臺北高等行政法院判決
110年度訴字第379號原 告 侯培坤被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 鄧明斌（局長）訴訟代理人 詹豐吉 律師上列當事人間有關人事行政事務事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國110年2月23日110公申決字第000007號再申訴決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：原告為被告所屬勞工00000000科員，於民國109年10月21日因承辦保費組保費處理科會辦公文，依電子公文處理流程陳核至上一層級複核人員即勞工00000000科三等專員茅秀妍（下稱茅專員）時，經茅專員口頭指示其抽回電子公文並修正內容，嗣於其陳述撰擬緣由後，仍以線上退回該電子公文令其修正。原告不服，於同年月26日逕向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審。案經保訓會審認該案係屬服務機關所為之管理措施，且尚未經申訴程序，乃移請被告依申訴程序辦理，經被告以109年11月13日保退五字第10910227100號函（下稱申訴函復）認茅專員係依據被告「分層負責明細表（乙表）-細項」所為之業務指導，而非行政處分，並未影響原告權益。原告不服，提起再申訴仍遭保訓會110年2月23日110公申決字第000007號決定書（下稱再申訴決定）駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：依司法院釋字第785號解釋意旨可知，公務人員認其權利受違法侵害或有主張權利之必要時，毋須受限以往司法院解釋之先例意旨，得根據相關法律規定提起行政訴訟，俾符有權利即有救濟之憲法意旨。查原告承辦訴外人峻尉科技有限公司（下稱峻尉公司）函索勞工保險及勞工退休金相關資料乙案會辦公文，茅專員不敢負擔行政責任，將原告承辦之線上簽核退回原告，顯為違法之行政處分或不適當之管理措施，原告乃將原擬稿件原封不動再次陳核，茅專員逕將原擬稿變更內容，並將原告所附繳款證明書退回，告知已修正公文內容後，完成公文陳核流程發文函覆峻尉公司。然茅專員僅具有金融雇員身分，僅得於金融機構服務而不具公務人員任用資格，應予免職，申訴及再申訴決定對此均置之不論，被告迄今仍依勞動部勞工保險局組織法第6條第3項規定予以任用，顯係組織法作為行為法的主要法源而違憲，請求調查峻尉公司申請書所示事項之全案卷宗等。並聲明：1.⑴先位聲明：撤銷第三人保訓會再申訴駁回決定及被告所屬茅秀妍109年10月21日將公文書退回原告之不利之行政處分。⑵備位聲明：撤銷第三人保訓會再申訴駁回決定及被告所屬茅秀妍109年10月21日將公文書退回原告之不合理之管理措施。2.撤銷第三人保訓會對於被告所屬茅秀妍為編制內職員之再申訴決定。3.確認被告所屬茅秀妍不具公務人員任用資格，應予免職。
三、被告則以：原告請求事項聲明第1項，僅係機關上級長官就下級屬員就其業務範圍內所為執行職務之內部指導行為，並不具有法效性亦不具有外部性，原告不得對之提起訴願及撤銷訴訟；原告起訴聲明第2項請求撤銷之再申訴決定非屬行政處分，縱認屬行政處分，然被告所屬茅專員是否為編制內職員對原告而言並無任何權利侵害，亦欠缺權利保護必要性，故原告聲明第3項「請求確認茅專員不具公務人員資格，應予免職」，亦難理解原告有何確認之利益等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠茅專員退回原告承辦公文之行為並非行政處分：
1.按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。凡行政機關之行為，未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。故行政機關內部所為之指示或其他職務上表示，均非對人民之請求另有准駁，既不因此而生法律上效果，即非行政處分。
2.依首揭說明，本件原告提起撤銷訴訟之前提係須有行政處分之存在。觀諸原告之起訴意旨，訴之聲明第1項不論先備位聲明，均係起因於原告為被告所屬勞工00000000科科員，承辦訴外人峻尉公司函索勞工保險及勞工退休金相關資料乙案之會辦公文，依電子公文處理流程陳核至上一層級複核人員即茅專員時，經茅專員於109年10月21日口頭指示其抽回電子公文並修正內容，並以線上退回該電子公文令其修正，原告以此等職務上之指示為標的請求撤銷，然依原告起訴狀主張之事實，茅專員職務上之指示僅是於被告機關內部公文陳核過程中，基於職務監督關係，就特定公文內容所為之職務上表示，原告本有服從之義務（公務員服務法第2條規定參照），不因此侵害原告任何權利或法律上之利益，且非屬公權力措施，亦尚未直接對外發生任何法律效果之行政行為，要非行政處分，至多僅屬公務上之管理措施。
3.又按公務人員保障法第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」第25條第1項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」司法院釋字第785號解釋理由一闡釋：「……各種行政訴訟均有其起訴合法性要件與權利保護要件，公務人員欲循行政訴訟法請求救濟，自應符合相關行政訴訟類型之法定要件。至是否違法侵害公務人員之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷，應予適度之尊重，自屬當然。……」
4.準此，公務人員就服務機關所為一切管理措施或相關工作條件之處置，依據前揭司法院解釋意旨，並非一律均得提起行政訴訟，而尚須依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。參酌原告起訴主張之事實及被告申訴函復所載，可知茅專員對於原告所擬公文內容未予採納，並退回公文令其再作修正之處置，乃依據被告「分層負責明細表（乙表）-細項」所為之業務指導，核此應僅是基於行政管理所需及對公文內容盡監督審核之責，長官對屬官關於公文簽核內容所為之指示，並無違法侵害原告之權利可言，自以循公務人員保障法申訴、再申訴途徑救濟為已足，應不許提起行政訴訟。從而，原告以茅專員於109年10月21日將公文書退回原告之處置為標的，訴請撤銷，於法未合，應予駁回。
㈡原告訴請撤銷再申訴決定並未產生認定茅專員為被告職員之規制效力，亦非屬侵害原告權利之行政處分：
承前所述，原告提起撤銷訴訟係以有行政處分存在為前提。原告起訴聲明第2項固請求撤銷「第三人保訓會對於被告所屬茅專員為編制內職員」之再申訴決定，然觀諸保訓會再申訴決定實係針對原告所爭執茅專員於109年10月21日所為退回公文之管理措施為論究，雖於理由欄旁論及茅專員係依勞動部勞工保險局組織法第6條規定繼續任用至離職或退休時為止之人員，為該局編制內之職員，並無免職之問題，亦僅係為回應原告於申訴及再申訴程序中主張茅專員不具公務人員任用資格乙節所為單純事實之敘述及理由之說明，此有卷附原告復審書、補充理由書、再申訴書、被告109年11月13日申訴函復等件在卷可查（原證6、8、12、13），並不因該項敘述及說明而生任何法律上規制之效果，自非行政處分至明，原告就此提起撤銷訴訟亦不合法，且無從補正，依前揭行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予駁回。
㈢原告就茅專員是否具公務人員任用資格並無確認利益：
1.末按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（司法院釋字第546號解釋意旨參照）。又按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。茍原告主張之法律關係並無存否不明確者，其卻逕提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，應認其起訴無受確認判決之法律上利益（最高行政法院103年度判字第67號判決意旨參照）。是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107條第3項定有明文。關於當事人適格與否，為法院應依職權調查之事項，蓋當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則其當事人為不適格，而關係當事人適格之要件，係屬權利保護要件，非訴訟成立要件，欠缺此項要件時，除具有行政訴訟法第107條第1項之情形外，法院無須先命當事人補正，應以當事人不適格欠缺權利保護要件，認其訴為顯無理由。
2.原告固主張茅專員不具公務人員任用資格，應自被告於103年2月17日改制為行政機關起予以免職，以符法治等語，並請求調查被告辦理峻尉公司申請案件之全案卷宗資料及聲請傳訊被告人事室主任等，然查茅專員公務人員之任用資格存否乙事，與原告之權利或法律上利益顯屬無涉，亦不至對於原告在公法上之地位致受侵害之危險，即無從認原告有提起本件確認訴訟的訴之利益，其起訴即屬欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。其所為前述證據調查之聲請，亦核無進一步調查之必要，併此敘明。
五、綜上所述，本件原告訴請撤銷公文遭退回之管理措施，性質上核非屬行政處分，內容亦無違法侵害原告之權利可言，以循公務人員保障法申訴、再申訴途徑救濟為已足，起訴為不合法，再申訴決定予以駁回，要無不合；另聲明第2項請求撤銷「第三人保訓會對於被告所屬茅專員為編制內職員」之再申訴決定，然該決定之理由論述本不生原告主張之法律上規制效力，且非屬侵害原告權利之行政處分，起訴亦不合法；又其請求確認茅專員不具公務人員身分，應予免職部分，因不具當事人適格及欠缺確認利益，依其所訴事實在法律上顯無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為部分顯無理由，部分不合法，為求卷證齊一，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 9 月 23 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 畢 乃 俊法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 9 月 23 日
書記官 吳 芳 靜