臺北高等行政法院判決
110年度訴字第390號112年3月30日辯論終結原 告 林麗華等31人（詳如附表所示）共 同訴訟代理人 詹順貴 律師被 告 內政部代 表 人 林右昌（部長）住同上訴訟代理人 劉倩茹
鄭雅芳
參 加 人 臺北市政府代 表 人 蔣萬安（市長）住同上訴訟代理人 張珮琦 律師複 代理 人 陳俊豪 律師上列當事人間廢止土地徵收等事件，原告不服行政院中華民國110年2月3日院臺訴字第1100162705號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)原告林國守起訴後，於訴訟進行中死亡，其繼承人林麗華、林伶穗及林旻慧具狀聲明承受訴訟（本院卷2第153-154頁）；原告劉陳壽枝起訴後，於訴訟進行中死亡，其繼承人劉妍希、劉祖慶及劉祖德亦具狀聲明承受訴訟（本院卷2第471-472頁）；原告陳文師起訴後，於訴訟進行中死亡，其繼承人蔡雪芬、陳書豪及陳書恆亦具狀聲明承受訴訟（本院卷3第417-418頁），以上均核無不合，應予准許。
(二)被告代表人原為徐國勇，訴訟進行中先變更為花敬群，再變更為林右昌，茲據先後新任代表人分別具狀聲明承受訴訟（本院卷2第493-494頁，本院卷3第335-336頁），核無不合，應予准許。
(三)參加人代表人原為柯文哲，訴訟進行中變更為蔣萬安，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷2第503頁），核無不合，應予准許。
(四)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。本件原告於起訴時聲明原為：1.民國109年7月21日台內地字第1090263886號函（下稱原處分）撤銷。2.被告應作成廢止行政院76年5月8日台（76）內地字第500744號處分函（下稱系爭核准徵收處分）中核准徵收臺北市大安區學府段一小段552、552-1、558、559地號土地中供臺北市政府大安運動中心興建使用部分之行政處分（本院卷1第31-32頁）。嗣於訴訟進行中，變更聲明為：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告108年9月25日申請事件，作成廢止系爭核准徵收處分中核准徵收臺北市大安區學府段一小段552、552-1、558、559地號土地之徵收處分（本院卷2第19-21、77-78、235、385、463頁，本院卷3第255、432頁）。經核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，本院認其所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、爭訟概要：
(一)參加人為興辦臺北市大安區1309-S02國小（即臺北市和平實驗國民小學，下稱和平國小）新建工程，以需用土地人名義擬具前開工程用地徵收計畫書（下稱系爭徵收計畫）報經被告以系爭核准徵收處分核准徵收臺北市大安區學府段一小段552地號等10筆土地（含552、552-1、558、559地號土地在內，以下分別稱552、552-1、558、559地號土地，合稱時則稱系爭土地），交由參加人地政處（按：已於100年12月20日改制更名為地政局）以76年5月14日北市地四字第19156號公告，公告期間自76年5月15日起至76年6月13日止。
(二)其後，附表編號4-8、12-28所示原告、附表編號1-3所示原告之被繼承人林國守、附表編號9-11所示原告之被繼承人陳文師、附表編號29-31所示原告之被繼承人劉陳壽枝、陳晴美（於起訴前死亡，業經本院另以裁定駁回此部分之訴）等人於108年5月27日向參加人提出申請書及之後提出相關補正函與補充理由函，請求廢止系爭核准徵收處分中之系爭土地供大安運動中心興建使用部分，經參加人於108年9月6日以府教工字第1080092868號函（下稱108年9月6日函）復處理結果略以：參加人自77年起即辦理和平國小用地取得作業，因預定地範圍遼闊，復因地上物眾多且權屬複雜，地上物補償費發放作業長達8年，地上物拆除工期長達3年，然為積極進行設校事宜，參加人於87年8月核定成立「和平國小籌備處」，並於94年以「整體規劃、分期興建」之方式進行校園教育設施建設，以和平國小新建工程申請建照，第一期興建工程為大安運動中心；第二期興建工程為和平實小校舍及籃球運動館，其附屬體育場館設施皆為學校課程使用範圍，並委外經營，減輕學校經營負擔，分享社區民眾使用，以提升場館設施使用效益，尚符合本案徵收計畫書所載興辦事業計畫目的「興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用」，並未違反原核准徵收使用目的，無土地徵收條例第49條第2項之適用等語。
(三)附表編號4-8、12-28所示原告、林國守、陳文師、劉陳壽枝、陳晴美等人不服參加人上開處理結果，依法提起行政救濟，於108年9月25日向被告提出廢止徵收申請書（被告收文日為108年9月26日），以系爭土地在依系爭徵收計畫開始使用前，已被挪用興建臺北市大安運動中心（下稱大安運動中心），發生興辦事業變更之情事，爰依土地徵收條例第49條第2項第2款、第50條第4項之規定，申請廢止系爭核准徵收處分中之系爭土地供大安運動中心興建使用部分。案經109年7月1日被告土地徵收審議小組第205次會議決議（下稱徵審小組第205次會議決議）不准予廢止徵收，理由略以：本件興建和平國小運動中心時，其興辦事業並未變更，該運動場館屬法定之國小校舍，係依核准計畫開始使用，亦確實作為該校學生運動之場地使用，並於學校使用需求外之空間時段及不影響學校教學品質之前提下，方開放民眾使用，爰本案和平國小運動場館係和平國小之一部至明。另本工程興建校舍及運動場等主體工程位置配置，雖與徵收土地計畫書之土地使用計畫圖略有差異，惟僅係使用方法不同，本案工程仍係興建校舍及教學活動設施使用，與原核准徵收之目的及用途並無不合，並已完成興辦徵收計畫之教育事業相關必要工作物之設置，發揮其功能，究其配置圖之變更乃係於原徵收計畫使用下，增加徵收土地之使用效能，應認本案土地現況已依徵收計畫使用，而無興辦事業改變之情事，不符合土地徵收條例第49條第2項第2款規定等語。被告引據前開決議及理由為由，於109年7月21日作成原處分不准予廢止徵收。附表編號4-8、12-28所示原告、林國守、陳文師、劉陳壽枝等人不服，提起訴願，經行政院於110年2月3日以院臺訴字第1100162705號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，附表編號4-8、12-28所示原告、林國守、陳文師、劉陳壽枝等人仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.大安運動中心坐落之土地，自始未依系爭徵收計畫所載目的用作國小教育設施，而是改作向一般市民開放收費使用的體育場館用途，顯已構成土地徵收條例第49條第2項第2款得申請廢止徵收之情事：
⑴大安運動中心坐落之基地即552、552-1、558、559地號之部
分土地，原歸屬原告或其被繼承人所有，於76年間遭參加人擬具系爭徵收計畫徵收系爭土地。該計畫書載明：「一、徵收土地原因：為興辦本市大安區1309-S02國民小學新建工程必須使用本案土地……三、興辦事業之性質：教育學術事業。
……十三、興辦事業計畫概略：（一）計畫目的：興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用。（二）計畫範圍：如使用配置圖。（三）計畫進度：預定76年7月開工，78年7月完工。」等語，然卻遭參加人不當挪用興建大安運動中心，顯已改變原興辦事業計畫所指定之教育用途，已構成土地徵收條例第49條第2項第2款廢止徵收之事由。
⑵大安運動中心緣起自市長馬英九「一區一運動中心」政策，
係供一般民眾體育休閒之用，而與國小教育用途無關，故該中心之興建，顯已構成興辦事業用途改變之情形：
徵收時未有興建「市民體育館」之規劃，僅有教室及辦公室、運動場、球場、活動中心及游泳池，而該中心坐落之基地，原是教室及辦公室、戶外中庭與操場。91年間，市長馬英九提出「一區一運動中心」政策後，參加人才開始尋找用地以兌現政策。大安運動中心之發想與興建，是併同其他運動中心之計畫提出，非為執行和平國小之教育用途。參加人93年11月3日召開和平國小校舍新建工程分期施工期程討論會議，決議將和平國小之校舍興建計畫分成兩期工程：第一期工程為「市民體育中心」之興建，而第二期工程才是學校操場及校舍，藉此完成「一區一運動中心」政策。於該會議中，因當時參加人似未意識將文教用地恣意興建體育場之違法疑慮，故直接寫明：「八、結論：經與會各單位討論後，同意採乙案辦理（亦即：市民運動中心列第一期工程，學校操場【含附建地下公共停車場】及校舍列為第二期工程）」等語，更可證不論從興建時序或用詞，決定優先興建大安運動中心，純基於優先兌現市長政策，未將該中心視為和平國小教學設施之一部，否則豈有附屬設施先建，主設施卻於近8年後才開始興建之理？另自時任參加人教育局局長吳清山於臺北市議會詢答內容，益證參加人興建該中心時，顯然不認為係國小附屬設施，而是因用地取得問題，才取巧性將「國小用地」挪用成「體育場館」用途，並利用和平國小作為興建該中心之代理人，已違背徵收目的。實為參加人使市民在自己社區就可享受優質廉價的運動休閒服務之政策目標而來，非為提供和平國小學生之教學需求。郝龍斌接任市長後，也將「一區一運動中心」作為施政重點，並強力推動各區運動中心逐年興建完畢，對外宣稱提供給市民朋友使用。由此可見，大安運動中心之興建與使用方式，早已逸脫原興建國小校舍之徵收目的。
⑶由大安運動中心之經營管理、場地規劃、和平國小師生可使
用之時段等營運狀況綜合觀察，該中心顯以委外經營商業為主，非優先供和平國小教學使用，顯違背原徵收計畫書所載徵收目的：
由該中心內部設施類型以觀，如游泳池附設之三溫暖設備、有氧舞蹈教室、健身房、撞球場、高爾夫球場等，該設置目的顯係供成人使用，非小學學生所必須或適宜體育課使用。而咖啡廳、體育用品店，更是以對外招商、收取租金或營利為目的，並非教育目的設施，可見該中心的整體規劃，正如市長馬英九所言，是為提供一般市民休閒運動場所，而非為提供和平國小學生使用。又99年4月開始營運之該中心，規劃有籃球場、攀岩場等設施，然102年開始規劃設計、106年9月才正式開學之和平國小，卻仍在學生活動中心大樓2至4樓設有專供學生使用之籃球場館及跑道，並於學校戶外空間中，設有攀岩塔、繩索挑戰區、足球場等設施之戶外體驗場。由此明證，連參加人自己亦不認為和平國小平常會使用該中心的籃球場、攀岩場作為學校設施，否則，又何必在和平國小規劃時，重複規劃該中心已有的體育設施？基此，應認該中心與和平國小學生上課並無直接關聯，而屬相互獨立之設施，並非附屬於和平國小之一部分。又二者間現況明顯有圍籬將雙方用地區分隔離，有各自獨立出入口及建物門牌，更可見該中心有獨立機能與經濟效用，被告及參加人稱該中心附屬於和平國小，與現實不符。再和平國小並未被參加人教育局列入自行公布之「有游泳池之公立學校」列表中，可證參加人也不認為該中心的游泳池屬於和平國小之游泳池。復依該中心對外之課程研習簡章、參加人與社團法人中國青年救國團（下稱救國團）於98年、104年、107年所簽訂之歷次委外經營契約可知，救國團主要是透過開辦各項收費營隊、課程，來獲取商業利益對價。該等對外課程的開課時間，不僅時間相當密集，更不分平日或假日、白天或晚上，以收費方式開放給不特定公眾運動報名參加，顯非提供予和平國小學生之課程，也未在學校上課時段優先提供學生教學使用。另根據歷年簽訂委外經營契約前言之契約目的可知，該中心係面向一般民眾體育休閒、增進市產營運收入之用，而非國小教育用途。107年版本的契約第4.4.21條記載，和平國小學生甚至不能自由使用該中心所有場館，且使用時段也受有限制，故該中心絕大部分時間，均非屬教育用途，而是以對外收費、經營商業為優先考量。再者，「有使用」與「主要是由何人使用」係屬兩個程度明顯評價有異之概念，並非謂學生有在極少數時段前往該中心上課，即可直接推論該中心是和平國小之附屬校舍。況和平國小因少子女化關係，每個年級僅有兩班，學生人數及學校規模甚小，而該中心現況規模，卻是以服務整個大安區居民為主，實際上包括一般社會大眾，二者規模顯不相當。目前局部且設有上限的少量使用情形，無非為掩飾當初用以申請徵收之興辦事業計畫業已改變之情況。
⑷國民體育法雖開放學校空間對公眾開放使用，然也明訂開放
公眾使用應以「不影響教學使用」為原則，過往最高行政法院判決亦認為「學校」與「體育場」係屬兩種不同類型之公共設施用途，且在判斷是否合乎徵收目的用時，應整體觀察多數時間是供何人（學生或公眾）使用，而大安運動中心自成立以來，絕大多數場地與時間均非教學使用，而是提供公眾使用，已足證其並非教育用途之設施，而已違背徵收計畫興辦之目的：
國民體育法第17條第2項明定如學校要開放社區民眾使用空間從事運動，仍應在「不影響學校教學及生活管理」原則下才可開放。所謂「不影響學校教學」，其文義解釋勢必包含「教學使用為主」，否則何來「不影響」？可認該法立法用意，係告誡學校體育場館應嚴守「教學使用為主」原則，不可反客為主作為民眾休閒用途，否則將侵蝕學校學生使用該空間權利。然如前述，大安運動中心主要營運項目為對外收費之體育休閒用途，僅極少數時間供學生使用，與上開規定顯不相當，無法用以正當化其屬於教育用途之設施。況國民體育法之規定，僅就學校設施如何使用安排提供指引（在一定限度內開放公眾使用），但本件爭執重點乃在於「申請徵收之興辦事業計畫是否改變」，故判斷此要件時，仍應回歸「徵收時」所載明之徵收目的，與後來利用是否相符。本件系爭徵收計畫中，既無興建開放供一般民眾付費使用之運動中心的設施配置，也沒有任何「供市民運動休閒」用途記載，以現今社會現況而言，小學到中學的校園為學童安全計，較少對外開放，充其量高中校園可能假日開放，只有大學校園才全部開放。另由系爭徵收計畫「四、興辦事業之法令依據」所載，本件徵收乃依據土地法第208條第7款及都市計畫法第48條，由參加人所申請徵收原告經都市計畫指定為公共設施保留地之文教用途土地，如對照都市計畫法第42條關於公設保留地之編定依據，即可知立法者將「學校」與「體育場所」認定分屬於不同之公共事業，無論如何擴張解釋，兩者在性質上應有不同，難以相互涵蓋，不得混為一談，有無主從關係，當然需依個案判斷。依最高行政法院101年度判字第102號判決意旨可知，「學校」與「體育場」係屬兩種不同之公共設施用途，且在判斷其用途為何時，更應藉由整體觀察「大部分時間是供何人（學生或公眾）使用」作為區別依據，故該判決認定將原體育場用途土地改作國中使用，已違背徵收目的。⑸大安運動中心完工營運早於和平國小本身，故已該當土地徵
收條例第49條第2項第2款所指「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形：
大安運動中心是在96年4月4日開工、98年9月16日竣工、99年1月25日取得使用執照，並於99年4月10日正式對外營運；然和平國小是在103年6月20日開工、106年1月10日竣工、106年5月9日取得使用執照，並在106年9月才正式開學。可見該中心之營運，明顯早於和平國小使用。換言之，系爭土地在106年9月真正依系爭徵收計畫開始使用於「國小用途」前，已遭參加人不當挪用興建該中心供市民休閒用途，完全該當土地徵收條例第49條第2項第2款之法定徵收廢止請求權要件。參加人試圖主張本件已於該中心開始規劃興建時，即已因整體規劃為學校而開始使用，惟該中心顯與和平國小之營運無關，且兩建物在使用上更具獨立性，並非供教育目的，已如前述，實則系爭徵收計畫案真正「依計畫開始使用」之時點，應從和平國小開學時才可起算，而該中心之完工、營運，顯在「依徵收計畫開始使用前」。事實上，如僅觀察原告請求廢止該中心坐落之土地部分，更可知系爭土地是「從未依徵收計畫開始使用」就已改變興辦事業之計畫用途，自更符合廢止徵收之法定要件。⑹依被告自訂之申請土地徵收注意事項及歷來函釋，徵收後僅
得依原核准計畫所列興辦事業使用，不得再增列項目，惟大安運動中心從興建原因、過程、經營方式，均與上述行政指導原則不符，顯已違反行政自我拘束原則：依被告所訂申請土地徵收注意事項、被告79年5月31日台內營字第803449號函（下稱79年5月31日函）、被告85年10月23日台內地字第8509841號函（下稱85年10月23日函）等意旨可知，被告歷來所持是否構成徵收「興辦事業改變」或違反原核准計畫使用之見解，判斷依據主要有：①徵收計畫書在「計畫目的」欄中是否有載明該使用之項目？②是否已經依循都市計畫增列使用項目？③興辦主體與興辦規模，是否與原計畫所訂目的與用途相符？而本件系爭徵收計畫之目的，如對應被告上開函示，即可知本件已有違申請土地徵收注意事項，未在徵收計畫書中訂明系爭土地日後會用作體育場館用途，甚至也沒有記明日後將會以「委外經營」方式營運，更未於徵收時之都市計畫中列明。此外，該中心之委外經營契約，更是由參加人體育處與救國團簽訂，並非由教育局等教育單位對外招募促參案，更可知該中心之經營，實際上也被參加人當作是體育事務，而非教育事務，則其「興辦主體」是否為教育部門，亦有可議。又該中心規模，相較和平國小每年級只有兩班之體育課需求而言，更顯不相當，由其「興辦規模」來看，也可發現本件已與系爭徵收計畫目的不同。從而，被告所稱該中心為教育用途之設施，均與上述行政指導原則不符，顯違行政自我拘束原則。
2.本件廢止徵收請求權之行使，尚未罹於時效：⑴公法上請求權消滅時效之起算，得類推適用民法第128條規定
，自請求權可行使時起算。且依最高行政法院102年度判字第234號判決見解、司法院釋字第474號、第763號等解釋及大法官意見書，所謂可行使時，應係指「合理期待權利人為請求時」或「可知悉時」作為起算時點。
⑵原告於108年5月27日請求廢止徵收前，因從未接獲主管機關
告知系爭土地使用情形，故土地徵收廢止請求權之時效「始終不知悉」而無法開始起算。縱不採上述論點，惟和平國小直到106年8月30日才開學，原告在此之後才有辦法判斷大安運動中心究竟是否為教育用途設施？其興建與委外經營是否符合徵收計畫？足見本件消滅時效起算時點為106年8月30日，而原告於108年5月27日請求廢止徵收，並未罹於行政程序法第131條公法上請求權之10年時效。⑶縱認本件割裂整體徵收計畫，而僅以大安運動中心開始營運
時點起算消滅時效，由於該中心係在99年4月10日正式對外營運，而原告於108年5月27日請求廢止徵收，依行政程序法第131條立法沿革及最高行政法院107年度判字第160號判決意旨，以該中心完工啟用時即99年4月10日起算消滅時效，則由於至102年5月23日，時效尚未罹於舊法5年時效，故由次日起應適用新法，接續計算消滅時效。又接續起算後，因本件請求權人為人民，故應適用行政程序法第131條第1項後段之10年消滅時效，從而請求權應在109年4月9日才會罹於時效。
3.至於與本件基礎事實相似之本院109年度訴字第502號判決，雖認定原告敗訴，但該案判決實際有諸多謬誤，包含未實質認定大安運動中心委外經營契約約款之意涵、未審酌原告所提市長馬英九對各區運動中心設置之政策目標、未判斷該中心之多數時間及場地是否為和平國小使用、未適用國民體育法所揭示「教學使用優先」等立法原則、未實質審酌該中心之主要用途為何，而構成諸多判決不備理由、適用法規顯有錯誤、違背論理法則等違法事由，原告就該案判決已提起上訴中，本院應不受該案判決實體事項認定與理由之拘束。
(二)聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依原告108年9月25日申請事件，作成廢止系爭核准徵收處分中核准徵收臺北市大安區學府段一小段552、552-1、
558、559地號土地之徵收處分。
四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.依土地徵收條例第49條第2項第2款及本院90年度訴字第5224號判決，所謂「興辦之事業改變」，係指改變後之事業與原核准徵收之目的事業無任何關聯者而言，以徵收土地作興辦教育事業為例，興辦事業之改變與原來教育事業目的宗旨無關聯者，始得符合「興辦之事業改變」之定義，如原為教育事業用地，後改變為停車場用地或高速鐵路車站用地等，均為明顯事例。進步言，同為教育事業，但其教育事業之目的宗旨不同者，則不能稱之為同一教育事業，如國民教育與高級中學教育或職業教育，為不同之教育事業，此觀之其教育事業宗旨皆有不同，若將國民教育用地變更為高級中學或職業教育用地，均係「興辦之事業改變」。又本院102年訴更一字第122號判決意旨，土地徵收條例第49條第2項第2款，其前提在於被徵收之土地尚未依徵收計畫開始使用。
2.原告所主張系爭土地係為執行「一區一運動中心」政策，被興建作為大安運動中心並委外經營，及該中心設施非屬國小學童需要之設備，與徵收目的不符，有土地徵收條例第49條第2項第2款情形，說明如下：
⑴系爭徵收計畫所載興辦事業性質為「教育學術事業」，興辦
事業計畫目的係「興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用」，前經參加人歷次函文查復，本學校預定地範圍遼闊，因地上物眾多且權屬複雜，地上物補償費發放作業及拆除工期費時，至87年8月成立和平國小籌備處，88年辦理和平國小校舍建築整體規劃，依據當時背景及需求，規劃36至48班普通班，94年通過新建工程總工程費採分期興建，以和平國小新建工程申請建照，第一期為學校主體設施運動中心、第二期興建和平國小校舍主體工程。依系爭徵收計畫所載興辦事業性質為「教育學術事業」，興辦事業計畫目的係「興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用」，和平國小於籌備階段，以參加人教育局名義申請使用執照，並以教育設施用途辦理興建工程，足見需用土地人即參加人已依系爭徵收計畫開始使用土地。
⑵興建大安運動中心時，其興辦事業並未變更，該運動場館屬
法定之國小校舍，係依核准計畫開始使用。該校運動場館除作為該校每日體適能課程之教學使用，另安排選修課程，部分時段則供該市學校安排體育教學課程，確有興辦教育事業及教學活動設施使用之事實，符合系爭徵收計畫所載興辦事業計畫目的，確作為該校學生運動之場地使用，並於學校使用需求外之空間時段及不影響學校教學品質之前提下，方開放民眾使用，係和平國小之一部至明，應認系爭土地現況已依系爭徵收計畫使用，而無興辦事業改變之情事，不符合土地徵收條例第49條第2項第2款規定。
3.縱認參加人興建和平國小學校主體設施運動中心，非依系爭徵收計畫開始使用，依本院93年度訴字第841號判決意旨及102年度訴更一字第122號判決意旨，可知未依徵收計畫使用與廢止徵收「興辦事業改變或註銷」要件有別。本件需用土地人即參加人於和平國小主體設施運動中心完工後，為減輕學校經營管理負擔，將附屬體育場館設施委由改制前參加人體育處（按：於101年8月10日已改制升格為體育局）經營管理，並同意該處委外經營，以提升場館設施使用效益。和平國小成立後，該運動場館除作為該校每日體適能課程之教學使用，另安排選修課程，部分時段則供該市學校安排體育教學課程，確有興辦教育事業及教學活動設施使用之事實。本件被徵收土地於客觀上依系爭徵收計畫開始使用後，興辦事業形式上未經廢止或變更，原告主張被徵收土地先行設立運動場，即有興辦事業變更，洵無可採。
4.原告主張大安運動中心實際上主要供民眾使用，只部分時段由和平國小學生使用，及被告違背行政自我拘束原則等節，說明如下：
⑴依參加人110年4月23日府授教工字第1100114778號函，和平
國小為臺北市第一所公立實驗小學，運動中心係屬和平國小附屬體育場館，除作為該校每日體適能課程（即體育課程）之教學使用，另安排選修課程，部分時段則供該市學校安排體育教學課程，使和平國小成為探索體驗學習的重要場地，亦為多元化教學型態之實踐。又為提升該中心使用效益並減輕學校經營負擔，該中心之營運管理委由改制前參加人體育處經營管理，並同意該處委外經營，將學校使用需求外之空間時段，於不影響學校教學品質之前提下，提供公眾使用相關設施，以期加強該校運動中心之管理及增進營運效益。
⑵上開附屬體育場館設施委外經營，與土地徵收條例第56條所
稱「委託經營」提供民間機構投資建設有別。本件委外經營尚無違土地徵收相關規定。另依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法所指多目標使用，係不同之興辦事業使用，大安運動中心係和平國小之一部，屬同一教育事業使用，無原告所稱增列其使用項目。至該校運動場館於教學使用需求外之空間時段提供公眾使用相關設施，為避免使用場館民眾干擾師生上課安寧及維護校園安全，而將場館與校園活動場域分隔，僅係管理維護之方法，與廢止徵收要件無涉。
5.被告109年7月21日台內地字第1090263886號函提及行政院54年8月5日台（54）內字第5554號令及56年5月2日台（56）內字第3263號函，肇因原告主張和平國小之興建位置與系爭徵收計畫中之徵收配置圖不同，認原徵收計畫範圍變更，參加人未依核准計畫使用，有土地徵收條例第49條第2項應廢止徵收事由，惟依上開解釋函令意旨，徵收土地之使用配置，僅係為達到徵收土地使用「目的」及「用途」之「方法」，若其土地配置因建築計畫上之原因，或有其他法令上之依據或其他事實所需要，必須變更計畫者，此均為「方法」之變更，並非徵收土地使用「目的」及「用途」之變更，與不依核准計畫使用情形有別，亦無興辦事業改變情形。即有關徵收土地計畫圖與現況不符部分，徵收土地的使用配置建設平面圖，僅是為達徵收土地的使用目的及用途方法，使用現況變更僅是方法的變更，並非徵收土地使用之目的與用途的變更，不可謂現況與徵收土地使用計畫圖不同，即謂有廢止徵收之情形。
6.原土地所有權人依土地徵收條例第50條第1項請求廢止徵收，其請求權消滅時效應自構成廢止之要件，可申請或請求廢止徵收時起算。本件工程經參加人審認已依系爭徵收計畫開始使用，並已開闢作和平國小附屬運動場館使用，無原告主張依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變而應廢止徵收情形，本件工程無興辦事業改變或註銷，興辦事業範圍確已興建國小與相關設施，原告主張被徵收土地設立運動場即有興辦事業計畫變更，均無可採，故無得廢止徵收原因，當不生請求權消滅時效問題。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、參加人陳述及聲明：
(一)陳述要旨：
1.參加人於87年8月核定成立和平國小籌備處，並於93年正式成立。惟因考量大環境因素影響及小班小校趨勢，逐步調整設校規模，採「整體規劃、分期興建」方式辦理，第一期為大安運動中心，第二期為校舍暨籃球館，並整合附屬體育場館設施資源，規畫體驗探索實驗教育課程，據以設立12班規模之實驗教育學校，即和平國小。大安運動中心與學校操場校舍是同時一起規劃，先興建運動中心，興建完後，本繼續興建第二期學校操場與校舍，只是當時又要規劃綜合運動館，需辦理重新設計，於101年時又重新招標，最後於106年5月17日竣工，並於106年8月1日正式成立和平國小，惟仍無礙於第一期大安運動中心確係和平國小附屬體育場館之事實。
2.第一期大安運動中心新建工程委託規劃設計及監造技術服務案係於94年9月19日限制性招標，並於94年11月2日決標；該中心新建工程第一期運動中心土建標則係於95年11月15日公開招標，並於95年11月21日決標。該中心於95年12月14日取得參加人工務局95年建字第0610號建造執照，因當時和平國小尚於籌備階段，故由參加人教育局擔任起造人。於96年4月4日開工，並於98年9月16日竣工。使用土地分區為國小用地（公共設施用地）；建物用途則係教育設施，符合徵收計畫目的「興辦教育事業、增建校舍及教學活動設施等多目標使用」及都市計畫作國小用地使用。
3.第一期大安運動中心完工後，為減輕和平國小籌備處管理、人力負擔，由參加人教育局委任改制前參加人體育處管理該中心及辦理委外經營事項。該處於98年9月9日依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）公告招商，主辦機關為參加人，被授權機關則為該處，並依促參法第44條規定成立甄審委員會進行甄審，經該委員會評定救國團為最優申請人，該處即於98年9月9日與救國團簽訂臺北市政府辦理民間參與臺北市大安運動中心營運移轉（OT）計畫案委託營運管理契約，該契約第4章第3條第1項第12款約定：「乙方承諾倘甲方如有區位學校成立（如：臺北市大安區和平國小）而須使用場館時，同意提供甲方優先提供公益場次借用或另以增補契約方式提供學校使用需求。」是該中心興建確實符合徵收計畫目的「興辦教育事業、增建校舍及教學活動設施等多目標使用」及都市計畫作國小用地使用。
4.第二期和平國小校舍暨籃球館係於103年6月10日開工，106年5月17日竣工，並於106年8月1日正式成立和平國小。後於107年3月15日變更為該中心及其坐落土地之管理機關。該中心委託救國團經營管理，收取之租金及權利金，亦全數列為和平國小之預算。參加人體育局則於107年10月8日與救國團續約，簽訂臺北市政府臺北市大安運動中心委託營運移轉（OT）計畫案委託營運移轉契約，該契約第4章第4條第21項約定救國團應配合並無償提供和平國小使用，並明列使用之空間、天數及時段等。足見該中心確實係和平國小附屬體育場館，除作為每日體適能課程之教學使用，並可安排課程進行探索體驗學習，實踐多元化教學，和平國小亦確以該中心之B1游泳池、2樓多功能教室、2樓武術教室、3樓綜合球場、4樓高爾夫球場作為教學使用。又該中心委外經營，廠商每學期均與和平國小確認教學需求，和平國小使用需求外之空間、時段，在不影響學校教學品質前提下，開放民眾使用，符合國民體育法第17條、教育部主管學校運動設施設置開放管理及補助辦法第1條、第11條第2項規定，並不違反興辦事業使用之目的，也非優先供市民使用。是該中心仍係校舍及教學活動設施使用，係和平國小之一部，屬同一教育事業使用，與原核准徵收之目的及用途，並無不合，並已完成興辦徵收計畫之教育事項相關必要工作物之設置，發揮其功能。
5.因該中心於教學使用需求外之空間時段提供公眾使用相關設施，為避免使用該中心之民眾干擾師生上課安寧暨維護校園安全，而將該中心與校園活動場域以圍籬為場域分隔，此僅係管理維護之方法，不構成廢止徵收之理由。又臺北市議會公報第79卷第9期第2228頁該次議會係討論大同運動中心，與大安運動中心無涉。原告主張大安運動中心係因尋不到地才利用校地興建，與事實不符。
6.依原告所提95年4月間市議會第9屆第7次大會市長施政報告，已明載：「大安區市民運動中心：94年7月教育局授權大安區和平國小籌備處為代理人，委由新工處代辦工程。94年10月19日完成委託規劃設計及監造技術服務招標。預定95年12月動工、97年1月完工。」足見原告於95年4月間已知悉系爭土地即將興建大安運動中心。而該中心暨地下停車場新建工程第一期運動中心土建標於95年11月15日公開招標，95年11月21日決標，並於96年4月4日開工，依土地徵收條例第49條第2項第2款之廢止徵收請求權，至遲應於96年4月4日開始起算消滅時效。依當時行政程序法第131條第1項規定，係5年消滅時效。故原告廢止徵收請求權自96年4月4日開始起算5年消滅時效，於101年4月3日時效屆滿而消滅。原告108年5月27日始向參加人請求廢止徵收，已罹於時效，其請求顯無理由。
7.本院109年度訴字第502號判決，認定系爭土地現況已依系爭徵收計畫使用，與興辦事業計畫目的相符，並無興辦事業改變之情形，不符合土地徵收條例第49條第2項第2款依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變之情形。原告主張被告應撤銷原處分並廢止系爭徵收處分，顯不實在。
(二)聲明：原告之訴駁回。
六、爭點：
(一)本件申請廢止徵收，是否有該當土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形？
(二)原處分是否合法？
七、本院之判斷：
(一)前提事實：前開爭訟概要欄之事實，有系爭徵收處分（本院卷1第75-76頁）、系爭徵收計畫（本院卷3第9-13頁）、原告108年5月27日申請書（原處分卷2第395-403頁）、補正函（原處分卷2第443-453頁）、補充理由函（原處分卷2第503-509頁）、參加人108年9月6日函（原處分卷2第511-512頁）、原告108年9月25日申請書（原處分卷2第301-316頁）、原處分暨所檢附徵審小組第205次會議決議（本院卷1第67-74頁）及訴願決定（訴願卷第19-31頁）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令及法理說明：
1.按私有土地經政府機關依法徵收後，長久期間不為使用或不依核准計畫使用，不但妨礙土地的有效利用，也損害原土地所有權人的權益，而且失去徵收的原意。所以，土地法第219條設有在合致一定要件時，原土地所有權人可以行使收回權的規定，89年2月2日制定的土地徵收條例，於該條例第9條也有關於原土地所有權人行使收回權的規定，並於第61條規定，在土地徵收條例施行前公告徵收的土地，其申請收回，仍依施行前的規定辦理。又土地法並沒有關於撤銷徵收或廢止徵收的規定，對此土地徵收條例則設有專章規範，針對違法或不當的徵收處分，或徵收處分因情事變更無繼續存在必要時，加以撤銷或廢止，使其溯及或向將來失效，來保障被徵收人的權益。
2.關於徵收處分的廢止，土地徵收條例第49條第2項第2、3款、第4項規定：「已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：……二、依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。
三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。」「前3項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」依此規定之徵收廢止，應依條文規範之要件逐一檢視是否合致，缺一不可，如需用土地人已依徵收計畫為被徵收土地之開始使用或完成使用，且無興辦事業改變之情形，即無得依前揭規定請求廢止徵收之可言。
(三)本件申請廢止徵收，並不該當土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形：
1.查參加人以需用土地人名義，為興辦臺北市大安區1309-S02國小即和平國小新建工程，以須使用含系爭土地在內之552地號等10筆土地為徵收土地原因，興辦事業計畫目的是為興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用，計畫進度預定76年7月開工，78年7月完工，興辦事業之法令依據是依土地法第208條第7款及都市計畫法第48條之規定等節，有系爭徵收計畫（本院卷3第9-13頁）在卷可稽。準此，可知系爭土地之徵收，係以土地法第208條第7款「教育學術事業」並搭配系爭徵收計畫之前揭興辦事業計畫目的為由，依都市計畫法第48條規定辦理徵收。
2.又參加人未依照計畫進度於78年7月完工，而是陸續在90年2月13日前始取得另外8筆國有土地之核准撥用，93年11月3日決議和平國小校舍暨地下停車場的第一期工程為和平國小市民運動中心，第二期工程為學校操場（含地下停車場）及校舍，94年12月23日前才完成地上物之拆遷工程作業，和平國小籌備處是在87年間奉核定成立，93年間正式成立，第一期興建工程為在系爭土地上興建臺北市大安區運動中心，於96年間開工，後於98年9月16日完工，再於99年4月啟用，使用土地分區為國小用地（公共設施用地），建物用途為教育設施，之後第二期工程在其他土地上興建和平國小校舍及籃球運動館，於106年5月完工，和平國小則於106年8月1日正式成立等情，有參加人地政局105年6月24日北市地用字第10531683100號函（本院卷3第31-33頁）、和平國小預定地地上拆除工程說明及附圖（本院卷3第35-37頁）、和平國小預定地地上改良物拆除清運（含圍籬）工程決標公告（本院卷3第39-45頁）、和平國小預定地-陸軍文具倉庫等地上物拆除清運（含圍籬）工程決標公告（本院卷3第47-52頁）、94年度和平國小預定地地上物拆除工程決標公告（本院卷3第53-56頁）、93年11月3日和平國小校舍新建工程分期施工期程討論會議會議紀錄及簽到單（本院卷3第57-59頁）、和平國小籌備處95年6月9日北市和籌總字第09530053100號函暨檢附之「臺北市大安區和平國小校舍暨地下停車場第1期運動中心新建工程都審專案會議前社區說明會」第1、2場說明會紀錄（本院卷3第61-65頁）、和平國小校舍暨地下停車場新建工程委託規畫設計及監造技術服務限制性招標（經公開評選或公開徵求）更正公告（本院卷3第67-71頁）、和平國小校舍暨地下停車場新建工程委託規畫設計及監造技術服務更正決標公告（本院卷3第73-77頁）、和平國小校舍暨地下停車場新建工程第1期運動中心土建標公開招標更正公告（本院卷3第79-84頁）、和平國小校舍暨地下停車場新建工程第1期運動中心土建標決標公告（本院卷3第85-89頁）、和平國小暨籃球運動館新建工程委託設計及監造技術服務101年9月12日之限制性招標更正公告（本院卷3第91-96頁）、和平國小完工後設施與臺北市大安區1309-S02國小新建工程計畫圖約略位置對應圖（本院卷3第97頁）、參加人工務局95建字第0610號建造執照存根（原處分卷1第54-56頁）、參加人都市發展局99年1月25日99使字第0023號使用執照存根（原處分卷1第210-211頁）、參加人都市發展局106使字第74號使用執照存根（本院卷2第439-442頁）、和平國小學校簡介（本院卷1第91-92頁）在卷可憑，是以上情亦可認定。
3.再參加人教育局依行政程序法第15條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第3項規定，公告委任改制前參加人體育處管理和平國小運動中心及辦理委外經營，自98年5月12日起實施，將包括和平國小設立前全部空間時段及未來學校設立後教學使用需求外之空間時段，辦理大安運動中心之委外經營內容、經營方式等規劃事項，委任改制前參加人體育處辦理；其後，改制前參加人體育處於98年9月9日依促參法公告大安運動中心營運移轉（OT）案，即民間機構營運政府投資興建完成之建設，營運期間屆滿後，營運權歸還政府，經評定後與救國團訂立大安運動中心委託營運管理契約，嗣因契約期滿，再分別於104年1月1日、107年10月8日重新訂約。
其中107年10月8日契約第4.4.21條明定救國團承諾配合並無償提供和平國小之使用需求，包括4樓高爾夫球場、3樓綜合球場（羽球場部分）、3樓直排輪場、2樓桌球場、2樓教室區、地下1樓游泳池，使用目的限於教學相關，並以和平國小學生使用為限，和平國小未使用的空間時間可供救國團營運使用，而上開契約的權利金收入也歸在和平國小預算科目項下；又包括大安運動中心所坐落之系爭土地在內之和平國小所坐落土地之管理者原登記為參加人教育局，在和平國小106年8月1日成立後，亦於107年3月15日辦理變更登記管理者為和平國小，而和平國小於107學年度有使用包括4樓高爾夫球場、3樓綜合球場（羽球場部分）、3樓直排輪場、2樓桌球場、2樓教室區、地下1樓游泳池，於109學年有使用包括4樓高爾夫球場（整場）、3樓球場（籃球場一面）、2樓武術教室（整間）、2樓多功能教室（整間）、地下1樓游泳池（小池3個水道及大池1水道），而該中心有對外營業使用，設有運動用品店、咖啡店、體能訓練教室等情，有參加人教育局98年5月12日北市教工字第09831780301號公告（本院卷3第149-150頁）、財政部推動促參司-公告案件（本院卷1第399-403頁）、98年9月9日委託營運管理契約（本院卷3第151-202頁）、104年1月1日委託營運管理契約（本院卷3第205-222頁）、107年10月8日委託營運移轉契約（本院卷3第223-240頁）、臺北市土地建物異動清冊（本院卷1第411-415頁）、預算資料（本院卷1第417-421頁）、107學年度和平國小使用大安運動中心之時數統計資料及照片（本院卷3第245-250頁）、109學年度和平國小使用大安運動中心之時數統計資料（本院卷2第70頁）、本院另案109年度訴字第502號收回被徵收土地事件勘驗筆錄及照片（本院卷3第119-140頁）在卷足憑，則以上情形亦可認定。
4.依上所述，系爭核准徵收處分所核准系爭徵收計畫中之和平國小工程，於93年11月3日確經由「臺北市大安區和平國民小學校舍新建工程分期施工期程討論會議」討論後，決議將該工程採取分二期興建，第一期工程為和平國小市民運動中心，第二期工程則為學校操場（含地下停車場）及校舍。再對照參加人工務局95建字第0610號建造執照存根（原處分卷1第54-56頁）、參加人都市發展局99年1月25日99使字第0023號使用執照存根（原處分卷1第210-211頁）及參加人都市發展局106使字第74號使用執照存根（本院卷2第439-442頁）所示，均未就「幢層戶數」欄內容所示1幢及「建築物概要」欄內容所示A棟再為細分，可見和平國小工程雖採二期興建，然各期所興建者均屬興辦事業之主體之一，無從認何者非屬主體而得割裂。準此，第一期工程雖先以和平國小市民運動中心即大安運動中心為主，然依參加人工務局95建字第0610號建造執照存根所示（原處分卷1第54-56頁），其建造既係以參加人教育局為起造人，並以教育設施用途進行興建動工，且該中心完成後之前述各項運動設施，實質內涵上亦屬結合運動場、球場、活動中心及游泳池等運動設施在內，故此第一期工程對應系爭徵收計畫之興辦事業計畫目的所示之興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用，顯仍合於計畫目的意涵內，縱其工程位置配置有所變更，僅係為達徵收土地使用目的及用途之方法變更，而非徵收土地使用之目的及用途的變更，而難認有逸脫計畫目的或已改變興辦事業之情，亦與土地法第208條第7款所稱「教育學術事業」並不相違，則第一期工程於96年間開工時起，應可認屬興辦事業之主體工程動工，而符合依系爭徵收計畫開始使用，合於土地徵收條例施行細則第56條之1前段規定：「本條例第49條所稱開始使用，指興辦事業之主體工程動工」之情形。
5.又大安運動中心之經營管理、場地規劃、和平國小師生使用時段等，固有原告前揭主張要旨1.⑶所指情形（此部分詳後述），然依前述，經綜合第一期、第二期工程先後施作和平國小整體校地使用之情況為觀察，大安運動中心的建物用途為教育設施，使用分區為國小用地（公共設施用地），依法仍屬和平國小校舍之一，於和平國小成立後，其管理者亦已移轉登記由該國小管理，權利金收入亦歸在和平國小預算科目項下，也開放屬於其校舍之一即該中心之運動設施提供社區民眾從事運動之用，雖有委由救國團經營予其他民眾從事運動之用及收取費用，然此僅為增加徵收土地之使用效能，並無違徵收土地使用之目的及用途的變更，救國團依約仍提供和平國小依其教學需求所需教育課程而使用；再者，大安運動中心僅為和平國小校舍之一，而和平國小自身亦有原告自陳之學生活動中心大樓2至4樓設有專供學生使用之籃球場館及跑道，學校戶外空間設有攀岩塔、繩索挑戰區、足球場等設施之戶外體驗場等情，又該中心與和平國小非體育課外之一般上課教室校區尚有一段小路與小圍牆、植栽作為阻隔，由此可認，該中心之運動設施於委由救國團經營，配合開放予社區民眾或其他民眾從事運動之用並收取費用之際，並不會影響和平國小之教學及生活管理。據此，自難認該中心之運動設施提供外界民眾使用有違國民體育法第17條第2項：「前項運動設施，在不影響學校教學及生活管理之原則下，應配合開放，提供社區民眾從事運動之用；必要時，得向使用者收取費用。」之規定。從而，大安運動中心之興建、各項運動設施之設置及使用，仍當符合系爭徵收計畫之興辦事業計畫目的所示之興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用，要無原告所主張興辦事業已有改變之情形，則原告所為本件申請廢止徵收，並不該當土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形。
6.原告雖執前揭主張要旨1.各點而謂：大安運動中心坐落之土地，自始未依系爭徵收計畫所載目的用作國小教育設施，而是改作向一般市民開放收費使用的體育場館用途，顯已構成土地徵收條例第49條第2項第2款得申請廢止徵收之情事云云。然查：
⑴系爭核准徵收處分所核准系爭徵收計畫中之和平國小工程經
會議決議採取分二期興建，第一期工程於96年間開工時起，屬興辦事業之主體工程動工，符合依系爭徵收計畫開始使用，又大安運動中心之興建、各項運動設施之設置及使用，亦符合系爭徵收計畫之興辦事業計畫目的所示之興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用，並不該當土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形，均如前述，是原告執前揭主張要旨1.⑴、⑸所認，難認有據，尚不足採。⑵原告雖執市長馬英九於市議會第8屆第8次大會施政報告（本
院卷1第87-90頁）、市議會第9屆第4次大會施政報告（本院卷1第169-170頁）、北市府新聞稿（本院卷1第171頁）、臺北市議會公報第89卷第8期之第11屆第4次定期大會書面質詢及答覆（本院卷1第173-174頁）、臺北市議會公報第79卷第9期之第10屆第4次定期大會教育委員會第1次工作報告會議紀錄之時任教育局長答覆意見（本院卷1第175頁）、市長馬英九於91年、93年、95年間施政報告之臺北市議會議事日程表（本院卷2第355-363頁）及市長馬英九於市議會第9屆第7次大會施政報告（本院卷2第365-367頁）等件為據，而謂：
大安運動中心緣起是配合市長馬英九「一區一運動中心」政策，因欠缺適當場地而選擇在校地興建等情，固非無據。惟查，坐落於系爭土地所興建、各項運動設施之設置及使用之大安運動中心是否該當土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形，不應以上開市政政策或因缺地選擇在校地興建等單一或片段面向觀察而遽為割裂認定，仍應就所徵收之全部土地及前後經過整體觀察而為認定。準此，觀之系爭土地被徵收後仍然作為和平國小校舍之一而為使用，並無與其他機關互換，系爭土地的使用分區始終都為國小用地（公共設施用地），於和平國小成立後，其管理者亦移轉登記為該國小，而大安運動中心的建物用途也是教育設施，但作為多目標使用，雖委由救國團經營予其他民眾從事運動之用並收取費用，仍依約提供和平國小依其教學需求所需教育課程而使用，也開放屬於其校舍之一即該中心之運動設施提供社區民眾從事運動之用，權利金收入亦歸在和平國小預算科目項下，且該中心與和平國小非體育課外之一般上課教室校區尚有一段小路與小圍牆、植栽作為阻隔，故於配合開放予社區民眾或其他民眾從事運動之用並收取費用之際，並不會影響和平國小之教學及生活管理，自合於國民體育法第17條第2項之規定。又該中心與和平國小非體育課外之一般上課教室校區雖有一段小路與小圍牆、植栽作為阻隔，以及兼與「一區一運動中心」的市政政策相合，然此仍無礙於依上述所徵收之全部土地及前後經過整體觀察後，可認該中心之興建、各項運動設施之設置及使用，仍是和平國小作為興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用的校舍之一，此即與系爭徵收計畫之計畫目的相符，自無該當土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形，是原告執前揭主張要旨1.⑵所認，亦不足採。
⑶又大安運動中心依其內部設施觀之，固有原告所指游泳池附
設三溫暖設備、有氧舞蹈教室、健身房、撞球場、高爾夫球場等設施，然上述設施所示之運動，各為國際體壇各類正式賽事所設，使用上雖以成人為常見，或有基於安全考量而禁止小學學生使用，然亦有在符合一定條件下後仍可提供小學學生使用，自無從以和平國小未有該等運動及設施之課程安排，即謂該等運動設施非小學學生所必須或適宜體育課使用，遑論前已敘及和平國小於107學年度已有使用4樓高爾夫球場之課程安排之情形，則原告就此主張：該等運動設施非小學學生所必須或適宜體育課使用云云，自無可採。再者，該中心雖有招商運動用品店及咖啡店來對外營業並收取租金之情，然此無非係在委外經營之契約約定下，兼有增加管理及營運效益並充實市府財源所需，仍無礙於該中心之興建、各項運動設施之設置及使用，仍是符合系爭徵收計畫之計畫目的，亦即為和平國小作為興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用的校舍之一之認定。此外，國小各項運動設施之設置，未見相關法令有規範禁止重複設置，則和平國小在其校園、校舍空間允許範圍內，在大安運動中心及學校校園校舍即令有部分運動設施之規劃設置重複或相類，然此仍於法無違，也無從執此而謂該中心與和平國小學生上課並無直接關聯，屬相互獨立措施，該中心並非附屬和平國小之一部分，是原告執此主張，亦不足採。另外，該中心與國小校園校舍雖各有獨立出入口及門牌，二者間有一段小路與小圍牆、植栽作為阻隔，及參加人教育局有未將和平國小列為自行公布「有游泳池之公立學校」列表，及依約和平國小學生使用課程、時段、場館等受有限制等情，然核此情皆無非係考量管理或維護之便，並兼顧各方使用者在各種時間、空間、使用狀況及收費等利益衡量後所採取之方法選擇，仍無礙於該中心之興建、各項運動設施之設置及使用，仍是符合系爭徵收計畫之計畫目的，亦即為和平國小作為興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用的校舍之一之認定，無從遽以和平國小因少子女化後班級與人數縮減所衍生於該中心之使用課程、時段、運動設施、與外界民眾使用等占比結果即認興辦事業業已改變。是原告執此主張：救國團開辦之課程、營隊、時段、對象及收費，顯非提供予和平國小學生之課程，也未在學校上課時段優先提供學生教學使用，依委外經營契約前言之契約目的，該中心係面向一般民眾體育休閒、增進市產營運收入之用，而非國小教育用途。有使用與主要是由何人使用概念程度評價有別，非謂學生有在極少數時段前往中心上課，即可直接推論中心是和平國小附屬校舍。和平國小每年級僅有兩班，與中心服務對象之規模顯不相當。目前局部且設有上限的少量使用情形，無非為掩飾當初用以申請徵收之興辦事業計畫業已改變之情況云云，核屬其歧異法律見解，亦無可採。
⑷依都市計畫法第42條第1項第2款規定：「都市計畫地區範圍
內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：……二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。」固有將「學校」及「體育場所」作分類之別，惟前者「學校」意涵非屬狹隘，參之國民教育法第8條之1第1項所授權訂定「國民小學及國民中學設施設備基準」第4點、第7點及其附件一規劃原則內容等規定可知，學校校園規劃之校舍建築空間，包括有行政區、教學區、活動區、運動區、休憩區、服務區等，活動區亦包含有演藝廳及活動中心在內，運動區亦包含田徑場、球場、遊戲場、體育館、風雨球場及游泳池在內。則依前述，大安運動中心之興建、各項運動設施之設置及使用，仍是和平國小作為興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用的校舍之一，是該中心當已合於和平國小校舍建築空間中關於活動區及運動區之意涵在內，並無從單以「體育場所」之分類視之而逕認其非屬和平國小之校舍之一，據此，堪認原告所執：本件徵收乃依據土地法第208條第7款及都市計畫法第48條，由參加人所申請徵收原告經都市計畫指定為公共設施保留地之文教用途土地，如對照都市計畫法第42條關於公設保留地之編定依據，即可知立法者將「學校」與「體育場所」認定分屬於不同之公共事業，無論如何擴張解釋，兩者在性質上應有不同，難以相互涵蓋，不得混為一談，有無主從關係，當然需依個案判斷云云而為主張，並不足採。至觀之原告所引據最高行政法院101年度判字第102號判決內容（本院卷3第391-403頁），可知最高行政法院於該案著重點在於被徵收土地原為體育場用地，徵收後卻與文中二用地交換使用，從而認為宜蘭縣頭城鎮公所並未按徵收計畫書所載用途使用所徵收之土地，顯與本件系爭土地於徵收後並無與其他機關互換土地使用之情形有別，自無認該案判決見解可引據適用於本件中。此外，本件所徵收之全部土地及前後經過經整體觀察後，可認該大安運動中心之興建、各項運動設施之設置及使用，仍為和平國小作為興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用的校舍之一，不因和平國小因少子女化後班級與人數縮減所衍生於該中心之使用課程、時段、運動設施、與外界民眾使用等占比結果而有異，與系爭徵收計畫之計畫目的相符，且無違國民體育法第17條第2項規定，亦無該當土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形，業如前述，是原告執前主張要旨1.⑷其餘所認，亦無足採。
⑸行政院54年8月5日台（54）內字第5554號令略以：「經……一
、關於『不依核准計畫使用』之涵義，如何認定問題：土地法第219條所謂『不依核准計畫使用』之立法精神，在保障人民之私有土地權益，其立法重點，在『使用』兩字，凡徵收私有土地，違反核准計畫所定之使用『目的』及『用途』時，自應構成原所有權人申請收回土地之要件，而符保障人民私權之意旨，（如徵收土地原定為興建學校之用，嗣又改為興建市場之用顯屬不依核准計畫使用）。依上述論據，則徵收土地之使用配置，以及建築地盤圖（包括平面圖配置圖等），僅係為達到徵收土地使用『目的』及『用途』之『方法』，若其建築工程，如因地質或其他技術之原因，必需變更其計畫或設計者，（如石門水庫工程原定為混凝土拱壩，後改為土石壩是）或其土地配置，由於社會繁榮或人口增加，必須變更計畫者，（如原定興建教室十間，後因學童人數增加，需擴建教室十五間是）此均為『方法』之變更，並非徵收土地使用『目的』及『用途』之變更，而此種變更，如報經原核准機關核准，或另有其法令可為變更設計之依據者，在法理上自均不應認為有土地法第219條所定『不依核准計畫使用』之適用，從而原所有權人即不得申請收回被徵收之土地。」等語（本院卷2第375頁），及行政院56年5月2日台（56）內字第3263號函略以：「……一、查土地法第219條規定關於原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地者，係以徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用為要件，倘於依法徵收後已照計畫使用完畢，或正使用中，另為增加徵收土地之使用效能復在原土地上為其他無違原徵收目的及用途之使用者，既與不依核准計畫使用之情形有別，從而不能認為有土地法第219條前段之適用。……」等語（本院卷2第376頁），以上二令函釋示固係對土地法第219條請求收回徵收土地規定中有關「不依核准計畫使用」而解釋，然其內容實質上也同涉及土地徵收條例第49條第2項第2款規定中，就徵收土地如何判斷其是否依計畫所示興辦事業使用與否，且亦核與土地徵收條例之相關規定及意旨無違，自得作為此款規定之參酌。又依土地徵收條例第56條規定：「徵收之土地，得於徵收計畫書載明以信託、聯合開發、委託開發、委託經營、合作經營、設定地上權或出租提供民間機構投資建設。」可知，該條所指「委託經營」，係指徵收之土地於徵收計畫時已預定提供由民間機構投資建設而言。於本件中，大安運動中心之興建、各項運動設施之設置及使用，符合系爭徵收計畫之興辦事業計畫目的所示之興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用，已如前述，雖其現狀位置與系爭徵收計畫之計畫圖所示（本院卷1第81頁），有所變更，然依前述令示，當認此僅係為達徵收土地使用目的及用途之方法變更，而非徵收土地使用之目的及用途的變更，自無該當土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形；又該中心係經由參加人教育局依行政程序法第15條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第3項規定，公告委任改制前參加人體育處管理和平國小運動中心及辦理委外經營，之後遂由改制前參加人體育處及改制後參加人體育局依期與救國團簽約而委外經營，業如前述，則依前述函示，應認此僅為增加徵收土地之使用效能，並無違徵收土地使用之目的及用途的變更，也與土地徵收條例第56條所稱「委託經營」規定有別，亦屬參加人教育局將其權限事務委任101年以前屬其下級機關即改制前參加人體育處執行辦理，從而，此仍非徵收土地使用之目的及用途的變更，亦無該當土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形。
⑹大安運動中心之興建、各項運動設施之設置及使用，符合系
爭徵收計畫之興辦事業計畫目的所示之興辦教育事業，增建校舍及教學活動設施等多目標使用，且已依系爭徵收計畫開始使用，又其現狀位置變更僅係為達徵收土地使用目的及用途之方法變更，其委外經營亦僅為增加徵收土地之使用效能，也與土地徵收條例第56條所稱「委託經營」規定有別，均無使用目的及用途之變更而有興辦事業改變之情形，業如前述，可認與原告所舉被告79年5月31日函要旨所稱：「徵收公共設施保留地作多目標使用，應於徵收土地計畫書內載明准許使用之項目，徵收後僅能依原核准計畫所列之興辦事業使用，不宜再增列使用項目。」（本院卷2第303頁）、被告85年10月23日函要旨所稱：「已奉准徵收之國小用地，在未依原徵收計畫使用前，擬作為高中用地使用，自屬違反核准計畫所定之使用目的及用途。」（本院卷2第305頁）、申請土地徵收注意事項第8點中所稱「（三）徵收都市計畫公共設施保留地作多目標使用，應於徵收土地計畫書『計畫目的』敘明准許使用之項目，徵收後僅得依原核准計畫所列之興辦事業使用。（四）徵收之土地，擬以信託、聯合開發、委託開發、委託經營、合作經營、設定地上權或出租提供民間機構投資建設者，應於徵收土地計畫書『計畫目的』敘明。」（本院卷2第324-325頁）等情形有別，自無從引為本件中所得適用，是原告執前揭主張要旨1.⑹而認：依被告自訂之申請土地徵收注意事項及歷來函釋，徵收後僅得依原核准計畫所列興辦事業使用，不得再增列項目，惟大安運動中心從興建原因、過程、經營方式，均與上述行政指導原則不符，顯已違反行政自我拘束原則云云，亦不足採。
7.綜上，原告為本件申請廢止徵收，並不該當土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形，且因本件並無得廢止徵收之情形，亦不生有請求權消滅時效之問題，併予敘明。
(四)原處分應屬合法：承前所述，原告為本件申請廢止徵收，並不該當土地徵收條例第49條第2項第2款「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變」之情形，則被告作成原處分不准予廢止徵收，應屬合法，原告訴請如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
(五)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
八、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 112 年 5 月 4 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 吳坤芳法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 5 月 4 日
書記官 許婉茹附表： 編號 原 告 送達處所 備註 1 林麗華 即林國守之承受訴訟人 2 林伶穗 即林國守之承受訴訟人 3 林旻慧 即林國守之承受訴訟人 4 林瑞瑛 5 林正興 6 林瑞珀 7 林義興 8 林隆彥 9 蔡雪芬 即陳文師之承受訴訟人 10 陳書豪 即陳文師之承受訴訟人 11 陳書恆 即陳文師之承受訴訟人 12 陳文溪 13 陳文達 14 陳文成 15 陳文展 16 陳金松 17 陳長志 18 陳秀芬 19 陳秀宜 20 王昱翔 21 陳進福 22 陳進興 23 陳進傳 24 陳品翰 25 陳冠廷 26 呂佳寰 27 陳麗珠 28 陳麗琴 29 劉妍希 即劉陳壽枝之承受訴訟人 30 劉祖慶 即劉陳壽枝之承受訴訟人 31 劉祖德 即劉陳壽枝之承受訴訟人