臺北高等行政法院判決110年度訴字第321號111年4月21日辯論終結原 告 社團法人中國國民黨代 表 人 朱立倫訴訟代理人 陳學驊律師
梁恩泰律師被 告 促進轉型正義委員會代 表 人 葉虹靈訴訟代理人 魏潮宗律師上列當事人間促進轉型正義條例事件，原告不服促進轉型正義委員會民國110年1月13日促轉復查字第12號復查決定（原處分：促進轉型正義委員會109年9月18日促轉一字第1095100315號公告），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：㈠按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之
訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同；撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法，行政訴訟法第6條第1項、第196條第2項定有明文。因行政訴訟法為彌補撤銷訴訟或課予義務訴訟等既有訴訟類型，可能發生之權利保護漏洞，遂明定對於已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分，得提起「確認處分為違法之訴訟」；是依前揭規定提起之確認處分為違法之訴訟，包括「自始處分違法之確認訴訟」及「繼續處分違法之確認訴訟」，前者指原告於起訴時，即直接提起確認處分為違法之訴訟者而言，後者指原告原係提起撤銷訴訟，於訴訟中發生處分已執行而無回復原狀可能或已消滅事由，遂變更（轉換）提起確認處分為違法之訴訟者而言（最高行政法院99年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議同此見解）。查原告於起訴時，本係請求將被告民國110年1月13日促轉復查字第12號復查決定，及109年9月18日促轉一字第1095100315號公告（下稱原處分）均撤銷；俟撤銷訴訟進行中，原告以原處分經被告於110年8月17日完成啟封，業已執行完畢而無回復原狀可能，此有被告110年8月17日調查紀錄為據（見本院卷第283頁至第285頁），然本件屬高度政治性事件，被告所為行政程序暨法律規範仍應接受司法審查，以查明其有無權力違法濫用為由，遂聲請變更聲明為確認原處分違法（見本院卷第327頁至第329頁、第393頁至第397頁）。則原告係因原處分於撤銷訴訟進行中，已經執行完畢而無回復原狀可能，乃變更（轉換）提起確認處分為違法之訴，此屬繼續處分違法之確認訴訟類型；核原告就被告所為之原處分，因有確認行政程序合法與否之判斷必要，有受確認判決之法律上利益，所為訴之聲明變更（轉換），合於上揭法律規定，先予敘明。
㈡另原告代表人本為江啟臣，被告代表人本為楊翠，嗣分別變
更為朱立倫、葉虹靈，玆經新任代表人朱立倫、葉虹靈各自具狀聲明承受訴訟（見本院卷第291頁至第293頁、第207頁至第208頁），核無不合，併此敘明。
二、爭訟概要：原告前與國立政治大學（下稱政大）簽署合作協議，委託政大管理原告黨史資料，經被告比對政大保管之原告「臺灣省黨部」文件系列檔案（下稱省黨部檔案）發現，其中僅3筆資料經原告向被告通報為持有之政治檔案清冊；惟被告依政大提供之檔案目錄，查知省黨部檔案尚包含二二八事件、叛亂事件、政黨與政府間人事相互調用紀錄（黨職併公職）、政黨接收日產清冊、黨產等文件，遂依促進轉型正義條例第18條規定，函請原告補正，然經原告函覆無其餘檔案可通報。嗣被告限期命原告及政大提出省黨部檔案未果，乃於109年9月18日以促轉一字第1095100315號公告，封存檔案資料（即省黨部檔案）1批，禁止任何人搬運、移轉檔案資料，亦不得以其他任何方式毀棄、損壞或隱匿檔案；但原告不服原處分，提起復查，經被告於110年1月13日以促轉復查字第12號復查決定，復查駁回。因原告猶不服復查決定，故向本院提起撤銷訴訟；俟於撤銷訴訟進行中，被告於110年8月4日完成省黨部檔案之審定作業，而於同年月17日啟封，原告乃變更（轉換）聲明確認原處分為違法。
三、原告主張：促進轉型正義條例第15條規定之用語為「證物」、「資料」，其他條文之用語則為「檔案」，彼此為不同概念，應受不同規範；因原告請政大代管者為「檔案」，並非該條所規範之客體，被告誤將檔案視為資料或證物，而予封存，有認事用法之錯誤。又原告委託政大管理之省黨部檔案，在良好保存下並無封存必要，被告以政大無法「擔保」省黨部檔案之保全為由予以封存，實無法源依據；且促進轉型正義條例第18條規定之通報義務人為事實上對省黨部檔案有管領及支配力之人，故應通報者為政大而非原告，原告未通報省黨部檔案予被告即係因原告並非檔案持有人，並非出於隱匿之故。復省黨部檔案業經財團法人二二八紀念基金會（下稱二二八基金會）認定，僅其中3筆與二二八事件相關，原告業已通報被告，足徵原告並無隱匿檔案之意圖或行為。另被告未徵得檔案持有者政大之主管長官同意，即逕為封存，與促進轉型正義條例第15條第2項規定之法定程序不符，原處分確有違誤等語。併為聲明：確認原處分違法。
四、被告則以：促進轉型正義條例並未特別區分檔案與資料，此由該條例第4條第2項將檔案與資料並列即明，且依同條例第3條第2款、第14條第1項第2款、第15條第1項及第18條第1項等規定可知，為推動開放政治檔案，政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案者，負有主動通報被告之義務；則被告有要求相關機關（構）、團體、事業或個人提出檔案冊籍、文件及其他必要之資料或證物之法定調查職權，並得於必要時封存有關資料或證物，以資保全，所稱持有，係指對物保有事實上管領及支配力之人。是依原告與政大之託管協議書，原告對省黨部檔案仍有處分及管領之地位，自負有依促進轉型正義條例第18條第1項規定通報及配合移歸之義務；然原告僅通報省黨部黨案中3筆資料，經被告限期補正仍覆稱無其餘檔案可通報，顯見原告有隱匿通報省黨部檔案之可能，復逕自與政大為省黨部檔案之移交程序，政大於109年9月18日協調會中亦表明無法確保省黨部檔案原件不會被原告取回，可見客觀上顯然存有「原告隨時將省黨部檔案原件移動、搬遷、隱匿或銷毀」之風險，而有封存保全省黨部檔案之必要性。另被告應政大要求，於109年9月18日就省黨部檔案之審定作業召開協調會，該開會通知單經政大校長批核授權主任秘書代表與會，主任秘書乃與業務單位圖書館副館長及組員一同出席協調會，事後亦未對原處分提出異議或聲請假處分裁定，益徵政大確實允許被告以原處分封存省黨部檔案；況促進轉型正義條例第15條第2項關於封存須經主管長官允許之規定，係規範被告與其他中央或地方機關（構）間權責範圍，並非對原告之保護規範，原告自無從援引上開規定主張原處分有瑕疵等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按本條例主管機關為促進轉型正義委員會（下稱促轉會），
不受中央行政機關組織基準法第5條第3項、第32條、第36條及行政院組織法第9條規定之限制；促轉會隸屬於行政院，為二級獨立機關，除政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例另有規定外，依本條例第4條至第7條規定，規劃、推動下列事項：⒈開放政治檔案，⒉清除威權象徵、保存不義遺址，⒊平復司法不法、還原歷史真相，並促進社會和解，⒋不當黨產之處理及運用，⒌其他轉型正義事項；政治檔案，指由政府機關（構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保管，於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件；已裁撤機關（構）之檔案亦適用之；威權統治時期，違反自由民主憲政秩序而蒐集、製作或建立之政治檔案相關資料，應予徵集、彙整、保存，並兼顧檔案當事人之隱私權與資訊自由、及轉型正義研究與民主法治及人權教育之需要，區別類型開放應用；政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案者，應通報促轉會，經促轉會審定者，應命移歸為國家檔案；促轉會調查人員得於必要時，臨時封存有關資料或證物，或攜去、留置其全部或一部；封存、攜去或留置屬於中央或地方機關（構）持有之資料或證物者，應經主管長官允許，但主管長官，除經證明確有妨害重大國家利益，並於7日內取得行政法院假處分裁定同意者外，不得拒絕；政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案者，應通報促轉會，經促轉會審定者，應命移歸為國家檔案，促進轉型正義條例第2條、第3條第2款、第4條第1項、第10條第1項、第15條第1項、第2項、第18條第1項定有明文。㈡查被告以原告前與政大間簽署合作協議，委託政大管理原告
黨史資料，經比對政大保管之省黨部檔案發現，其中僅3筆資料經原告向被告通報為持有之政治檔案清冊，惟仍有二二八事件、叛亂事件、政黨與政府間人事相互調用紀錄（黨職併公職）、政黨接收日產清冊、黨產等文件尚未通報，經限期命原告及政大提出未果，乃於109年9月18日以促轉一字第1095100315號公告，封存檔案資料（即省黨部檔案）1批等情，有被告107年8月2日函、107年8月24日函、107年9月11日函、109年3月27日函、109年7月1日函、109年8月5日函、109年8月18日函、109年8月20日函、109年9月18日協調會議資料、109年9月18日公告暨調查紀錄，另政大107年8月10日函暨所附與原告間黨史資料委託管理合作協議書、109年4月9日函、109年8月11日函、109年8月24日函、109年9月15日函、110年11月26日函、111年1月22日函，及原告107年10月5日函、109年7月10日函、109年8月10日函、109年8月26日函等在卷可參（見原處分卷第7頁至第82頁，本院卷第325頁、第347頁至第349頁、第359頁至第362頁），足以信實。再促進轉型正義條例第3條第2款所稱之「政治檔案」，固指由政府機關（構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保管，於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件，惟參酌同條例第2條第2項被告負責規劃、推動之事項包括：⒈開放政治檔案，⒉清除威權象徵、保存不義遺址，⒊平復司法不法、還原歷史真相，並促進社會和解，⒋不當黨產之處理及運用，⒌其他轉型正義事項，由此觀之，同條例第15條第1項所謂得臨時封存之「有關資料或證物」，當泛指被告為規劃、推動事項而有關之政治檔案等冊籍、文件及其他必要之資料或證物；則被告以原告委託政大保管之省黨部檔案，有臨時封存之必要，合於促進轉型正義條例第15條第1項所欲規範之「有關資料或證物」，並無違誤。
㈢又觀諸原告與政大間於107年2月29日簽立之黨史資料委託管
理合作協議書，原告為確保黨史資料之永續保存及公正研究，委託政大將省黨部檔案予以典藏、保存及數位化，並依現況點交與政大，但所有權仍歸屬於原告，且原告如需使用任何黨史資料，得於通知政大後，將所需資料取回，此項使用原則以1個月為限（見原處分卷第11頁至第19頁）；準此，政大僅係依原告之委託協議而管理省黨部檔案，其所有權仍歸屬於原告，原告得通知政大取回，擁有最終之管領力及支配力地位，為促進轉型正義條例第18條第1項所稱「持有政治檔案者」，負有通報及移歸之行政法上義務。惟從被告與原告、政大三方間多次函往可知，原告僅於107年10月5日通報被告持有與二二八事件有關之省黨部檔案3筆（見原處分卷第49頁），餘概以無其餘檔案可通報，或請依程序向原告、政大申請查閱予以拒絕（見原處分卷第55頁、第58頁、第68頁）；顯然，原告對所持省黨部等相關政治檔案，拒絕向被告提出調查，亦不履行通報義務，被告為避免省黨部等相關政治檔案因原件移動、搬遷、隱匿或銷毀之風險，當得於此必要情形臨時封存有關資料或證物，所為之原處分當屬適法。固原告以經通報二二八事件相關政治檔案3筆，且省黨部檔案現由政大管理中，在良好保存下並無封存必要；但究屬促進轉型正義條例第15條第1項所欲規範之「有關資料或證物」與否，應給予被告適度之判斷權限，原告亦有配合調查之義務，要難以原告經通報二二八事件相關政治檔案3筆為由，謂其餘省黨部檔案概與該項「有關資料或證物」無涉。況原告對省黨部檔案具有最終之管領力及支配力地位，已如前述，在其多次函覆拒絕向被告提出情形下，實難認原告會配合調查，被告基此認有調查必要，予以臨時封存省黨部檔案，要無不合。
㈣另依促進轉型正義條例第15條第2項規範意旨，封存、攜去或
留置屬於中央或地方機關（構）持有之資料或證物者，應經主管長官允許，例外於中央或地方機關（構）之主管長官證明確有妨害重大國家利益，並於7日內取得行政法院假處分裁定同意情形下，得予拒絕；換言之，封存、攜去或留置之資料或證物屬於中央或地方機關（構）持有情形，應經該主管長官允許，原則上中央或地方機關（構）有配合調查之義務，僅例外在證明確有妨害重大國家利益，且取得行政法院假處分裁定同意情形下，始得拒絕被告之調查。查原告為省黨部檔案之最終持有人，業經本院認定綦詳，但省黨部檔案現由政大受原告之託管理中，因政大屬於中央機構，被告在進行封存程序時，應得政大主管長官之允許，方屬適法；惟由政大參與本件之協調會議紀錄，及函覆本院之書函可知，未見政大在109年9月18日協調會議時有明示之應允表示，只表示該次會議由校長批核，授權主任秘書代表，並率業務單位圖書館副館長及組員與會，就封存省黨部檔案一事，政大尊重被告職權行使，配合辦理（見本院卷第325頁、第347頁至第349頁、第359頁至第362頁），是否能謂政大之主管長官有允許封存省黨部檔案，容有疑問。惟依前開說明可知，原則上中央或地方機關（構）有配合調查之義務，僅例外在證明確有妨害重大國家利益，始得拒絕被告之調查；今政大未敘明有何妨害重大國家利益情形，亦無向行政法院聲請假處分裁定，應認本件並不存在促進轉型正義條例第15條第2項但書之例外情事，亦即政大本有允許封存、攜去或留置之責，此一主管長官明示允許與否，無害被告所為原處分之合法性判斷，尚難指為違法。
㈤是原告為省黨部檔案之最終持有人，且該省黨部檔案核屬促
進轉型正義條例第15條第1項所欲規範之「有關資料或證物」，因原告多次函覆拒絕向被告提出情形下，被告基此認有調查必要，經通知受託管理之政大配合，在查無有同條第2項中央或地方機關（構）得予拒絕調查之例外情形，以原處分臨時封存省黨部檔案，洵屬適法。
六、綜上所述，被告依促進轉型正義條例第15條第1項規定，以原處分臨時封存原告持有之省黨部檔案，查無違法之處；從而，原告訴請確認原處分為違法，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 5 月 12 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 5 月 12 日
書記官 李芸宜