臺北高等行政法院判決
110年度訴字第229號110年10月7日辯論終結原 告 黃麒榮輔 佐 人 劉玉惠（兼送達代收人）被 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 郭曉蓉（分署長）訴訟代理人 吳嘉榮律師複 代理 人 陳柏瑋律師上列當事人間請求讓售國有土地事件，原告不服財政部中華民國109年12月24日台財法字第10913943740號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要原告於民國103年8月14日依國有財產法第52條之2規定，繕具承購國有非公用不動產申請書，並檢附新北市三峽戶政事務所（下稱三峽戶政事務所）門證字第000、000號門牌證明書（下稱門牌證明書）各1紙向被告申請承購坐落新北市○○區○○段○○○段0、0-0、0-0地號國有土地（以下分別稱5地號土地、0-0地號土地及0-0地號土地，若指涉此3筆土地時，則合稱系爭土地）。經被告派員勘查，多次發函請原告補正資料，並以109年5月27日台財產北處字第10940009680號函（下稱109年5月27日函）請原告檢具足資證明系爭土地於35年12月31日前已有建物存在之航照圖等圖資。惟原告所提出之農林航空測量所64年7月27日0-0、0-0地號土地航照圖，經國立臺灣大學理學院空間資訊研究中心（下稱空資中心）判釋結果，認為0-0、0-0地號土地於64年7月27日並無建物存在，被告遂認定原告不符合讓售法令規定，而以109年9月26日台財產北處字第10940019350號函（下稱原處分）註銷原告申購案。原告不服，提起訴願，經財政部決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
（一）原告家族於35年即居住在系爭土地，原告於103年8月14日向被告申購系爭土地，並依被告指示備齊相關資料供被告審查。被告曾以109年5月27日函請原告於109年6月29日前檢具足資證明系爭土地於91年以前已有建物存在之航照圖等圖資，然原告欲提出工業技術研究院（下稱工研院）109年12月17日系爭土地歷史航照影像加值成果說明作為新事證，被告卻以「事件已臻明確，對於申請調查證據部分，核無必要」為由，在未經審查程序之下，維持註銷原告申購申請之原處分，明顯侵害原告訴願權益。
（二）系爭土地於35年12月31日前就存有以土及竹子建造之土角厝，未曾滅失，因為房屋周圍都是竹林，衛星照片沒辦法照那麼清楚，所以才會遭被告認定不符合讓售法令規定。原告於筍期及禮拜日會去該房屋居住，平時沒有居住。
（三）聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依原告103年8月14日之申請，作成准予申購系爭土地國有財產之行政處分。
三、被告則以：
（一）原告於103年8月14日檢具承購國有非公用不動產申請書、三峽戶政事務所門牌證明書，依國有財產法第52條之2規定，向被告申請承購系爭土地，經被告於106年2月7日派員勘查結果，5地號土地為「○○○○000號泥土雜草地」，客觀上非屬「辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項」（下稱讓售案件注意事項）第4點規定之主體建物或附屬設施實際使用範圍，不符國有財產法第52條之2所定讓售要件。又0-0地號土地上雖有「○○○○000號木造平房」，惟依三峽戶政事務所101年10月1日新北峽戶字第1014332281號函（下稱101年10月1日函）記載，該門牌號碼曾因原建物滅失於91年4月16日註銷門牌，故被告發函請原告補正0-0、0-0地號土地確於35年12月31日前已供建築、居住使用至今之證明。但原告將64年7月27日拍攝之0-0、0-0地號土地航照圖送請空資中心判釋結果，0-0、0-0地號土地於64年7月27日拍攝時並無建物存在，可見原告於35年12月31日前確無在0-0、0-0地號土地上建築或居住使用之事實。是以，被告依讓售案件注意事項第13點第2項第3款規定註銷原告之申購案，於法無違。
（二）原告雖提出工研院歷史航照影像加值說明欲佐證其於35年12月31日前有在0-0、0-0地號土地上建築或居住使用之事實，但原告並未說明該加值說明形式上真正，且該加值說明製作人「陳大科」是否確為工研院工程師，而有製發該加值說明之權限，亦非無疑。縱認該加值說明形式上真正，惟自該加值說明中無法得知其判釋之依據，且該加值說明所判釋之「A處建築物」面積高達156.8平方公尺，不僅與其坐落基地即0-0地號土地登記面積71平方公尺，完全不合，亦與原告申請承購0-0地號土地之地籍位置不同，可見0-0、0-0地號土地上之建物即○○000號木造平房及搭棚，並非上開說明所示之「A處建築物」。
（三）參諸原告自承只有於筍期及禮拜日會去該房屋居住，平時沒有居住等情，以及空資中心判釋0-0、0-0地號土地於64年7月27日拍攝時並無建物存在，而原告於94年間係以「原建物滅失」為由申請註銷門牌，○○000號房屋已由「竹造」變更為「木造」等事實，應可合理判斷0-0、0-0地號土地於38年間縱有「A處建築物」，亦已於64年間滅失而不復存在，直至91年4月16日辦理滅失後，始重新申請系爭○○000號門牌，供為原告臨時採收竹筍使用，可見原告並非自35年12月31日起即繼續而不間斷的居住、使用0-0、0-0地號土地，自不符國有財產法第52條之2規定之要件。
（四）聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點如事實概要欄所載事實，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭土地土地建物查詢資料影本1份（見本院卷第77至81頁）、承購國有非公用不動產申請書影本1紙（見本院卷第83至84頁）、三峽戶政事務所門牌證明書2紙（見本院卷第85至86頁）、系爭土地勘清查表及使用現況略圖影本1份及現場照片11張（見訴願卷一第23至29頁）、被告106年7月6日台財產北處字第10640015470號函影本（見本院卷第95至96頁）、三峽戶政事務所101年10月1日函影本1份（見本院卷第97至100頁）、被告106年8月24日台財產北處字第10600227240號函影本1份（見本院卷第103至104頁）、被告109年5月27日函影本1份（見本院卷第109至110頁）、空資中心0-0、0-0地號土地航照影像判釋成果報告影本1份（見本院卷第119至126頁）、原處分及訴願決定書影本各1份（見本院卷第15至17頁、第21至28頁）在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：原告是否符合國有財產法第52條之2規定之申請讓售要件？
五、本院之判斷
（一）本件應適用之法令
1.國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國一百零四年一月十三日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」依國有財產法第76條授權訂定之國有財產法施行細則第55條之3第2項第1款、第3項規定：「（第2項）本法第五十二條之二所稱直接使用人，指本法中華民國八十九年一月十四日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：一、國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。……（第3項）……前項第一款，併同主體建物居住使用之場所或附屬設施範圍之認定基準，由財政部國有財產局定之。」同細則第74條規定：「依本法及本細則應規定之各種作業程序，由財政部國有財產局另定之。」準此，國有財產署為執行國有非公用不動產讓售及辦理國產法第52條之2不動產讓售案件需要，分別訂定「國有非公用不動產讓售作業程序 」（下稱讓售作業程序）、讓售案件注意事項、「審查國有財產法第五十二條之二讓售案件補充規定」(下稱審查補充規定）。
2.讓售作業程序第24點第1款規定：「申購案件經審查有下列情形之一，得註銷申購案並敘明理由通知申購人：（一）不合讓售法令規定者。……」讓售案件注意事項第4點第1項、第2項規定：「（第1項）本條規定讓售之國有土地範圍，以主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用之範圍為限。（第2項）前項居住使用場所及附屬設施，以下列各款為認定之基準： (一) 浴廁。(二) 晒場。(三) 庭院。(四) 畜禽舍。(五) 廚房。(六) 倉庫。(七) 其他經執行機關就現場認定應併同主體建物使用者。」第5點第1項第1款規定：「五、本條所稱直接使用人，係指本條施行 (八十九年一月十四日) 前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人： (一) 國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。」第13點第2項2第3款規定：「申請讓售案件有下列情形之一者，註銷其申購案並敘明理由通知申請人：……(三) 不合讓售法令規定者。……」又審查補充規定第3點第1項第1款規定：「讓售對象及分戶之認定：（一）關於『八十九年一月十四日前已使用，至讓售時仍繼續使用』之認定：1.國有土地：係指89年1月14日前已取得主體建物所有權或實際分戶使用；至讓售時原主體建物所有人仍持有該建物所有權，或實際分戶使用人已取得建物所有權者。……」此等規定乃主管機關國有財產署本於法定職權就國有非公用財產讓售作業程序、國有財產法第52條之2讓售範圍及讓售對象之認定等執行法律之細節性、技術性事項所訂定之行政規則，俾供各分支機關作為執行讓售作業及認定事實之依據，核無對人民權利之行使增加法律所無之限制，亦未牴觸母法，被告自得援引作為辦理國有財產法第52條之2所定不動產讓售案件之依據，本院亦予以尊重。
3.揆諸國有財產法第52條之2規定之立法意旨，係鑑於35年間政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地本得登記為私有卻被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，基於還地於民及實現居住正義之公益考量，讓35年12月31日以前已在此類不動產上建築、居住使用至今之直接使用人，得以低價向國家申請讓售該不動產，並藉此解決早期因政權交替所造成之土地糾紛，乃增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地。是以，依國有財產法第52條之2讓售之國有土地，必須該國有土地於35年12月31日以前已供作建築、居住使用至讓售時仍繼續使用，直接使用人始得申請讓售之。而所謂「直接使用人」，依前述國有財產法施行細則第55條之3第2項第1款、讓售案件注意事項第5點第1項第1款、審查補充規定第3點第1款規定，於使用「國有土地」情形，係指國有財產法第52條之2於89年1月14日施行以前，在「國有土地」已存有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人，並以原主體建物所有人至讓售時仍持有該建物所有權者，或實際分戶使用人已取得建物所有權者，認定仍繼續使用該國有土地。
（二）原告不符合國有財產法第52條之2規定之申請讓售要件
1.經查，5地號土地係於42年9月5日15日以「買賣」為原因登記為臺灣省所有。嗣於88年11月19日因臺灣省政府功能業務與組織調整，而以「接管」為原因登記為國有，並由國有財產署管理。其後，5地號土地分別於101年5月28日、106年2月13日分割出0-0地號土地及0-0地號土地等情，有系爭土地土地建物查詢資料、系爭土地異動索引查詢資料各1份、行政院農業委員會林務局88年10月19日88林政字第25762號函在卷可佐（見本院卷第77至81頁、第231至239頁），堪認系爭土地確屬國有土地無誤。又被告於106年2月7日派員前往系爭土地勘查結果，5地號土地為泥土雜草地，0-0地號土地上○○造平房，掛有「○○000號」之門牌，至於0-0地號土地上則建有搭棚1座等情，此亦有系爭土地勘清查表及使用現況略圖影本1份及現場照片11張在卷可憑（見訴願卷一第23至29頁）。是以，5地號土地既為泥土雜草地，顯非讓售案件注意事項第4點第2項第1款至第6款所定居住使用場所及附屬設施，亦未經被告就現場認定該處應併同主體建物使用，依前述讓售案件注意事項第4點第1項、第2項規定，5地號土地並非得讓售之國有土地範圍，原告自不得請求被告讓售5地號土地。
2.如前所述，0-0地號土地上雖建有「木造平房」，並掛有「○○000號」門牌，0-0地號土地上雖建有「搭棚」，然該「○○000號」門牌原為「0鄰○○000號」，於35年10月1日初設戶籍人口，其後經門牌整編與行政區域調整為「○○里0鄰○○000號」，復因原建物滅失於91年4月16日註銷門牌，並於同日再行初編門牌等情，有三峽戶政事務所門牌證明書2紙（見本院卷第85至86頁）、三峽戶政事務所101年10月1日函影本1份（見本院卷第97至100頁）在卷可佐，而依三峽戶政事務所101年10月1日函所檢附之初編門牌位置圖（房屋位置略圖）之記載（見本院卷第99頁），91年4月16日初編門牌時，三峽戶政事務所人員至申請地點勘查結果為：原為○○000號，原建物倒塌，僅存地基及部分石屋圍牆，並已於上址另建新屋等情，而原告亦陳稱：○○000號原建物因多次颱風吹襲導致牆面傾倒，屋頂塌陷，故於91年3月間施工修復等情，此有原告說明書1紙在卷可憑（見本院卷第101頁），可見0-0、0-0地號土地上之木造平房及搭棚係在「○○000號」原建物滅失後，於91年3月間始新建之建物，該等建物既係於91年3月間新建，原告自然不可能於89年1月4日前已使用該等建物並繼續使用至申請讓售時甚明，是原告除不符合前述「直接使用人」之要件外，亦難以該等建物之存在推認0-0、0-0地號土地於35年12月31日前已供建築、居住使用。又原告雖主張：搭棚以前旁邊是牆壁，是竹子做的，年久倒了，倒一塊補一塊，現在變成木屋，都換成木頭，但並非全部木頭，屋頂是竹子，覆蓋防水油紙。91年間僅是門牌遺失，所以才會去註銷門牌，當時房屋沒有全倒，後來一邊倒我一邊修，並未滅失云云（見本院卷第165至166頁），但原告所稱○○000號原建物並未全倒之受損情況顯然與前述初編門牌位置圖（房屋位置略圖）之記載不符，其主張已有可疑。而且前述初編門牌位置圖（房屋位置略圖）既記載「僅存地基及部分『石屋圍牆』」，亦可證明○○000號原建物應含有石料建材，此與上揭木造平房及搭棚為木造及竹造之材質明顯不同，足見上開木造平房及搭棚與○○000號原建物並不具同一性，原告所稱「修復」，實為「新建」，故其此部分主張尚難憑採。
3.原告雖提出工研院109年12月17日系爭土地歷史航照影像加值成果說明及戶籍登記簿影本各1份（見本院卷第31至35頁、第175至177頁）欲證明系爭土地於35年12月31日以前已供其家族建築、居住使用，且存有私有建物，未曾滅失並繼續使用至今。然原告所提出之戶籍登記簿影本，至多僅能證明其家族成員最早於35年10月1日即在「0鄰○○000號」之門牌號碼內設立戶籍，並無法證明35年10月1日初編之「0鄰○○000號」門牌所對應之建物就是坐落在0-0、0-0地號土地上，而有使用0-0、0-0地號土地之事實，自難以戶籍登記簿影本之記載，即逕自推認0-0、0-0地號土地於35年12月31日以前已供原告家族建築、居住使用。又上開加值成果說明僅能證明系爭土地於38年2月19日拍攝航照影像時存有面積156.8平方公尺之建物，但無法以此證明該建物與原告所主張35年12月31日以前即已存在供其家族居住使用之建物（即初編門牌「0鄰○○000號」建物）為同一建物，是本件原告所提出之證據均無法證明0-0、0-0地號土地於35年12月31日以前已有供建築、居住使用之事實，而可符合國有財產法第52條之2所定「於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今」之要件。況且，縱認原告家族於35年10月1日設籍之「0鄰○○000號」建物即為前揭156.8平方公尺之建物，但依照卷附空資中心0-0、0-0地號土地航照影像判釋成果報告之記載（見本院卷第119至126頁），空資中心依據0-0、0-0地號土地64年7月27日航照影像上之特徵型態、組織文理與灰質度等狀況，可判定0-0、0-0地號土地於64年7月27日拍攝航照影像時並無建物存在，顯見該建築物至遲於64年7月27日已經滅失，則該建物既已滅失，原告當然不可能自該建物滅失後繼續居住使用至其申請讓售系爭土地時，故原告仍然不符合前述國有財產法52條之2所定「直接使用人」及「於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今」等要件。
（四）結論綜上所述，原告所述各節均不可採，本件原告向被告申請讓售系爭土地，其中5地號土地非屬讓售案件注意事項第4點第1項、第2項所定得讓售之國有土地範圍。至於原告申請讓售0-0、0-0地號土地部分，亦不符合國有財產法第52條之2所定「於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今」及「直接使用人」等要件，是原告起訴請求判命被告應依其103年8月14日之申請，作成准予讓售系爭土地之行政處分，核屬無據。被告以原處分註銷原告就系爭土地之申購案，並敘明理由通知原告，並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告猶執前詞訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 11 月 4 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 11 月 4 日
書記官 陳可欣