臺北高等行政法院裁定
110年度訴字第237號111年8月24日辯論終結原 告 黃宥森被 告 內政部移民署代 表 人 鐘景琨(署長)訴訟代理人 馬莞萱
陳右芬上列當事人間獎懲等事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國109年12月29日109公審決字第505號復審決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告係被告所屬○○○○大隊○○○○○○○科員，前獲准自民國108年9月1日起至109年8月31日於國內全時進修留職停薪在案。其為照顧懷孕之大陸地區配偶，申請獲准於109年3月19日至同年4月6日赴大陸地區，惟原告因故提前於同年3月8日即前往大陸地區，且延至同年4月25日始返台。被告以原告未提出變更申請，即提前赴大陸地區，核有疏失，依「內政部所屬公務人員平時獎懲標準表」(下稱獎懲標準表)第3點第6款規定，以109年6月24日移署人字第1090043509號令（下稱原處分）核予其申誡二次之懲處。原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會(下稱保訓會)決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)原告係合法提起復審
1.原處分屬於不利處分，原告係居於相當於一般人民之法律地位，依公文程式條例第13條規定，原則上仍應依照行政程序法之送達規定以落實保障處分相對人之正當程序權。又公文程式條例第2條第2項雖規定行政機關必要時得以電子文件傳送公文，但「必要性」應非被告唯一考量，基於正當程序及合義務性裁量之要求，被告選擇以電子方式送達原處分時，仍應考量原告是否同意，即便原告同意，被告仍應考量以電子方式作成處分送達是否會造成原告事實上之不利益，否則即有裁量濫用之違法。原告於原處分作成時居住在大陸地區照顧即將臨盆的妻子，如以此種方式送達，將導致原告事實上無法依限提出救濟，或因身在大陸地區，無法查閱法規資料以提出有利於己之法律主張，被告對此有無注意並納入考量，實有疑問。又送達與知悉並非同等概念，送達必須依照法定方式，故原告是否知悉原處分內容與被告是否已合法送達原處分之認定無關，如可因原告已知悉原處分內容而免去被告依法定方式送達原處分之義務，則行政程序法之規定無異空言，是本件原處分送達並不合法。
2.依行政程序法第98條第1項、第3項規定：「（第1項）處分機關告知之救濟期間有錯誤時，應由該機關以通知更正之，並自通知送達之翌日起算法定期間。……（第3項）處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。公務人員保障法第27條規定：「（第1項）原處分機關告知之復審期間有錯誤時，應由該機關以通知更正之，並自通知送達之次日起算法定期間。（第2項）如未告知復審期間，或告知錯誤未通知更正，致受處分人遲誤者，如於處分書送達之次日起一年內提起復審，視為復審期間內所為。」本件原處分救濟教示錯誤且被告未更正，依上揭規定應以1年為救濟期間，是原告係在法定期間內提起復審，復審決定卻逕認原告提起復審已逾法定期間，亦有未洽。
(二)原處分有認定事實錯誤、怠於行使裁量權限、違反有利不利一律注意原則及比例原則
1.原告雖提前赴陸，但在大陸地區期間曾向被告申請延長赴陸期間，並於109年3月30日即向被告申請變更赴陸期間為109年3月19日至同年4月25日(共計38日)，是原告返台之後，單位人事人員才告知被告未核准變更，被告卻仍審認原告係核准赴陸19日，實際赴陸49日，進而作成原處分懲處原告，原處分認定事實已有錯誤。
2.被告作成原處分係依憑「內政部移民署獎懲案件額度參考表」（下稱獎懲案件額度參考表），對於「赴大陸地區違反規定未提出報備者」一律核予申誡2次，已陷於裁量濫用之違法。另原告係因妻子有流產徵兆，心理焦急，方先行赴陸，實情有可原，此應有「簡任第十職等及警監四階以下未涉及國家安全利益或機密之公務員及警察人員赴大陸地區作業要點」(下稱赴大陸地區作業要點)第4點第1項但書不受5個工作日前申請限制規定之適用。況且，原告原已完成報備申請，只是「提前赴大陸地區」，並非「未經報備赴大陸地區」，惡性評價應有不同。原告此前每次赴大陸地區均依規定申請報備，本次係初犯，是否可能為較輕之懲處，或甚至免予處分而加強督考，對於此等有利於原告之事項均未見被告斟酌，顯有違反有利不利一律注意原則，且原處分亦有及比例原則違失情節與懲處手段失衡之情事，有違比例原則。
(三)聲明：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯則以：
(一)原處分送達合法，救濟教示並無錯誤，原告提起復審已逾法定期間
1.依公文程式條例第2條項及行政程序法第68條第2項規定，機關對於所屬官員之獎懲令，必要時得以電子文件行之，並視為自行送達。原處分係以紙本核布，被告考量原處分作成時，原告已另案申請獲准於109年5月16日至同年9月13日前往大陸地區，而當時疫情嚴峻，國際郵件寄送時程難以估計，且原告返臺後尚須接受檢疫及隔離等時空環境條件，故認為有用電子文件傳送懲處令以為送達方式之必要性，遂於109年6月24日以電子郵件送達原處分至原告電子郵件信箱，且經原告於109年7月8日簽收後回傳，足認原處分已於109年7月8日合法送達原告。
2.原處分係依公務人員保障法第78條第1項規定為救濟教示之記載，並無錯誤。又保訓會係於109年10月5日以公保字第1091060302號函，將平時考核懲處申誡以上之懲處改認為行政處分，使受處分人得循復審程序救濟。本件原告係於109年7月8日收受原處分，其當時住居所位在大陸地區，被告所在地位於臺北市，依公務人員保障法第30條及第32條第1項、復審扣除在途期間辦法第3條規定，提起復審之法定期間為30日，應扣除在途期間37日，故原告提起復審之法定期間於109年9月13日(星期日)屆滿，且因期間之末日為星期日，依行政程序法第48條第4項規定，以次日即同年月14日(星期一)為期間末日，惟原告遲至109年11月6日始於保訓會網站保障事件線上申辦作業系統提起復審，已逾法定救濟期間，復審決定不受理，並無違誤。
(二)被告認定事實並無錯誤，未怠於行使裁量權限，亦未違反有利不利一律注意原則及比例原則
1.原告是經核准於109年3月19日至同年4月6日赴大陸地區，其未提出變更申請即提前於109年3月8日前往大陸地區，並延至同年4月25日返臺。原告於該次赴大陸地區之前或在大陸地區期間，皆未依規定主動通報，被告所屬單位○○○○大隊○○○○○隊係於辦理宜安專案考核時，始知悉相關情事。原告雖稱其於赴大陸地區期間曾向被告申請延長赴陸期間，但原告是於109年3月30日接獲其所屬單位人事業務承辦人通知，方提出赴陸變更報告單，被告係以原告未提出變更申請即提前赴陸之事實作成原處分，並無錯誤。
2.依獎懲案件額度參考表第113項第1款規定，赴大陸地區違反規定未提出報備申請者，係核予申誡2次之懲處。本件經提請被告109年第8次考績委員會審議，考量原告於留職停薪期間已2次赴大陸地區，當熟知相關規定，本次縱因情況緊急，未及事前提出變更申請即提前赴陸，惟事發時亦未即時主動通報主管，事後亦未主動辦理變更原經核准之赴陸期間，實有疏失，方決議予以原告申誡2次之懲處。被告已綜合考量各項具體情節而為合義務性裁量，並未怠於行使裁量權限。
3.原告於考績委員會時已提出陳述意見書，說明其提前赴陸不及報備之原因，原告雖是因妻子突發孕期狀況須照顧，但依其自述亦可見原告已知其行為違反相關規定，縱如原告所主張其有赴大陸地區作業要點第4點第1項但書規定之適用，赴大陸地區不受應於5個工作日前申請之限制，惟原告仍應主動告知被告，並再次提出申請，此節被告109年第8次考績委員會已納入綜合考量，並未違反有利不利一律注意原則。
4.被告為入出境業務之主管機關，對於機關內所屬人員赴大陸地區，均嚴格要求應遵守相關程序及規範，並訂有內部懲處原則。原告為被告所屬正式公務人員，具有厚實之法律智識及實務經驗，理應熟知赴大陸地區之限制與規定，然其卻違反核定日期提早出發，事後亦未主動告知被告，直至被告所屬○○○○大隊○○○○○隊辦理宜安專案考核時，始知悉相關情事。原告確已違反赴陸相關規定，事證明確，案經被告考績委員會綜合考量對原告有利不利之情事，並依獎懲標準表第3點第6款、獎懲案件額度參考表第113項第1款規定核予以原告申誡2次之懲處，並未違反比例原則。
(三)聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷
(一)按行政訴訟法第107條第1項規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定 駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個 月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，提起撤銷訴訟須先經合法之訴願程序或相當於訴願之程序，若當事人未經合法訴願程序或相當於訴願之程序即逕提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件且不能補正，行政法院應裁定駁回其訴。
(二)公務人員保障法第25條第1項規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關……所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。……。」第30條第1項、第2項規定：「（第1項）復審之提起，應自行政處分達到之次日起三十日內為之。（第2項）前項期間，以原處分機關收受復審書之日期為準。」第31條第1項規定：
「復審人因天災或其他不應歸責於己之事由，致遲誤前條之復審期間者，於其原因消滅後十日內，得以書面敘明理由向保訓會申請回復原狀。但遲誤復審期間已逾一年者，不得為之。」第32條第1項規定：「復審人不在原處分機關所在地住居者，計算法定期間，應扣除在途期間。……。」第61條規定第1項第2款規定：「復審事件有下列各款情形之一者，應為不受理決定：……二、提起復審逾法定期間……者。……。」準此，公務人員提起復審，除因天災或其他不應歸責於已之事由，致遲誤復審期間，而已申請回復原狀者外，應於處分書達到之次日起30內為之。其住居地不在原處分機關所在地住居者，計算前揭法定期間時，則應扣除在途期間。倘若逾期提起復審，即屬違法。
(三)行政處分以書面為其形式者，乃行政機關處理公務，將其就公法上具體事件單方對外作成之法律行為以書面表示，故書面之行政處分屬公文程式條例所定之公文，此有司法院釋字第97號解釋可參。又公文程式條例第2條第1項第1款、第2項規定：「(第1項)公文程式之類別如下：一、令：……獎懲官員……時用之。(第2項)前項各款之公文，必要時得以電報、電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之。」同條例第12條之1規定：「機關公文以電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之者，其制作、傳遞、保管、防偽及保密辦法，由行政院統一訂定之。但各機關另有規定者，從其規定。」第13條規定：「機關致送人民之公文，除法規另有規定外，依行政程序法有關送達之規定。」考之公文程式條例第13條立法理由已明確揭示：「九十年一月一日施行之行政程序法對於文書之送達，已有明確之規定，因此，除民事訴訟法、刑事訴訟法、訴願法、行政訴訟法等法規，就有關訴訟文書及相關文書之送達有特別規定外，有關公文之送達，當依行政程式法（按：應為「行政程序法」之誤載）有關規定辦理，爰配合修正之。」可知，公文程式條例第13條所稱「法規另有規定」，乃指訴願法、行政訴訟法、民事訴訟法、刑事訴訟法等法規就有關訴願文書、訴訟文書或與訴願、訴訟程序相關文書之送達有特別規定之情形，至於行政機關對於官員之獎懲令既非上述公文書之範疇，即應適用行政程序法之送達規定。
(四)行政程序法第68條第1項、第2項規定：「（第1項）送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。（第2項）行政機關之文書依法規以電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之者，視為自行送達。」又依公文程式條例第12條之1授權訂定之機關公文電子交換作業辦法，其第2條第1項規定：「機關公文電子交換作業，依本辦法之規定。但總統府及立法、司法、考試、監察四院另有規定者，從其規定。」第3條規定：「本辦法所稱電子交換，係指將文件資料透過電腦系統及電信網路，予以傳遞收受者。」第4條規定：「各機關對於適合電子交換之機關公文，於設備、人員能配合時，應以電子交換行之。」第13條規定：「受文者為人民、法人或其他非法人團體之機關公文，以電子交換行之者，得不適用第六條至第八條之規定（按：即負責辦理機關公文電子交換作業單位、發文及收文處理程序及應注意事項之規定），由各機關依其業務需要另定之。」綜觀上述法令規定，依行政程序法第68條第1項、第2項規定，行政機關之送達方式可以區分為自行送達及郵務送達，而行政機關如依法令規定以電子文件送達者，則視為自行送達。行政機關對於所屬官員所為之獎懲令既屬公文程式條例之公文，行政機關自得依公文程式條例第2條第2項、機關公文電子交換作業辦法第2條、第3條、第4條、第13條規定，於必要時以電子文件送達，且此種送達之性質依行政程序法第68條第2項規定視為機關自行送達。
(五)查原告係被告所屬○○○○大隊○○○○○○○科員，其於留職停薪期間，為照顧懷孕之大陸地區配偶，經申請獲准於109年3月19日至同年4月6日赴大陸地區，惟原告因故提前於同年3月8日即前往大陸地區，且延至同年4月25日始返台。被告因此以原處分核予原告申誡二次之懲處等情，為兩造所不爭執，有原告於109年6月8日陳述意見書1紙（見原處分卷二第43頁）、原告結婚證、原告配偶產檢報告書、急診就醫手冊封面及相關內頁影本各1份(見原處分卷二第44至48頁)、被告○○○○大隊109年5月4日簽（見原處分卷第49至51頁）、原告未依規定申請赴陸檢討報告書影本1份(見原處分卷二第54頁)及原處分1紙（見原處分卷一第9頁）在卷可憑，堪信為真實。
又被告係於109年6月24日核定原處分，因斯時原告已再次前往大陸地區，不在臺灣地區，故被告人事室人員乃將原處分掃描為電子文件後，於同日以電子郵件寄送給原告及於郵件內再次載明救濟途徑，並請原告填寫獎懲令簽收清冊及加註簽收日期後掃描回傳，而原告確有收到，並於獎懲令簽收清冊上簽收（簽收日期：109年7月8日）後，掃描回傳被告人事室等情，業經原告陳述明確（見本院卷第71頁），並有原告入出境資料1紙（見本院卷第101頁）、原告109年5月16日至同年9月13日在陸行程表1紙（見原處分卷一第27頁、）被告人事室與原告往來電子郵件、獎懲令簽收清冊影本1份（見原處分卷一第10頁、第28至30頁）在卷可佐，足證本件被告確係作成實體書面之原處分後，考量原告於原處分作成時不在臺灣地區，故將原處分掃描為電子文件，以電子郵件送達予原告。衡之109年間因新型冠狀病毒肺炎疫情影響，不僅國際間交通往來、郵件寄送受阻，且我國亦採取嚴格之邊境管制政策，此為公眾週知之事實，堪認被告將原處分以電子文件送達給原告確有其必要性，是被告將原處分以電子文件送達給原告，於法並無不合。另原告係於109年11月6日始對原處分提起復審等情，亦有原告線上申請復審資料1份存卷可考（見復審卷第130至131頁），則本件原告既於109年7月8日收受原處分，堪認原處分於同日即生送達效力，是原告提起復審期間，應自原處分生送達效力之翌日即109年7月9日起算30日不變期間，且因原告收受原處分時係在大陸地區，並未居住在被告機關所在地，依復審扣除在途期間辦法第3條規定，應扣除在途期間37日，算至末日109年9月13日為星期日，順延至同年月14日（星期一）復審期間屆滿。詎原告遲至同年11月6日始向保訓會提起復審，顯已逾法定救濟期間，且本件遍查復審卷，亦未見原告有何申請回復原狀之情事，是原告所提復審，即非適法，保訓會以其復審逾期，自程序上為不受理之決定，核無不合。
(六)原告雖以前詞主張其係合法提起復審云云，然而：
1.如前所述，被告以電子文件送達原處分確有其必要性，則被告既係依前揭法令規定以電子文件送達原處分，自難認被告之送達程序有何違法之處。又原告倘若不願被告以電子文件送達原處分，其大可於收到收到電子郵件時表明不同意被告以電子文件送達原處分，並請被告人事室改以郵務送達原處分之意，惟觀之被告人事室與原告間往來電子郵件影本（見原處分卷一第28至30頁），原告對於被告人事室以電子郵件寄送原處分及請其簽收之事不僅未見有何反對表示，更配合被告人事室簽收原處分後回傳簽收證明，可見原告應已同意被告以電子文件送達原處分。
2.原告在大陸地區期間，除可以電子郵件與被告人事室間往來通訊外，依卷附原告與同事間LINE對話截圖顯示（見本院卷第19頁、第149頁、第151頁），原告雖在大陸地區亦仍可以通訊軟體與同事聯繫，可見原告在大陸地區期間仍可使用網路，而其既知利用網路向保訓會提起復審，實難認其有何無法依限提出救濟、無法查閱法規資料以提出有利於己法律主張或受有何種事實上不利益之情事。
3.依公務人員保障法之規定，公務人員對於服務機關所為行政措施不服時，雖有「復審」及「申訴、再申訴」救濟途徑之區分，然此僅係因行政措施之性質而異其救濟途徑，其法定救濟期間均為30日（公務人員保障法30條、第78條規定參照），且管轄機關均為保訓會，則原處分既已載明救濟期間為30日（見原處分卷一第9頁），即難認被告有何告知救濟期間錯誤之處。另原告雖又主張原處分並未教示扣除其在途期間，亦屬教示錯誤云云，惟依公務人員保障法第32條第1項規定，復審在途期間之扣除，係復審人如不在原處分機關所在地住居者，復審機關計算法定救濟期間時始應為之。換言之，在途期間性質上實屬法定救濟期間之延長，而得否延長法定救濟期間，以及應扣除多少在途期間，均屬救濟機關保訓會之權限，由其依個案認定，非原處分機關所得置喙，是原處分機關為救濟期間之教示時，自毋庸教示在途期間。從而，原告前揭其應係合法提起復審之主張，或係對於法令有所誤會，或屬推諉之詞，均無可採。
五、綜上所述，原告所提起之復審，已逾法定期間，經保訓會以逾法定期間為由而為不受理決定，核無不合。又復審程序乃相當於訴願之程序，原告未經合法之復審程序，即提起本件行政訴訟，揆諸前揭法律規定與說明，其訴即不備起訴要件，且無從補正，難謂合法，應予駁回。另原告之訴既不合法而應予駁回，其餘實體上之主張，即無庸審究，併此敘明。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 9 月 28 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 9 月 28 日
書記官 陳可欣