臺北高等行政法院判決110年度訴字第23號110年11月11日辯論終結原 告 國立臺北科技大學附屬桃園農工高級中等學校代 表 人 陳勝利（校長）訴訟代理人 陳鄭權 律師
詹立言 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 葉雅婷 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國109年3月23日文規字第1093008668號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣桃園地方法院移送前來，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國106年3月24日以府文資第1060057090號公告登
錄「桃園農工宿舍群」（包含○○路○段000巷0弄00號、00號二棟在內之共4處15棟建築物）為桃園市歷史建築。嗣原告以108年4月11日北科附工總字第1080001935號函通知被告，說明○○路○段000巷0弄00號及00號歷史建築(下稱系爭歷史建築)均遭拆除，經被告邀集文化資產委員會委員及原告於同年月25日至歷史建築「桃園農工宿舍群」會勘，並請原告陳述意見。被告於同年6月27日召開桃園農工宿舍群建物毀損行政調查會議，審認原告有管理維護之缺失與責任，請校方提供履約期限涵蓋108年3月至4月間之工程契約、施工日誌，調查發現系爭歷史建築通報損毀前，「105年度室內棒球練習場新建工程」施工單位於校園內確有使用機具之情形，與訴外人鼎信土木包工業有限公司（下稱鼎信公司）於原告校方調查中表示「105年度室內棒球練習場新建工程」於該期間校園內施工地10公尺外未進行施作，及未於工地內進行重力機械操作等語，並不相符。桃園市政府警察局桃園分局108年7月18日函復被告表示，依108年4月15日之報案紀錄，原告之庶務組長至派出所尋求協助時，表示不傾向提出毀損告訴，且案發迄今已事隔2個月，無相關監視器畫面可以佐證。因原告就外包廠商行為皆不知悉，亦無裝設監視器於系爭歷史建築位置，且校門口監視紀錄僅保存3天，被告爰認原告為系爭歷史建築之管理維護機關，對此事態度消極，違反文化資產保存法（下稱文資法）第34條第1項規定，以108年11月6日府文資字第1080270837號裁處書（下稱原處分）依同法第106條第1項第4款（嗣於訴願時並補充第7款）規定裁處原告罰鍰新台幣（下同）30萬元，並公布原告學校名稱，原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起行政訴訟，經臺灣桃園地方法院109年度簡字第54號行政訴訟裁定移送前來本院。
二、本件原告主張略以：㈠原告就系爭歷史建築之維護已盡防範義務：
1.依最高行政法院101年度判字第194號判決意旨，國家若欲對違反行政法上義務行為予以處罰，應就行為人之故意過失負舉證之責，另行政罰之處罰構成要件，係以行為人之積極行為（作為）為其要件者，原則上，不能因行為人之消極不作為而符合構成要件。但如行為人「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同」（行政罰法第10條第1項）。於此情形，行為人係以消極不作為之方法，達到積極行為（作為）相同之事實。惟其前提係行為人「依法有防止之義務」，且須「能防止而不防止」。是以，違反文資法第106條第1項第7款規定，應以行為人主觀上具有毀損歷史建築、紀念建築之全部、一部或其附屬設施之積極故意，且已著手實行而達到毀損之結果者，始足當之，倘認本件原告負有防止義務，且能防止而不防止，自應由被告就此部分事實負舉證責任；再者，原告得知系爭歷史建築遭到破壞後，旋即調閱校內監視器、前往警局備案，後續亦將此事發函予桃園市政府文化局知悉，並約談校內相關人員及正在施工之廠商（原證1），足見原告對於「桃園農工宿舍群」有積極維護之行為。
2.又訴願決定以委員依經驗法則判斷，應係由機具所破壞，而非自然力所造成，然觀諸108年4月25日會勘紀錄（原證2），及後續「桃園農工宿舍群」建物損毀行政調查會議紀錄（原證3），均無法得出系爭歷史建築損壞之認定依據為何、是否有參考相關資料，更未提出任何鑑定報告供檢視，則此部分不僅未以積極證據證實，也未能排除系爭歷史建築可能係因自然力導致損壞，會勘委員徒憑己意，逕以系爭歷史建築遭到破壞，係因校內有其他工程使用挖土機進行基礎開挖、鋼筋綁紮，因而推認原告未善盡防止系爭歷史建築遭受破壞毀損之義務，顯有恣意濫用之情事。
3.原告校園面積高達29公頃，校地幅員廣闊，校內縱有工程施作，然距離均與系爭歷史建築相距甚遠，是即便工程施作時有使用機具，亦與系爭歷史建築損壞間無因果關係。而原處分雖以鼎信公司「105年度室內棒球練習場新建工程」之施工日誌及工程監造報表記載有出技術工與大工，進行基礎開挖、鋼筋綁紮，認原告並未積極防止系爭歷史建築遭廠商毀損云云，然「105年度室內棒球練習場新建工程」之工程地點與系爭歷史建築之距離，二者相距有200公尺以上，以經驗法則而言，該廠商縱有於工程地點施工，衡情應不致於影響系爭歷史建築。是原處分未審酌上情，僅以該廠商於校園內有使用機具，未探究施工地點與系爭歷史建築之距離，即泛稱該施工行為與系爭歷史建築倒塌間具有因果關係，此部分不僅速斷，更有調查不備之情形甚明！
4.系爭歷史建築雖為宿舍，但因不堪使用且有安全之虞，故於108年間並未供人居住，僅能同該宿舍區其他建物進行現況保存並定期修剪雜木及除草；又參以原告所提之訪談紀錄（參地院卷第16頁），可知原告於108年4月4日（即清明連假期間），經由校內學生告知，始獲悉系爭歷史建築遭破壞之事實，且因清明節屬國定假日，故連假期間廠商均未入校進行施作，是以並無相關管制紀錄及監造報表、施工日誌可提供。
5.另被告雖提出其所屬文化局文資審議委員之具結書（參被證15），認系爭歷史建築確係遭人為機具強行拆解造成毀損云云，然針對地面上存有之機具輾壓痕跡，並無法判斷是拆除前或拆除後所遺留，且細觀該具結書之內容，該文資審議委員亦是本於「推測」，認系爭歷史建築應係遭人為機具強行拆解始造成毀損；況該文資審議委員既稱大部分建築物拆除料已被運離現場，何以其餘建築殘件會需要整理集中堆置？顯見該具結書之內容皆屬主觀臆測，洵無足採，自不能排除有自然力介入之情形；此外，原告獲悉系爭歷史建築遭破壞後，該建物之狀況即如地院卷第69、70頁所示，原告並未僱工進行整地；又原告對於系爭歷史建築所在之宿舍區，均有定期進行樹木修剪及雜草清除之工作，且有向被告轄下之文化局申請維護管理經費（然屢屢未獲補助），僅能以原告為數不多之經費維護，並安排校安人員定期巡邏。
6.又有關人員進出校門有無管制措施，及對出入廠商有無進行登記等節，查原告為教育場所，為免校外人士得以任意進出，以保障校園師生安全，均會要求進出校門者（如洽公、會客人員或施作廠商）出示身分證明文件及填寫登記簿（原證6），以免影響校園安寧及學子安全；另針對原告有無按照被證4所列之預定進行事項履行等，可參酌原告108年7月5日庶字第312_0005號公文簽及被告108年8月13日府文資字第1080200219號函（原證7），即知原告後續已請園藝廠商到校，就雜草清除、廢棄物堆積清理等評估費用及施作天數，原告並將此案列為即刻處理事項；而後被告於108年8月1日再次前往現勘，亦表示歷史建築周遭環境與108年6月25日相較，各棟歷史建築已可見建物全貌並可進入屋內，已大幅改善；又觀以桃園農工宿舍群現場照片（原證5），原告亦有於該區域懸掛「施工危險請勿靠近」之黃色警示帶，並有標示「本校宿舍群歷史建築管制區禁止進入」之告示（本院卷第351至356頁、第360至364頁），顯見原告確有依被證4函文內容履行。又原告每年均有向被告轄下之文化局申請維護管理經費，然屢屢未獲補助，僅能以原告為數不多之經費辦理，而原告曾於109年8月轉向文化部文化資產局申請補助（原證8）；嗣於110年9月，原告再次以經費有限為由，請求被告惠允補助經費（原證9），倘若被告每年確有對原告進行補助，原告何須不斷尋求協助？是被告事前既未提供原告協助，事後又回頭指摘原告未盡管理、維護責任，此部分顯不合情理；而關於原告有無參與相關經費、管理維護座談會等節，茲檢附相關會議記錄及簽到表乙份（原證10）。依上開文件內容，可見原告確實有參與相關管理維護座談會，並非毫無作為，被告指摘絕非事實。
㈡文資法第106條第1項第7款規定解釋上不應及於行為人過失情形：
目前通說認為刑罰與行政罰僅具有量之區別，並無質之差異，故解釋上就毀損「毀損古蹟、暫定古蹟」與「歷史建築、紀念建築」之主觀構成要件部份，應作相同認定，而「行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以有特別規定者，為限。」刑法第12條參照。對比文資法第103條第1項第2款與第106條第1項第7款規定，除了規範客體外，其餘條文內容均完全相同，而上開文資法第103條第1項第2款關於刑罰論科之規定，既未及於「過失犯」，則基於立法體系完整，及文資法規範目的之一致性，解釋上自不應包括行為人之「過失毀損」。又被告雖提出109年11月27日文授資局綜字第1093013381號函（下稱文化部109年11月27日函）為據（被證14），惟依司法院釋字第216號解釋意旨，被告所提之上開函文充其量僅為單位主管或承辦人員個人之意見，不具有拘束法院之效力。
㈢爰聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：㈠原告係系爭歷史建築之管理機關，具有保證人地位，其疏於
管領自屬以不作為方式違反文資法第34條第1項、第106條第1項第4款及第7款規定：
1.依文資法第8條第2項前段規定：「公有文化資產，由所有人或管理機關（構）編列預算，辦理保存、修復及管理維護。」可知，公有歷史建築之所有或管理機關（構），依法對所有或管理之文化資產應負維護、管理、保存責任，並防止有滅失或毀損價值之義務。文化部107年7月19日文授資局綜字第1073008056號函要旨認：「本條處罰之行為態樣，並不以行為人積極作為為限……爰倘行為人依法對於歷史建築或紀念建築負有防止其毀損之義務，卻以消極不作為之方式，達到發生與積極毀損行為相同之結果，亦應科與積極違反文資法第106條第1項第7款規定行政法上義務相同之處罰責任。」文化部109年11月27日函復指出：「文資法第28條規定其中『有滅失或減損價值之虞』係指有滅失或減損價值之可能、疑慮、顧慮時，主管機關即得通知所有人等限期改善，其目的係為防患於未然。惟歷史建築倘遭拆除，主管機關始收到通知，拆除已成事實，應已符合同法第106條第1項第7款規定之構成要件，主管機關自應依該條現定裁罰行為人以貫徹公權力，此時因非屬『有滅失或減損價值之虞』，自無依同法第28條通知所有人、使用人或管理人限期改善之必要。」
2.原告主張系爭歷史建築毀壞認定依據為何，未積極證實亦未排除自然力導致云云，惟：系爭歷史建築從一棟建物變成一堆磚土、瓦礫、木材及廢棄物混合堆置（見被證8調查報告第2頁），如受自然力毀損尚有可能殘存系爭歷史建築之形狀，而現場並非殘存系爭歷史建築外觀，此一堆置混合營建廢棄物外觀，應受機具外力破壞毀損後堆置於原地，而該營建廢棄物與系爭歷史建築建材相同，當可由現勘委員依其專業背景認定系爭歷史建築毀損情形，如同鑑定報告一般，且經現場勘查並無火災痕跡或相關火災通報記錄、經查詢中央氣象局地震測報中心109年1月至4期間桃園區並足以震垮系爭歷史建築之大規模地震，又108年1至4月為非汛期及非梅雨期間，當無水災或風災發生，系爭歷史建築自應排除自然力所毀損。是以原告主張委員徒憑己意認定毀壞實不可採，此部分如認系爭歷史建築有其他毀損原因，請原告自負舉證責任證明主張為真實。原告主張系爭歷史建築與「105年度室內棒球練習場新建工程」之工程地點相距200公尺以上，依經驗法則，施工不至於影響系爭歷史建築云云，惟原告校園當時為封閉區域，而進入校園後通往系爭歷史建築只有一條路可達，此有照片（被證2）可參，並觀以系爭歷史建築拆除後剩下已無法回復原狀之建材，且照片地面留有大型機具走過痕跡（被證10及被證2），可見為大型機具所致，且於系爭歷史建築毀損通報前，原告校園內數項工程大量有使用挖土機、怪手、切斷器、電鑽等機具，並有進行基礎開挖、鋼筋綁紮等情形，核對原告所提供施工日誌（被證7）可證，是以原告具有對於系爭歷史建築顯然具有管領能力並得管制工程範圍及進度，得以合理認定系爭歷史建築毀損與原告進行工程間具有因果關係。
3.原告為校內各項採購工程業主，對於工程進行、施工範圍及周遭環境維護本負有監督管理義務，對於大型機具進出及工程核定開發本有隨時查核與管理維護權限，避免危害或破壞校園內其他公共設施含系爭歷史建築，然而原告對於校園內各項工程開發未能妥適掌握工程進度，且為原告可能控制範疇，即具有期待可能性得以排除對系爭歷史建築侵害，並得於工程事前採取必要防止措施，又假設原告於工程契約事前規劃或隨時查核，必能避免系爭歷史建築被拆除之可能，是以原告未能善盡管理維護責任及防止義務與系爭歷史建築毀損間具有因果關係，原告能防止竟未防止，而原告亦自承「校園內每天皆有許多施工單位進入施作，就外包廠商之任何行為皆不清楚」（被證5）足見原告有過失，自得依行政罰法第7條、第10條及文資法第106條第1項第7款規定，科以與積極違反行政法上義務相同之處罰責任。
4.被告曾於107年3月巡查記錄（被證12）建議改善事項記載「…或者設置簡易圍籬，避免學生誤闖而造成災害」及總體建議記載「建議於無人居住之宿舍裝設住宅用警報器，於災害發生時能及時提出警告」，然原告均未依建議事項作為，桃園農工宿舍群於107年間即有加固建物結構、設置簡易圍籬之必要。原告就上開建議置若罔聞，歷年均無提案申請相關經費或諮詢。原告於校內大興土木之際，縱由各廠商進行工程所需之機具自由來去，甚無樹立支架公告、或標示警語此種簡易經濟之防範措施，巡守值班人員甚不知系爭歷史建築已被拆除，係由校內師生發現通報。原告於獲知系爭歷史建築遭不明人士拆除後，亦未見管理維護，迄至被告所屬文化局邀集文化資產委員現場會勘後，乃勉予做成被證4函文，聊備一格。原告就系爭歷史建築負有管理義務，本可爭取維護經費、樹立公告或標示警語以善盡維護系爭歷史建築責任，反毫無作為，任令桃園農工宿舍群多有廢棄物堆積、雜草叢生、部分宿舍天花板與屋頂坍塌、牆體佚失、結構與構材腐蛀。依據文化部109年11月27日函所示見解(被證14)，原告確有應防止、能防止而不防止致系爭歷史建築毀損之消極不作為情形至明。
5.據本件原告就被訪談師生邱坤豪製作之歷史建物遭破壞調查表內容，載明「4月4日14：25接到學生LINE的訊息及照片，告知本校訴社區建物被拆除，但學生沒有看到施工情形及人員，只看到拆除後狀況，當日即向秘書報告此事」等語(被證4之被訪談師生邱坤豪之訪談調查表)；另據被告所屬文化局邀集文化資產委員於108年4月25日現場會勘做成之會勘紀錄，委員A意見略以「歷史建築被拆，自然違反文資法之規定，依法處理」、委員B意見略以「現況情形11號及13號確已完全被拆毀、堆置」等語(被證3)。被告所屬文化局文資審議委員薛琴並出具具結書文件，說明略以：現場已完全被破壞、且建築殘件整理集中堆置一旁。構造殘跡已破碎至無法辨識歷史建築構件之原貌（如屋頂版，梁柱及基礎等）；地面上亦有明顯之機具輾壓痕跡。推測應為人為機具強行拆解所造成之全部建築物徹底損毀狀況，其與因風力或地震力等自然災害所形成損壞現象完全不同，並表示本案歷史建築之損毀，從現場遺存殘跡證據、以及個人經驗法則判斷，原歷史建築係被人力以機具強行解體破壞，並有部分拆除物已被運離現場無疑(被證15)。原告就系爭歷史建築有管理維護義務，於校內進行工程時，本應善盡管理監督之責，避免工程行為導致系爭歷史建築被破壞之結果。原告未克盡其責，因其內部實際行為之受僱人或從業人員之故意、過失行為，造成系爭歷史建築被破壞拆除之結果，應併有文資法第106條第1項第4款、第7款之適用。
6.被告自系爭歷史建築106年3月24日登錄為歷史建築起迄今，分別就系爭歷史建築其有形文化資產相關之管理維護及教育訓練、經費提案申請事宜，屢為通知(被證16)。原告均未予理會，原告於系爭歷史建築遭拆除後，始有提送古蹟管理維護經費申請表格、文化資產保存修復及管理維護書類，然上開書類均因原告長期就古蹟管理維護及教育訓練、經費提案申請事宜毫無聞問，而屢有錯誤及缺漏。原告主張援引刑法第12條適用云云，惟本件係屬行政裁罰事件，本應適用行政罰法，至行政罰法第7條規定故意或過失均罰，行政罰法第7條既已明定，則當應適用，不再援引刑法第12條規定；再者，文化資產保存不易亟需更嚴謹規範，始得更完整保留文化資產，故對於管理人或所有權人以故意或過失作為處罰條件，並無不當。
㈡並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（地院卷第13頁至14頁）、訴願決定書（地院卷第11頁至12頁）、原告歷史建物遭破壞調查表影本（地院卷第15頁至21頁）、桃園農工宿舍群文化資產會勘108年4月25日會勘紀錄影本（地院卷第22頁）、系爭歷史建築損毀行政調查108年6月27日會議紀錄影本（地院卷第23頁至24頁）、被告106年3月24日府文資第1060057090號公告（地院卷第35頁）、原告108年4月11日北科附工總字第1080001935號函（地院卷第36至37頁）、原告108年5月16日北科附工總字第1080002829號函調查事證陳述意見及附件（地院卷第39頁至47頁）、桃園市政府警察局桃園分局108年7月18日桃警分刑字第1080033289號函及附件職務報告、員警工作紀錄（地院卷第47頁反面至48頁）工程施工日誌、監造日報表及契約書（地院卷第50頁反面至61頁）、系爭歷史建築部分毀損調查報告（地院卷第62頁至66頁）、系爭歷史建築毀損情形照片（地院卷第69頁至70頁）、被告文資管理維護107年3月5日一般訪視巡查紀錄表（地院卷第91頁反面至93頁正面）、文化部109年11月27日函（地院卷第96頁）、文資審議委員薛琴具結書（本院卷第229頁）、原告未出席與會及未申請經費之相關公文資料（本院卷第271至312頁）、系爭歷史建築與校園管理室標示位置圖（本院卷第313頁）、108年6月25日會勘照片（本院卷第315至328頁）、原告校區配置圖影本（本院卷第349頁）、桃園農工宿舍群現場照片共28張（本院卷第351頁至378頁）、原告校區訪客登記簿（範本）影本（本院卷第379頁），及原告109年8月27日申請維護補助計畫書（節本）影本（本院卷第385頁至401頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠原處分認定原告違反文資法第34條規定，依同法第106條第1項第4款規定裁處，是否適法？㈡訴願決定認原告未善盡對系爭歷史建築管理維護責任之消極不作為，與以積極行為毀損歷史建築發生相同之結果，而應依文資法第106條第1項第7款規定裁處，是否有據？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.文資法第4條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為文化部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。……」第8條第2項規定：「公有文化資產，由所有人或管理機關（構）編列預算，辦理保存、修復及管理維護。主管機關於必要時，得予以補助。」第21條第1項規定：「古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群由所有人、使用人或管理人管理維護。所在地直轄市、縣（市）主管機關應提供專業諮詢，於必要時得輔助之。」第23條規定：「（第1項）古蹟之管理維護，指下列事項：一、日常保養及定期維修。二、使用或再利用經營管理。三、防盜、防災、保險。四、緊急應變計畫之擬定。五、其他管理維護事項。（第2項）古蹟於指定後，所有人、使用人或管理人應擬定管理維護計畫，並報主管機關備查。（第3項）古蹟所有人、使用人或管理人擬定管理維護計畫有困難時，主管機關應主動協助擬定。（第4項）第1項管理維護辦法，由中央主管機關定之。」第28條規定：「古蹟、歷史建築或紀念建築經主管機關審查認因管理不當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收古蹟、歷史建築或紀念建築及其所定著土地。」第30條規定：「（第1項）私有之古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群之管理維護、修復及再利用所需經費，主管機關於必要時得補助之。（第2項）歷史建築、紀念建築之保存、修復、再利用及管理維護等，準用第23條及第24條規定。」第34條規定：「（第1項）營建工程或其他開發行為，不得破壞古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群之完整，亦不得遮蓋其外貌或阻塞其觀覽之通道。（第2項）有前項所列情形之虞者，於工程或開發行為進行前，應經主管機關召開古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群審議會審議通過後，始得為之。」第106條第1項第3款、第4款、第7款規定：
「有下列情事之一者，處新臺幣30萬元以上200萬元以下罰鍰：……三、古蹟、自然地景、自然紀念物之所有人、使用人或管理人經主管機關依第28條、第83條規定通知限期改善，屆期仍未改善。四、營建工程或其他開發行為，違反第34條第1項、第57條第2項、第77條或第88條第2項規定者。……七、毀損歷史建築、紀念建築之全部、一部或其附屬設施。」另依文資法第23條第4項授權訂定之古蹟管理維護辦法第18條規定：「古蹟之所有人、使用人或管理人應依管理維護計畫，實施管理維護工作。主管機關……如發現管理維護有不當或未訂定管理維護計畫，致有滅失或毀損價值之虞者，應命其限期改善；屆期未改善者，依本法第28條及第106條規定辦理。」、第21條規定：「歷史建築、紀念建築之管理維護，準用本辦法規定。」由上開規定可知，主管機關對於歷史建築之管理維護乃基於監督、協助及輔導之地位，於定期訪視巡察時，如發現有管理維護不當或未訂定管理維護計畫者，於歷史建築滅失或減損價值前，即應限期命所有人、使用人或管理人改善，如逾期仍未改善，則得依職權介入採取代履行、強制徵收等手段，或依文資法第106條第1項第3款規定予以裁罰。
2.次按行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」亦即對於處罰規定所非難的結果，雖然不是以積極之作為促使其發生，但卻經由法律上負有行為義務之人不加以防止而使其發生，此種消極不作為也有處罰之價值，即所謂「不真正不作為犯」，關於不真正不作為犯之成立要件如下：（1）法律上所不期待之結果與擔保義務人之不行為間有因果關係存在；（2）對於擔保義務人而言，在行為義務之時點，依個案情況採取法律上所要求之行為，必須在事實上具有可能性；（3）擔保義務人必須採取必要的行為，法律上所要求採取之作為，應具有接近確實程度之蓋然性，足以防止結果發生。如僅是單純有阻止他人實施違規行為之可能性，則尚有不足；（4）要求擔保義務人採取可能的與必要的行為，必須對於擔保義務人具有期待可能性。
㈡關於系爭歷史建築遭毀損一事，查無證據證明係因校內營建工程所致：
經查，原告於108年4月11日函知被告，說明系爭歷史建築均遭拆除。經被告邀集文化資產委員會委員及原告於同年4月25日至歷史建築「桃園農工宿舍群」會勘，並請原告陳述意見，被告另於同年6月27日召開桃園農工宿舍群建物毀損行政調查會議，審認原告確有管理維護之缺失與責任，違反文資法第34條第1項規定，於108年11月6日以原處分依同法第106條第1項第4款規定裁處原告罰鍰30萬元，並公布原告學校名稱。惟依上開文資法第34條及第106條第1項第4款規定可知，營建工程或其他開發行為，有破壞歷史建築者，應由施工或開發之行為人負擔「行為責任」。依據被告請原告提供履約期限涵蓋108年3月至4月間之工程契約、施工日誌，固可見系爭歷史建築遭毀損期間，校內有諸多工程同時進行中，且依被告調查發現系爭歷史建築通報毀損前，「105年度室內棒球練習場新建工程」施工單位鼎信公司於108年3月19日、20日在校園內確有使用挖土機等機具，且有出技術工與大工，進行基礎開挖、鋼筋綁紮等情形（見鼎信公司施工日誌，地院卷第57至58頁），然並無證據足資證明系爭歷史建築遭毀損係鼎信公司進行營建工程時動用機具所為，另依據被告關於系爭毀損事件調查報告關於「事實認定及理由」載稱略以：本案歷史建築遭拆除部分，經行政調查委員詢問過程，係由經驗法則判斷毀損部分應由機具所破壞。原告於4月15日前往桃園分局武陵派出所備案，表示每日均有很多施工單位進入校園，就外包廠商之任何行為均不清楚，無監視器裝設於系爭歷史建築之位置，校門口監視器只保存3天，報案時表示暫不提起刑事告訴，只需登記備案，可見原告對此事態度消極等語（見地院卷第65頁），足徵系爭歷史建築僅能從遭拆除之現狀研判可能係遭人為破壞，然被告對於何人於何時破壞系爭歷史建築？與校內進行之工程有無因果關係？等節均查無所獲，遑論縱認是校內工程承包商所破壞，亦無任何證據顯示係基於原告之指示或容任所為，自無從僅憑原告為系爭歷史建物之管理維護機關，且發現該建物遭毀損後態度消極，即遽推認系爭歷史建築遭毀損係因校內營建工程所致，故原處分認原告違反文資法第34條規定，依同法第106條第1項第4款據以裁罰，難認有據。
㈢訴願決定雖以原告未善盡對系爭歷史建築管理維護責任之消
極不作為，即與以積極行為毀損歷史建築之行為相當，而補正理由謂原告依文資法第106條第1項第7款規定亦應予裁罰云云，但：
1.按文資法第106條第1項第7款處罰之對象固不限積極對歷史建築為毁損行為之人，亦包含依同法第21條第1項規定，對歷史建築負有管理義務之人，如應防止損害之發生，能防止而不防止致建造物遭遇損毁之消極不作為，亦屬之。然管理人消極之不作為是否與積極行為具備相同之可罰性，仍應參酌前開不真正不作為犯之成立要件，視系爭歷史建築遭毀損之結果與管理人即原告之不行為間是否具備因果關係，管理人之行為義務必須清楚明白，足以防止毀損結果之發生，且此行為之採取對於管理人而言應具有期待可能性。又歷史建築之管理人依文資法第21條第1項規定負有管理維護之責任，對於管理維護之內容可參同法第23條第1項例示之規定，同條文第2項並課予管理人擬定管理維護計畫報主管機關備查之義務。此外，主管機關基於監督之地位，依同法第28條規定，倘經訪視巡察認定管理維護不當，致有滅失或減損歷史建築價值之虞者，尚得限期命管理人改善，以進一步具體形塑管理人之行為責任，如逾期仍未改善，則得依職權介入採取代履行、強制徵收等手段，或依法予以裁罰。是以，個案是否有違反文資法第106條第1項第7款之規定而應處以罰鍰，應依個案具體情節，參照上開說明認定之，此為文化部109年11月27日函說明第三點亦採同一見解（見地院卷第96頁）。
2.查被告於106年3月24日以府文資第1060057090號公告登錄「桃園農工宿舍群」（包含○○路○段000巷0弄00號、00號二棟在內之共4處15棟建築物）為桃園市歷史建築，原告為系爭歷史建築之管理人，故原告為依前揭法令規定負有擔保義務之人等情，為兩造所不爭執，並有系爭歷史建築建物謄本在卷可參（見本院卷第214頁準備程序筆錄、地院卷第91頁）；又觀諸被告文資管理維護107年3月5日一般訪視巡查紀錄表（地院卷第91頁反面至93頁正面）內容可知，被告曾於系爭歷史建築遭毀損前至原告校園訪視，發現含系爭歷史建築在內之學校教師宿舍建築群多荒廢閒置，部分仍有人居住，結構安全有屋頂脫落破損、漏水、植生、屋脊龜裂，部分屋頂已坍塌，牆體浮凸龜裂剝落、玻璃破損、磚牆結構性裂痕（﹥8mm）等問題，基礎景觀則可見地坪龜裂、破碎、基礎不均勻沉陷、滲水、植生蔓生等，且損壞層級已達第三級「影響結構安全」，故被告建議改善事項包含：「須對結構體損壞較為嚴重的進行緊急加固，或者設置簡易圍籬，避免學生誤闖而造成災害；須成立災害發生時緊急通報系統；建議於無人居住之宿舍裝設住宅用警報器，於災害發生時能提出警告。」是以，被告早已查知原告對於系爭歷史建築未提報管理維護計畫，且未確實編列預算執行管理維護之工作，致系爭歷史建築荒廢閒置，已有滅失或減損價值之虞，被告卻未善盡監督、協助及輔導者之責任，依文資法第28條規定，通知原告限期改善，而僅以建議方式作成巡查記錄存查後，即無進一步之具體作為，自無從具體形塑原告之行為義務，以防止系爭歷史建築遭毀損結果之發生。訴願決定就此未詳予論究，僅謂原告未善盡對校內歷史建築之管理維護責任，能防止而不防止系爭歷史建築受到他人破壞，卻未論斷原告究係疏於善盡何種管理維護責任？此行為義務之內容對於原告而言是否已清楚明白，且足以防止毀損之結果發生？實則，被告既未曾依法通知原告限期改善，自無從令原告清楚明白知曉其行為義務，又依被告前開調查之結果，僅能推知系爭歷史建築係遭人以機具破壞拆除，是縱原告已盡管理維護責任，能否當然足以防止此等人為刻意毀損結果之發生，亦堪存疑。
3.綜上所述，本件原告之消極不作為尚不符合前述「不真正不作為犯」之成立要件，訴願決定依文資法第106條第1項第7款規定，認應科以原告與積極違反該條款行政法上義務相同之處罰責任，於法亦有未合。
六、綜上所述，原處分以原告違反文資法第34條第1項規定，而依同法第106條第1項第4款（嗣並補充第7款）規定裁處原告罰鍰30萬元，並公布原告學校名稱，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分均撤銷。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 2 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 畢 乃 俊法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 12 月 2 日
書記官 吳 芳 靜