臺北高等行政法院判決
110年度訴字第343號110年10月28日辯論終結原 告 彭振華被 告 監察院代 表 人 陳菊（院長）訴訟代理人 范雲清
江千如上列當事人間其他請求事件，原告不服被告中華民國110年1月28日院台訴字第1103250001號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1、3項分別定有明文。
原告起訴時，原聲明：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第12頁），嗣追加課予義務訴訟之聲明為：「被告應依原告109年3月25、26日申請，作成將自107年8月13日起所為陳訴案件之附件檢還原告之行政處分。」（本院卷第458頁），被告並無反對之意思表示，經核原告上揭訴之追加，係本於同一基礎事實，無礙對造前所為之攻擊防禦，依前揭規定，應予准許。
二、事實概要：
(一)原告自民國107年8月13日起，以「高雄市政府工務局疑未踐行實地勘查程序，率於105年12月28日開立渠坐落該巿ＯＯ區ＯＯ街OOO巷OＯO號屋頂增建違建為新違章建築處分書，涉有違失案」，及「坐落高雄巿ＯＯ區ＯＯ街OOO號增建違建，違建人疑有拆後重建，並阻礙通道，及同街OOO號O樓、OOO號O樓建物所有權人，涉未經核准即擅自變更建物使用，且迄未依限回復原狀，未見高雄市政府工務局依建築法第91條規定處以罰鍰案」等由，多次向被告提出陳情，經被告依監察院收受人民書狀及處理辦法（下稱人民書狀處理辦法）等相關規定函復原告，並將原告歷次向被告遞送之陳訴書及附件原件，依檔案法及監察院檔案管理要點等規定，辦竣歸檔作業。
(二)嗣原告於109年3月25日及同年月26日以陳訴書向被告申請返還其自107年起歷次遞送之陳訴書及附件資料原本，被告以109年5月8日院台業貳字第1090701526號函（下稱前處分）復原告略以：該陳情書及附件資料原本已依檔案法及監察院檔案管理要點規定，裝訂案卷編目歸檔，屬被告依法管理保存之檔案，尚難同意所請，請依監察院檔案申請應用要點相關規定，申請閱覽、抄錄或複製等語。原告不服前處分未返還陳情書附件之部分（下稱系爭附件），提起訴願，經被告以109年9月24日院台訴字第1093250026號訴願決定（下稱前訴願決定）將前處分撤銷，由被告於60日內另為適法之處理。
(三)案經被告重行處理後，以109年12月4日院台業貳字第1090138756號函（下稱原處分）原告略以：「主旨：有關台端申請返還自107年起歷次向本院陳情之陳情書附件原件一案。復如說明，請查照。說明：……二、案所請陳情書附件原件，本院均已裝訂案卷，編目歸檔，屬本院依法應予管理保存之檔案。台端之申請案，經依109年11月3日修正發布前之監察院收受人民書狀及處理辦法第9條規定，簽奉批辦委員批核，不予返還。且查台端之陳情案件，業經推派監察委員調查，所請陳情書附件原件刻由委員依職權使用中，為保障台端之權益，礙難返還。」等語，否准原告所請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)109年11月3日修正發布前後之人民書狀處理辦法，對於訴願決定並無差異，該辦法第9條多為監察委員收受人民書狀後，如何分派予相關監察委員處理之規定。原告之陳情案109年8月始立案調查，近期才召開調查委員會，並無結案。又被告以「函轉供參」之方式，非處理原則規定方式之一，被告對原告歷次陳訴案件吃案。
(二)依中央法規標準法第18條規定，處理程序終結前應適用現行人民書狀處理辦法第13條第3項、第4項規定。系爭附件為原告自行影印之附件，非屬機關處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件，並非檔案法第2條第2款規定之機關檔案，系爭附件所有權當然屬原告所有，不論依109年11月3日修正前或現行人民書狀處理辦法第13條規定，均得要求返還。況前曾有監察委員將陳情資料返還原告，則本件並無不返還之理。被告批辦委員就原告申請案所為之否准決定，非被告行使憲法第90條、憲法增修條文第7條第1項規定之職權，乃被告業務處獨斷獨行。監察院檔案管理要點第25點所稱不得借調之情形，係為避免調查中受到不必要干擾，惟原告既為案件當事人，並無所謂干擾情事發生。國家發展委員會檔案管理局之回復，並無否准歸還原告自行影印之附件，且原已歸檔之原件可以影本替代，影本資料不妨害調查工作進行，而與是否正在調查無關，又以影印方式為之無違監察院檔案管理要點第29點規定。被告認需影印4,000餘頁系爭附件以替代歸檔，顯不符經濟原則，影響行政效率云云，係為包庇承辦人怠於影印工作，此方屬拒絕返還之真正理由。
(三)縱系爭資料現為委員使用中，亦應於調查完畢後返還原告，才是正確保障原告權益之處理方式。被告未衡酌原告權益保障，以原處分否准原告申請，未依前訴願決定意旨為適法之處理，違反訴願法第96條規定。
(四)並聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依原告109年3月25、26日申請，作成將自107年8月13日起所為陳訴案件之附件檢還原告之行政處分。
四、被告抗辯略以：
(一)對於已歸檔之陳情案件附件原件可否返還，應先依相關法令規定決定之，如法令未有明文規定，得依具體個案情形，並衡酌原告之權益保障，敘明原委，簽陳權責長官核定不予返還。原告自107年8月13日起遞送之陳情書狀，均個別編有訴狀號碼，經被告依人民書狀處理辦法辦理完結，並依檔案法及監察院檔案管理要點等規定辦理歸檔。原告所請求者為依人民書狀處理辦法辦理之案卷，與調查案卷不相關。至原告所稱被告未就陳情作具體處理，以函轉供參方式辦理云云，係就被告針對原告陳情案所為行政處理內容妥適與否，與本件無關。
(二)經檢視檔案法第2條第2款、監察院檔案管理要點第2點第1項第1款、第5點第4款、109年11月3日修正發布前之人民書狀處理辦法第13條第3項、第4項等法規可知，被告對於已歸檔之系爭附件得否返還原告，並無明文，爰審酌系爭附件均裝訂案卷，編目歸檔，屬被告依法應予管理保存之檔案，依監察院檔案管理要點第29點規定，不得再行拆散、更換、抽取或以其他方式變更；原告之申請案依109年11月3日修正發布前之人民書狀處理辦法第9條規定，經批辦委員為否准決定，係屬監察委員獨立行使職權之範疇，應予尊重；原告歷次之陳情案件業經推派監察委員調查，系爭附件刻正使用中，尚未結案，依監察院檔案管理要點第25點第1項第2款規定，尚在調查中之案卷不得借調，且為保障原告之權益亦不宜索回檢還。又監察委員之調查案件與先前陳情案件已歸檔結案係屬二事，調查案件須經調查報告提經相關委員會討論後，始辦理歸檔，本件經監察委員調取系爭附件後已調查完畢，業於110年7月歸還檔案室；系爭附件均為影本資料，並無公文書原本或證明文件原本，如予返還，被告尚須影印相關案卷計4,000餘頁以替代原件歸檔，顯影響行政效率等節，已衡酌原告之個案情形，兼顧其權益之保障，經敘明原委，簽奉機關首長核定系爭附件不予返還。
(三)修正前人民書狀處理辦法並未授予民眾可請求返還資料之權利，依現行人民書狀處理辦法第13條第4項、第5項規定可知，申請發還陳情附件資料僅係適用於「案件歸檔前」，如已歸檔，則非該辦法之適用範圍，因系爭附件均已辦結歸檔，原告亦無從請求返還，僅能依檔案申請應用之相關規定，向被告申請閱覽、抄錄、複製。故原處分依前訴願決定意旨，否准原告所請，應無違誤。
(四)並聲明：駁回原告之訴。
五、前揭事實概要欄所載，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有系爭附件併案群一覽表、原告109年3月25日暨26日陳訴書、前處分、前訴願決定、原處分及訴願決定在卷可稽（原處分卷第27-34、171、183-200、210-212、213-218頁、本院卷第43頁），應堪認定。本件兩造爭執者為：系爭附件是否為被告依檔案法第2條第2款規定辦理歸檔之「檔案」？被告以原處分否准原告請求返還系爭附件之申請，有無違誤？
六、本院之判斷
(一)本件應適用之法規
1.檔案法第1條規定：「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」第2條規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。三、國家檔案：指具有永久保存價值，而移歸檔案中央主管機關管理之檔案。四、機關檔案：指由各機關自行管理之檔案。」第9條第1項規定：「檔案得採微縮或其他方式儲存管理，其實施辦法，由檔案中央主管機關定之。」第10條規定：「檔案之保存年限，應依其性質及價值，區分為永久保存或定期保存。」第12條第1項規定：「定期保存之檔案未逾法定保存年限或未依法定程序，不得銷毀。」
2.檔案法施行細則第2條規定：「（第1項）本法第2條第2款所稱管理程序，指依文書處理或機關業務相關法令規定，完成核定、發文或辦結之程序。（第2項）本法第2條第2款所稱文字或非文字資料及其附件，指各機關處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件，包括各機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱覽或理解之文書或物品。」
3.機關檔案點收作業要點第2點規定：「各機關歸檔案件以原件為原則；有附件者，每一種以一份為限。」第9點第2項規定：「歸檔案件有下列情形之一者，應退還承辦單位或文書單位補正：……(十)案件未能以原件歸檔且未經簽奉機關權責長官核准者。……」
4.監察法第4條規定：「監察院及監察委員得收受人民書狀，其辦法由監察院定之。」又監察院組織法第10條第1款規定：「監察院設監察業務處、監察調查處、公職人員財產申報處、秘書處、綜合業務處，分別掌理下列事項，並得分組或分科辦事：一、關於人民書狀之收受、處理及簽辦事項。」
5.上開監察法第4條規定授權訂定之人民書狀處理辦法修正前第9條規定：「（第1項）人民書狀之批辦，依左列規定：……
二、人民到院陳情所收受之書狀，除有前案者外，由值日委員批辦。……四、同一案件之續訴書狀及有關文件，由原批辦委員批辦。……(第3項)第1項所稱同一案件，係指同一或不同之陳訴人就不可分之同一基本事實所陳訴之案件。……」嗣於109年11月3日修正發布將第1項第4款規定移列為第5款，第3項規定移列為第6項；修正前第13條第4項規定：「陳訴案件之附件資料，如有發還之必要時，予以檢還。經檢還後，如再行檢送到院，得經委員批辦後，逕行歸檔。」109年11月3日修正發布該項規定：「陳訴案件之附件資料原件，認為有發還之必要時，得依職權或依申請，於歸檔前，檢還陳訴人。經檢還後，如再行檢送到院，得經委員批辦後，逕行歸檔。」並新增第5項「前項之申請，陳訴人應以書面敘明理由為之。申請檢還之附件資料原件，如已歸檔，應依檔案申請應用之相關規定辦理。 」之規定。
6.監察院檔案管理要點第1點規定：「本院檔案管理，除檔案法及其相關子法或其他法律另有規定者外，依本要點之規定。」第2點規定：「本院各單位處理公務或因公務產生之下列文件，均應送檔案管理單位歸檔：(一)辦理結案之文件及附件。……」第5點規定：「承辦人員對經手文件之裝訂，應依下列規定辦理：……(四)歸檔時需為原始之文件及附件；但必要時，附卷之抄本及影印本，亦應歸檔，原則以一份為限。……」第8點於110年7月9日修正發布前規定：「各承辦單位承辦文件及附件，一經歸檔，除依照規定手續調閱外，一律不得再行索回；如需併檔或分檔，應由承辦人員提出申請，經單位主管人員核章後，交由檔案管理單位辦理。」修正後規定增列第2項規定：「人民申請檢還已歸檔資料原件，經衡酌其權益保障、法律價值、行政稽憑價值等必要性，得視個案情形，簽報院長或其授權人員核准後返還之，並以該原件影本或複製品替代歸檔。但監察院收受人民書狀及處理辦法另有規定者，依其規定辦理。」第21點第1項規定：「本院各單位借調檔案，以與承辦單位業務有關者為限。調案人應填寫調案單，經單位主管人員簽章後，交檔案管理單位調案；借調非主管案件時，應送會有關單位主管人員簽章同意。」第29點第1項規定：「調案人應妥善保管檔案，不得遺失、轉借、轉抄，或有拆散、添註、塗改、更換、抽取、污損或以其他方式變更檔案內容；其有違反者，簽報權責長官處理。」第30點第1項規定：「檔案管理人員查檢歸還檔案齊全後，應按原類號分別入檔上架，並將調案單退還調案人。」
(二)系爭附件為被告收受及處理原告書狀完結歸檔管理之檔案
1.原告固主張系爭附件非為檔案法第2條之「檔案」云云。然按前揭檔案法第2條及施行細則第2條規定，被告機關因處理公務而生之各類資料及附件，依相關文書處理或機關業務等規定程序辦結歸檔者，即屬該等條文規定之「檔案」。
2.查系爭附件為原告自107年8月13日起歷次向被告陳情所遞送之陳訴書附件，為兩造所不爭執，而收受暨處理人民之書狀係屬被告業務及職掌，為前揭監察法第4條及監察院組織法第10條第1款所明定，則被告收受暨處理原告陳訴書狀及系爭附件，辦理結案，自屬該等條文規定之「檔案」無疑。且被告收受原告陳訴書狀及系爭附件，已依前述人民書狀處理辦法第9條規定處理並結案，復依機關檔案點收作業要點第2點及第9點第2項、監察院檔案管理要點第2點及第5點之相關文書處理或機關業務等規定辦理歸檔，有併案群一覽表（原處分卷第210-212頁）及文號1070706799號主案節本卷宗等件在卷可稽，堪認系爭附件係屬被告因處理公務而生之各類資料及附件，並依相關文書處理或機關業務等規定程序辦結歸檔者，核屬檔案法第2條及施行細則第2條規定之「檔案」明確。
(三)原告提起本件課予義務訴訟為無理由
1.按課予義務訴訟，係人民本於實體法上之公法請求權，請求行政機關作成行政處分，為行政機關否准，或於法令所定期間內應作為而不作為，所為之救濟。又人民依法令向行政機關請求作成行政處分，其請求權之存在與否，應取決於其所據以申請之實體法規定；在人民提起課予義務訴訟請求救濟之過程中，因法律狀態嗣後變更，足以影響訴訟之結果，且實體法上未特別加以限制之情形下，行政法院就課予義務訴訟為審理時，對於原告公法上請求權是否存在之判斷，原則上應以裁判時之法律狀態為準。是以，本件原告請求返還系爭附件等檔案，是否准許，應依前述修正後人民書狀處理辦法第13條第4項及第5項規定。而依檔案法第10條、第12條第1項、前開規定及監察院檔案管理要點第29點第1項規定以觀，陳訴案件之附件資料，僅得於歸檔前依陳訴人之申請，於審酌是否有發還之必要性後檢還之，於歸檔後，被告負有於檔案保存年限期間完整妥善保管檔案之義務，已無從檢還，申請人仍得循申請檔案應用之規定（檔案法第17條規定參照），申請閱覽、抄錄或複製檔案。
2.查系爭附件業已經被告收受處理並辦結歸檔，則依前揭規定及說明，被告已無從檢還原告。原告雖主張被告可以自行複印方式取代系爭附件，而將系爭附件返還原告乙節。然按檔案法第9條第1項之檔案得採微縮或其他方式儲存管理之規定，非屬法律所要求機關有應行辦理之義務，機關自得衡酌其人力、物力、預算等公務資源，以及檔案之性質、價值、重要性等事項，以決定是否採以其他方式儲存管理。況系爭附件均為影本，並高達4,700多頁，經被告陳明在卷，且為原告所未爭執(本院卷第284、475、543頁)，則衡酌系爭附件檔案之性質為影本，非屬高價值，重要性難謂甚大，並考量系爭附件高達4,700多頁，如予複製，將造成機關人力、物力、公帑等公務資源之耗損非輕，於公務資源有限之情況，自相對壓縮此等公務資源可運用在其他人民之案件上，而相較於原告仍保有原本可資使用，並可循申請檔案應用方式閱覽、抄錄或複製，非屬已無法取得系爭附件資料之情形，如原告有其他陳訴案件或他機關有使用系爭附件之需求，尚可透過檔案借調方式處理，對原告之不利影響較輕微，則依利益衡量之結果，原告因返還系爭附件未准所生之不利益，並未逾因被告複製系爭附件檔案所生之公務資源耗損及行政效能之不利益。是以，原告請求被告應依原告之申請，作成將系爭附件檢還原告之行政處分，為無理由。
3.至原告主張被告已推派高涌誠委員調查原告歷次之陳訴案件，尚未結案，並無歸檔之有云云。然查系爭附件確已經被告辦結歸檔，已如前述，又被告嗣依原告之陳情，經被告內政及族群委員會決議推派高涌誠委員調查，屬調查案件（派查字號第1090800161號），調查報告於110年9月9日提經該委員會審議完竣，刻由被告函請被調查機關內政部、高雄市政府，依被告調查意見檢討改進中，尚未結案，並在調查期間，有於109年9月4日調取系爭附件使用，業於110年7月1日還卷，經被告陳明在卷（本院卷第426、474頁），並有被告109年8月24日院台調壹字第1090831330號函及還卷清冊在卷足資（本院卷第427-429頁），應可認定。又系爭附件之性質，仍屬已歸檔之資料，不因被告委員辦理調查案件而有使用系爭附件之需要所為調閱，會變更成歸檔前之資料，是依前揭監察院檔案管理要點修正前第8點、第21點第1項及第30點第1項規定，於使用已歸檔之系爭附件資料完畢時，仍應歸還檔案管理單位。因此，原告前揭主張，應無足取。
(四)原處分並無違法
1.按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」明示行政機關受理人民申請許可案件，在處理程序終結前，新的法規範公布，原則上應適用變更後的新法；例外適用變更前的舊法者，則限於舊法有利於當事人而新法未廢除或禁止所申請事項之情形，皆不生法律溯及既往問題。又中央法規標準法第18條所稱「處理程序」，係指主管機關處理人民申請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。
2.查原告於109年3月25日及26日申請被告將系爭附件檢還予原告，被告係於109年12月4日作成原處分，則被告於109年12月4日處理原告申請之程序終結前，前述人民書狀處理辦法第13條第4項及第5項業經修正發布，原則上固應適用修正後之規定。惟修正前之人民書狀處理辦法第13條第4項規定，並未如修正後第4項及第5項，明確規定檔案僅得於歸檔前檢還陳訴人，似較有利於原告。但依前述可知，觀諸位階較高之檔案法第10條、第12條第1項規定，及監察院檔案管理要點第29點第1項規定，陳訴案件之附件資料，於歸檔後，被告負有於檔案保存年限期間完整妥善保管檔案之義務，已無從檢還，然可依檔案法第9條第1項之檔案是否採微縮或其他方式儲存管理規定，衡酌其人力、物力、預算等公務資源，以及檔案之性質、價值、重要性等事項，以決定是否採以其他方式儲存管理，而可檢還系爭附件。則不論適用修正前或修正後之人民書狀處理辦法第13條之規定，結論均無不同。
因此，被告於109年5月1日，依行為時之修正前人民書狀處理辦法第9條規定，簽奉批辦委員前委員高鳳仙核批不予返還系爭附件，並認其陳情案件，業經推派高涌誠委員調查，所請陳情書附件原件刻由委員依職權使用中（詳前所認定），且考量系爭附件高達4,700多頁，均為影本資料，並無公文書原本或證明文件原本，如予返還，尚應複製系爭附件替代歸檔，造成人力、物力、紙張、郵資公帑等公務資源耗損，顯不符經濟原則，影響行政效率，癱瘓公務運作等由（本院卷第284、475、543頁），以原處分予以否准(原處分卷第171頁)，尚無違誤。
七、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 11 月 18 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 11 月 18 日
書記官 陳 又 慈