辦理考績人員」及「受考人」，互無包含關係，此觀第19條將二者併列於同條文內即明。
2.組織規程第7條規定略以：考績委員會開會時，除工作人員外，考績委員及與會人員均不得錄音、錄影。查組織規程係依公務人員考績法第15條授權制定之法規命令，旨在具體化公務人員考績法第20條規範之內涵，為顧及法律整體規範之一致性，對組織規程第7條之解釋，自不得與母法規定相牴觸，則公務人員考績法第20條規範對象係「辦理考績人員」，未包括「受考人」在內，則依據體系解釋之原則，組織規程第7條應為同一解釋，是本件原告不受組織規程第7條之限制，否則組織規程第7條即與母法規定相牴觸，並有法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利之情，而違背憲法第172條、行政程序法第158條第1項第1款及第2款等規定，系爭條文應屬無效。從而，原告於列席系爭會議時縱有錄音，亦不違反系爭條文，是原處分認定原告違反組織規程第7條規定於法未合，應予撤銷。
3.如認組織規程第7條規定一律禁止考績委員及與會人員均不得錄音、錄影，將使人民不得以錄音、錄影方式獲悉或取得與其於考績會議上所發言之內容及相關資訊，致人民難以核對其於會議上陳述之內容與會議記錄是否一致，難以確保其內容之正確性，又其內容當與人民所涉之事實上及法律上事項攸關，將嚴重影響人民後續之行政爭訟程序。況依現行實務見解，人民無從以其他方式紀錄或獲悉會議內容及相關資訊，此有被告110年2月23日函（甲證7）、銓敘部106年3月21日函（甲證8）可佐。如此，組織規程第7條未經公務人員考績法之授權，限制憲法保障人民之訴願及訴訟權利，與中央法規標準法第5條第2項、第6條規定及司法院釋字第443號解釋意旨相悖，即屬違反行政程序法第158條第1項第2款規定應屬無效。
㈡依修正前之獎懲標準及作業程序第2點第5款規定，原處分已逾懲處權行使期間，應予撤銷：
1.查獎懲標準及作業程序係花蓮縣政府依公務人員考績法及其施行細則第13條第3項規定授權訂定之法規命令，該府雖於109年9月9日修正獎懲標準及作業程序（見甲證3、4），將原本獎懲案件應於事實發生後2個月內辦理修正為3個月，惟本件事實發生於修正前（109年4月29日召開，有吉安國中開會通知單可稽），依法不溯及既往原則，已發生事件不得溯及適用。故本件懲處權行使期間應自109年4月29日起算2個月，如於期間內未為任何懲處，即不得再予追究，是被告於109年10月27日方為懲處，顯非適法，應予撤銷。
2.次查花蓮縣政府於102年4月3日修正公布之獎懲標準及作業程序第2點規定，係以「事實發生」為起算時點，用詞明確，當不得反於文意而為曲解，則被告答辯狀稱該時點應自「承辦人員獲悉獎懲事實」時起算，顯在誤導；況原告於答辯狀自承其業於109年6月4日獲悉原告錄音事實，卻遲至同年10月7日才召開考績會議，於同年月27日對原告為懲處，顯已逾期辦理，亦無正當理由。
3.縱認獎懲標準及作業程序第2點第5款之規定非屬懲處權行使期間限制，亦不失為花蓮縣政府處理該府及所屬機關學校之公教人員獎懲案件等程序事項所為之規範，與銓敘部106年3月27日部法二字第1064209183號令、109年6月18日部法二字第1094946775號令不生衝突，則花蓮縣政府所屬學校辦理獎懲案件同受獎懲標準及作業程序及銓敘部相關令釋之限制，又獎懲標準及作業程序第2點第5款既謂「除確有特殊正當理由外，獎懲案件應以事實發生後2個月內辦理，逾期者不予辦理，並追究延誤責任」等語，可知該規定不僅在課予獎懲權責單位調查期限之義務，就違反義務之法律效果亦有明文，倘獎懲權責單位逾越法定辦理期間，仍然未辦理完竣，即不予辦理。從而，倘認原告確有違失行為，應自109年4月29日起算2個月內辦理，被告未於同年6月28日為任何懲處，即不得辦理。
㈢原處分及復審決定有裁量瑕疵、違反不當連結禁止，以及未注意對原告有利之事實及證據之違法：
1.原告縱有錄音、製作譯文並寄送給該校各考績委員之舉措，出於主張自身權利、保存自己發言紀錄之動機；若散佈之對象限於考績委員，未公告周知，亦未對第三人揭露，外界無從知悉錄音譯文之內容，自無從引起外界對被告未能嚴守考績委員會會議過程應秘密之負面觀感，且考績委員參與系爭會議，就各該人員於會議上之發言，衡情均有知悉，原告僅將考績委員知悉之內容，再向考績委員復述，其行為未對造成任何實害，原處分顯逾越比例原則，構成裁量瑕疵，則原處分及復審決定均有違誤，應予撤銷。
2.又本件懲處事由既為於系爭會議列席陳述意見時錄音，自不得將該不相干之事務納入考量，否則即違反不當聯結禁止原則，其判斷或裁量容有濫用之違法，惟被告於復審答辯書及訴訟答辯狀卻稱「原告長期於早上到勤前，以癲癇或暈眩發作或身體不適為理由，未到勤，未依定請假，未口頭告知，系統又未請假且又無故未到勤時，事後請求學校同意事後補請假程序，經數次告知及輔導未果，嚴重影響校務行政運作及教師、學生、民眾等觀感」云云，顯然將未到勤及原告平日之言行舉止等與本件無關之事務一併納入考量，已違背不當連結禁止原則，而構成裁量濫用或判斷瑕疵。
3.次查復審決定雖稱「其如有保存自己發言紀錄之需求，非不得依相關規定請求機關提供之」云云，惟原告業依相關規定請求機關提供與原告有關之考績委員會會議記錄，卻遭被告駁回，有被告110年2月23日函（甲證7）可稽，可見原告無從依相關規定請求機關提供，復審決定自有理由矛盾之違法；又被告縱於系爭會議前有宣讀系爭條文，然其未同時使原告知悉應如何以合法方式取得會議記錄，則原告唯恐會議結束後，無法獲悉該會議內容而錄音，動機單純，情節尚非嚴重，況原告若無法獲悉該會議內容，將妨害其訴願、訴訟之有效行使，影響程度及情節難謂嚴重，原處分及復審決定未審酌及此，即與行政程序法第9條、第36條及第43條有違，亦有裁量怠惰或判斷瑕疵之違法。
㈣爰聲明求為判決：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告主張「與會人員」不包含受考人，顯不可採：
1.揆諸組織規程第7、8、9條之文義，應係將「考績委員」、「工作人員」、「受考人」、「有關人員」、「單位主管」等人區分為五項類別，除「考績委員」、「工作人員」分別直接稱呼為「委員」、「工作人員」外，其他受通知到會之人即「受考人」、「有關人員」、「單位主管」等人，一概統稱為「與會人員」，並無刻意將「受考人」排出於「與會人員」之外，故原告片面解釋組織規程第7條所指「與會人員」不包含「受考人」云云，即非可採。
2.再者，組織規程第7條明文規定考績委員會開會時除工作人員外，考績委員及與會人員均不得錄音、錄影。可知考績委員會之主體即考績委員，開會時已不得擅自錄音錄影，遑論受考人、有關人員或單位主管等人，均是被動通知前往委員會備詢，僅是單純受邀到場陳述意見，且詢問完畢後即應退席，豈可擅自錄音錄影？基於舉重以明輕之原則，考績委員在場開會時不得擅自錄音，則原告為受考人，自不享有錄音之權利，更無由將受考人排除於「與會人員」之外。
㈡被告學校並無逾期裁罰：
1.按獎懲標準及作業程序第2點第5款於109年9月9日修正後即現行規定為：「獎懲案件處理原則如下：……（五）獎懲案件應以事實發生後3個月內辦理，逾期辦理者，除有正當理由外，應追究延誤責任。」經查，原告違反組織規程第7條規定，以隱匿方式，擅自違法錄音存留在場全體考績委員及與會人員之陳述內容，並於109年6月4日檢附上開會議錄音譯文，寄送予被告學校全體考績委員收執（乙證1），被告學校於109年6月4日獲知原告違法錄音事實後，立即由人事室於翌日即109年6月5日製作簽呈，且由被告學校校長於109年6月11日簽核同意將本案移請政風調查（乙證2、3），並無「逾期辦理」之情事，故原告主張被告學校逾期辦理云云，殊有誤會。次查，被告學校於109年6月4日獲知原告違法錄音事實後，旋於109年6月15日發函委請花蓮縣政府政風處協助調查（乙證3），斯時已發動懲處案件之調查程序，待相關事實資料蒐集整理完畢後，立即於109年10月7日召開109年度公務人員考績委員會第15次會議，審議原告違反組織規程，同時通知原告列席陳述意見，並非屬無正當理由逾期不予辦理，故原告主張被告學校逾期辦理，係無理由。
2.再者，基於程序從新原則，在行政程序進行中，新的行政法規範公布時，尚在進行中的行政程序，適用新的法規範處理。故被告學校於109年10月7日召開109年度公務人員考績委員會第15次會議，審議本件原告違反組織規程第7條規定一案時，基於程序從新原則，仍應適用109年9月9日修正後規定辦理，並無原告所指「逾期不予辦理」規定之適用。行為時獎懲標準及作業程序規定之意旨在於要求獎懲案件之承辦人員應於獲悉獎懲事實發生後2個月內「著手辦理」，倘若逾期未著手辦理者，將追究承辦人員延誤責任，並非限制獎懲案件必須於2個月內完成「處分」，乃原告恣意為有利於己之解釋，指稱被告學校應於2個月內完成「處分」，殊屬無理。
㈢被告就原告違法錄音乙節，核定記過1次處分，並無裁量逾越或濫用之情事：
本件原告是否違反組織規程第7條、第9條規定、獎懲標準及作業程序第4點第4款第5目規定之「違反有關法令明文禁止事項，經查證屬實，情節嚴重。」，屬高度屬人性之評定，核屬學校之判斷餘地，應屬學校之行政裁量權範圍。除非學校之行政裁量有裁量逾越或濫用情事，或判斷有恣意濫用及其他違法情事，即無論從裁量之理論或不確定法律概念之見解，被告學校作成之裁量或判斷，理應給予適當尊重。故被告之公務人員考績暨甄審委員會為被告學校校內相關人員組成，具有相當之代表性，所為之就近調查，更易直接發現真相、貼近事實，查證過後，對原告之平日言行及其行為所造成被告學校教職員之影響，亦較為瞭解，對於上開具體事項應更加有判斷餘地。本件原告之懲處案件，被告以原告有「違反有關法令明文禁止事項，經查證屬實，情節嚴重。」之事由，該當獎懲標準及作業程序第4點第4款第5目之規定，經被告以原處分依法作成記過1次之處分，係被告對原告平日之言行舉止，及其恣意在考績委員會上錄音、製作譯文，轉發全體考績委員及駐區督學之嚴重脫序行為，詳加調查及充分討論後，議決原告有違上開規定而記過1次以資懲儆，並無裁量逾越或濫用情事，或判斷有恣意濫用及其他違法情事。
㈣並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第29頁至31頁）、復審決定書（本院卷第33頁至40頁）、獎懲標準及作業程序第2點、第3點、第4點修正對照表（本院卷第41頁至49頁）、系爭會議開會通知單影本（本院卷第51頁）、被告收文記錄、原告提出之「109年7次考績會議全體考績委員收」之會議譯文（本院卷第73頁至91頁）、被告人事室109年6月5日簽（本院卷第93頁至94頁）、被告109年6月15日吉中人字第1090002265號函（本院卷第95頁）、被告109年度公務人員考績暨甄審委員會第15次會議紀錄、簽到簿、提案資料（本院卷第97頁至104頁）、被告110年2月23日吉中人字第1100000642號函影本（本院卷第159頁至160頁），及銓敘部109年6月18日部法二字第1094946775號令、106年3月27日部法二字第1064209183號令（本院卷第171頁至175頁）等文件可參，自堪認為真正。
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.按公務人員考績法第19條規定：「各機關辦理考績人員如有不公或徇私舞弊情事時，其主管機關應查明責任予以懲處，並通知原考績機關對受考人重加考績。」第20條規定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」依同法第15條授權訂定之組織規程第7條規定：「考績委員會委員、與會人員及其他有關工作人員對考績評擬、初核、覆核及核定等考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，對考績結果在核定前亦應嚴守秘密，不得洩漏；考績委員會開會時，除工作人員外，考績委員及與會人員均不得錄音、錄影。」第9條規定：「考績委員會委員、與會人員及其他有關工作人員違反第7條、前條第1項規定者，按情節輕重予以懲處。」行為時獎懲標準及作業程序第2點第5款規定：「獎懲案件處理原則如下：……（五）除確有特殊正當理由外，獎懲案件應以事實發生後2個月內辦理，逾期者不予辦理，並追究延誤責任」嗣於109年9月9日修正後即現行規定為：「獎懲案件處理原則如下： ……（五）獎懲案件應以事實發生後3個月內辦理，逾期辦理者，除有正當理由外，應追究延誤責任。」其修正說明揭示：「為符合司法院釋字第583號解釋有關公務人員懲處權之行使期間，應類推適用公務員懲戒法相關規定，爰修正第5款…。」第4點第4款第5目規定：「公務人員平時工作表現依下列標準獎懲，得視獎懲事實發生之原因、動機及影響程度，一次核予一至二次之獎勵或懲處：……（四）有下列情形之一者，予以記過：……5.違反有關法令明文禁止事項，經查證屬實，情節嚴重。……。」
2.次按本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障（司法院釋字第785號解釋意旨參照）。行政機關依規定對所屬公務人員懲處記過，對公務人員之考績、考績獎金、名譽或升遷調動等權利或法律上利益產生不利之影響，係屬侵害公務人員權益且具行政處分性質之措施，依前揭司法院解釋所闡釋有權利即有救濟之憲法原則，公務員如認記過懲處措施致其權利或法律上利益受侵害，自得依法向行政法院提起撤銷訴訟救濟。惟公務員之年終考績或平時考核獎懲，具高度屬人性，且因涉及機關長官之領導統御權限，經考績委員會初核後，尚須報請機關首長覆核，是機關首長始有關於考績評定之最後決定權，此可觀諸依公務人員考績法第15條規定授權訂定之組織規程第5條規定自明，依此制度設計應係承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法之情事時，始得予撤銷或變更，是法院於審查類此高度屬人性之決定時，可資審查之範圍有其侷限，例如：行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊、是否有違一般公認之價值判斷標準、是否出於與事務無關之考量；是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，或組織不合法、未遵守法定正當程序、未予當事人應有之程序保障等顯然違法情事者，行政法院應予以審查，並依法撤銷之。
㈡經查，原告係服務於被告學校之幹事，因涉另案未依規定請
假差勤案，經通知於109年4月29日系爭會議列席陳述意見，嗣於該案行政救濟程序中，被告於109年6月4日查悉原告將系爭會議之譯文寄送予全體考績委員及縣○○○○○區督學，始知其列席系爭會議時擅自錄音之情事，經被告移請該校政風室調查原告是否有於系爭會議違法擅自錄音及有將譯文洩漏交付他人之情事，並通知原告於109年10月7日109年度第15次考績委員會會議出席陳述意見後，調查審認其確有前開行為，已違反組織規程第7條之規定，並依獎懲標準及作業程序第4點第4款第5目規定，決議核予記過1次之處分，被告並於109年10月27日以原處分核定原告記過一次等情，有被告收文記錄、原告提出之「109年7次考績會議全體考績委員收」之會議譯文、被告109年6月15日吉中人字第1090002265號函、109年度公務人員考績暨甄審委員會第15次會議紀錄、簽到簿、提案資料等在卷可稽（本院卷第73頁至104頁），足堪認定。
㈢被告109年度第15次考績委員會會議委員具應迴避事由而未迴避，原處分作成程序違法：
1.按國家任何公權力之行使，本均應避免因執行職務人員個人之利益關係，而影響機關任務正確性及中立性之達成，是凡有類似情形即有設計適當迴避機制之必要（司法院釋字第601號解釋意旨參照）。又考績委員會制度任務在於將行政機關職員及直屬機關首長年終考績、另予考績、專案考績及平時考核獎懲等人事案進行初核或核議，以求公務員獎懲之正確性與中立性，倘委員與行為人或違失行為有利害關係之人具有一定身分關係或有偏頗之虞時，即有設計適當迴避機制之必要。是以，依組織規程第8條規定：「（第1項）考績委員會開會時，委員、與會人員及其他有關工作人員，對涉及本身之事項，應自行迴避；對非涉及本身之事項，依其他法律規定應迴避者，從其規定。（第2項）前項人員有應自行迴避之情事而不迴避者，得由與會其餘人員申請其迴避，或由主席依職權命其迴避。」可知機關考績會於辦理公務人員考績法第12條第1項第1款規定之懲處案件時，關於考績委員迴避之規定可區分為「應自行迴避」及「申請迴避」兩類，前者乃組織規程將預先偏頗之原因類型化，避免「無意識的潛在性」預斷或偏見之發生，屬不可推翻之推定，亦即擬制確實存有偏頗之可能，故無待當事人申請，即應自行迴避。至組織規程第8條第1項所稱「其他法律規定應迴避者」，則應參酌行政程序法第32條、第33條規定辦理，此可觀諸該條文之立法說明益明。此等關於考績委員會委員迴避之規定，目的不外為踐行公務員懲處處分正當法律程序之一環，故此考績委員會委員如有涉及本身之事項而不迴避之情形，致影響其所作成決定之公正性及正確性，於程序上即與正當法律程序之規定有違，是依此所作成決議而為之懲處處分，其處分即有瑕疵，而應予撤銷。
2.被告於109年4月29日召開之系爭會議（下稱前會議）及於109年10月7日召開之109年度第15次考績委員會會議（下稱後會議）考績委員組成均相同，然後會議召開之目的在於討論原告恣意在前會議上錄音，並製作譯文後轉發全體考績委員及駐區督學等侵害考績委員人格權並妨礙其等考評行為公平正確之行為之懲處案，故全體考績委員顯為該懲處議案之當事人，且無從期待考績委員對此「涉及本身之事項」能不為偏頗、預斷，公正地行使職權，即應屬前述組織規程第8條第1項所擬制考績委員執行職務存有偏頗之可能，而有應迴避事由。後會議之全體考績委員對涉及本身之事項，未依法自行迴避，已與組織規程第8條第1項之規定不合，則依此考績委員會作成考績初核之決議，即有違正當法律程序，並當然而影響結論之可能，其結論無可維持，而應予撤銷。
六、綜上所述，本件原告主張各節雖均無理由，然被告109年度第15次考績委員會會議全體考績委員具前揭法定應迴避事由，卻未迴避，違反組織規程第8條第1項規定，則被告據以作成原處分即有違法瑕疵可指，復審決定未予糾正，亦有未合，是以，原告提起本件撤銷訴訟，為有理由，應予准許。本院自應將復審決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分，以維法制。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 11 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 畢 乃 俊法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 11 月 11 日
書記官 吳 芳 靜