臺北高等行政法院判決110年度訴字第335號111年12月1日辯論終結原 告 臺中市政府教育局代 表 人 楊振昇(局長)訴訟代理人 蔡甫欣 律師被 告 財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹離職資
遣儲金管理委員會代 表 人 林宜男（董事長）訴訟代理人 劉宇庭 律師輔助參加人 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 陳佩君
賴靜慧廖鎮文上列當事人間私立學校法事件，原告不服教育部中華民國110年2月2日臺教法㈢字第1090185364號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為李天任，於訴訟進行中依序變更為葛自祥、林宜男，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第129至130頁、第213至214頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告自民國106年1月1日起經輔助參加人105年9月10日臺教授國部字第1050094126號函核定承接臺中市轄內39所國、私立高級中等學校，且為私立學校財團法人之主管機關，因未依私立學校法（下稱私校法）第64條第4項及學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例（下稱私校退撫條例）第8條第12項等規定撥補106至108年度原財圑法人中華民國私立學校教職員工退休撫卹基金（下稱原私校退撫基金）不足之數（即「當年度基金收入」減去「當年度基金支出」之結果為負數，下稱原私校退撫基金缺口）：106年度新臺幣（下同）117,310,958元、107年度218,561,020元、108年度193,152,013元，合計529,023,991元；另因99年私立學校退撫新制實施後，新制改採確定提撥制，致生新舊制差額，原告亦未依私校退撫條例第10條第4項規定撥補私立學校教職員退休撫卹儲金（下稱私校退撫儲金）之新舊制差額：106年度3,493,850元、107年度7,160,904元，合計10,654,754元。經被告多次催請撥補均未完成撥補，被告爰以109年8月21日儲金財字第1091001695號函（下稱原處分）附計算催繳明細限期請原告於109年9月30日前完成撥補，並載明如逾期未完成，將移送行政執行。因原告逾期仍未完成撥補，被告爰以109年10月22日儲金財字第1091002057號函移送法務部行政執行署臺中分署執行。原告不服原處分，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告之主張及聲明：㈠原處分違反私校退撫條例及私校法等規定：
⒈依照私校退撫條例第2條規定，本件主管機關為臺中市政府，
並非原告，被告原行政處分主體違反行政程序法第11條第5項法定管轄規定。
⒉私校退撫條例第8條第12項規定，私立學校教職員在退撫儲金
建立前任職年資之退休、資遣及撫卹金，「應」由原私校退撫基金支給；「如有不足之數」，「得」由學校主管機關編列預算或在年度預算範圍內分年調整支應。原告為臺中市私立學校主管機關，依私校退撫條例第8條第12項規定，係「得」編列預算或在年度預算範圍內分年調整支應，並非強制規定原告「應」編列預算或在年度預算範圍內分年調整支應。本件私立學校教職員工退休撫卹基金，按私立學校法、私校退撫條例之立法意旨，應由私立學校自行籌措，原告或機關支付應視其財政情形，不應強制支付，故被告援引私校退撫條例第8條第12項規定，作為原處分依據，並無規制效力，當屬違法。
⒊原處分另援引私校法第64條第4項規定，惟該法於86年6月18
日全文修正施行，而私校退撫條例係於98年7月8日制定，99年1月1日施行，可證就相同之私立學校教師之退休、撫卹、離職及資遣給付事項，前、後法律有不同規定時，後法應為特別法，私校退撫條例第8條第12項規定應優先於私校法第64條第4項規定適用。而臺中市轄內私立學校自106年起，督導權始移轉原告管轄，99年私立學校退撫新制實施後至105年底，退休之私校教職員具有81年8月1日至98年12月31日前年資者，其退休、資遣及撫卹金債務發生時間係於99年1月1日至105年12月31日，應由106年前原督導之教育部國民及學前教署撥補，今中央主管機關教育部及所轄之被告，偏袒教育部國民及學前教育署（下稱國教署），要求原告撥補是項經費實無理由。
⒋被告或有請求各學校主管機關編列預算或在年度預算範圍內
分年調整支應有返還之法律依據，然尚無規定得由被告以行政處分方式核定返還金額，故被告不應以輔助參加人之函文及會議決議方式，以行政處分下命核定返還金額，參照最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，在法規並無授權被告得聲請執行程序，本件被告直接聲請行政執行，欠缺事務權限，屬無效之法律行為。
⒌原告106至108年度支付本件私校退撫基金缺口金額為佔原告
同年度教職員退休及撫卹金費用約44%、48%及41%之額度，原告支付本件私校退撫基金缺口金額過高，依私校法及私校退撫條例立法意旨，原處分違法。
㈡本件原私校退撫基金缺口應由國教署負擔：
⒈私校法於86年6月18日修正施行，本件原私校退撫基金缺口應
由國教署，依該法第64條第4項規定按學期提繳至原私校退撫基金予以負擔，並非至教師退休時，由原告負擔。國教署自81年8月1日至98年12月31日未依規定提撥，直至現在，自應負擔債務發生時之提撥責任。81年8月1日以私校法之規定為基礎，私校教職員之退休撫卹是採確定給付制，因為學校只提撥3%學費，導致提撥不足，而有財務缺口，99年1月1日改為確定提撥制，教職員、學校、政府各負擔3分之1。因新舊兩種制度計算退休撫卹金方式不同，才會有差額產生。又財務缺口係發生於債務發生時，並非只有106到108年之間，爾後從81年1月1日已經任職之教師到退休，甚至108年度以後都還是會發生這些缺口，預估到146年，總缺口為23.6億元，本件原告若勝訴，到146年之前原告就不用支應。81年8月1日到99年1月1日間已經任職之教職員，係採確定給付制，非採確定提撥制，依私校法第64條規定，當時之主管機關國教署就應該按照每學期補足學校提撥3%學費之不足，但是當時沒有提撥，是將當時之失職留到現在原告接管要求原告提撥，所以債務發生時是可以計算出來的，並應依私校法第64條第4項規定每學期就要撥足。
⒉81年8月1日到99年1月1日間已經任職之教職員採確定給付制
，係指雇主承諾員工於退休時，按約定退休辦法支付定額之退休金或分期支付一定數額之退休俸，至於雇主與員工提撥之基金與退休給付之金額並無必然之關係，退休金數額之決定與薪資水準及服務年資有關，此種辦法對雇主而言，性質屬於長期給付承諾，且退休金之精算成本為估計值，較不確定，因此雇主易遭實質之財務風險。顯見，確定給付制「退休金數額之決定與薪資水準及服務年資有關」，因此須國教署就應該按照每學期補足學校提撥3%學費之不足，不得將當時之失職留到現在接管後要求原告提撥。確定提撥制係指雇主或員工依退休辦法每年（月）提撥一定數額之退休基金，交付信託人保管運用，於員工退休時將員工與雇主共同提撥之資金和運用孳息給付給退休之員工。此種辦法，員工所能領取之退休金決定於提撥之多寡及退休基金孳息之大小，雇主無法保證退休金給付之數額。就雇主而言，此制無須複雜之精算技術，可節省管理費用，但員工卻須承擔通貨膨脹致使實質退休所得下降之風險。爰上，確定提撥制「員工所能領取之退休金決定於提撥之多寡及退休基金孳息之大小，雇主無法保證退休金給付之數額」，因此雇主責任在撥補之後即完結，就不會發生當時未提撥之問題。
⒊國教署每年移撥原告經費達206,148,000元包括全部教育經費
補助，此為財政劃分法法定預算，被告隱匿原私校退撫基金不足數之補足金額，造成原告須自行編列，原告係爭執潛藏負債之基金缺口不應留至改隸後由原告負擔，既然改隸後原告等直轄市應該負擔該筆支出，何以臺南市政府、原高雄縣政府至今不願改隸，就得免除負擔該筆支出？㈢聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告之答辯及聲明： ㈢㈠原告屬私校退撫條例第2條所定之主管機關：
⒈「中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得
地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。前項情形，應將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報」、「臺中市政府（以下簡稱本府）辦理本市自治事項並執行中央政府委辦事項」、「本府設下列各局、處、委員會：四、教育局」，臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條、臺中市政府組織自治條例第2條及第6條第4款均有明文。又依臺中市政府100年10月12日府授教秘字第10001931891號公告記載：「臺中市政府教育局執行下列法規之主管機關權限：十三、學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例及其子法」等語可悉（乙證1），臺中市政府既將私校教職員之退休、撫卹、離職、資遣等相關事項劃歸由學校主管機關即原告執行，原告當屬私校退撫條例第2條所定之主管機關，原處分暨訴願決定均無違誤甚明。
⒉私校法第64條第4項、私校退撫條例第8條第12項所稱學校主
管機關，依條文文義與立法解釋，係指私校法第3條第2項之私立學校主管機關。
㈡私校退撫條例第8條第12項與私校法第64條第4項規定之規範要件與主體均不同，並無特別法優先適用之問題：
⒈私校法第64條第4項規定業已明定學校主管機關擔負撥補原私
校退撫基金財務缺口之義務。而私校退撫條例第8條第12項規定之立法意旨除明定教職員於退撫儲金建立前任職年資之退休、資遣及撫卹金給與來源外，併明定學校主管機關基於對退撫儲金建立前教職員任職年資之退休、資遣與撫卹金之潛藏負債責任，應編列預算用以支應原私校退撫基金，俾妥適維護私立學校教職員之退撫權益，此亦有輔助參加人109年8月4日臺教人㈤字第1090112838號函文意旨可稽。質言之，基於私校教職員之退休、撫卹、離職、資遣等業務運作具有長期性與持續性之性質，併基於延長原私校退撫基金用盡年限之重要公共利益等立法目的，學校主管機關自應就制度所生之財務缺口負擔適時撥補之法定義務，要非學校主管機關具有撥補與否之自主決定權限。私校退撫條例第10條第4項規定足證主管機關依法負有適時撥補原私校退撫基金財務缺口暨私校退撫儲金新舊制差額之法定義務。
⒉私校法第64條第4項係針對原私校退撫基金財務缺口（計算式
：當年度提撥收入金額－退撫支出金額）支應方式，分別規範由主管機關或各該學校自籌經費支應，至新舊制差額之支應則規定於私校退撫條例第10條第4項。準此，私校法第64條第4項及私校退撫條例第8條第12項雖均規範原私校退撫基金財務缺口之撥補義務主體為學校主管機關，然二者規範要件仍有不同，並無普通法或特別法優先適用之問題。上開私校法第64條第4項規定，係規範私立學校每學期應提繳準備金至原私校退撫基金，並非主管機關，且該基金用以支付教職員退休、撫卹、資遣給與後，如有不足之數，分別由主管機關予以支應，故原告主張原私校退撫基金財務缺口應由國教署負擔，顯不可採。原處分依私校退撫條例第10條第4項規定命原告撥補新舊制差額，與法有據。
⒊預算法第23條、第62條及第63條分別就收支平衡原則、總預
算內經費之禁止流用及其例外、各機關之歲出分配預算等有關經費使用事項而為規範，考量學校主管機關就撥補原私校退撫基金財務缺口而為相關預算編列或經費使用之彈性，併因政府財源及各機關單位可得編列之預算均有限，機關單位內各項用途科別之預算編列具有互為消長等關係，私校退撫條例第8條第12項後段乃明文規定不受預算法第23條、第62條及第63條限制，係指學校主管機關得於歲出分配預算範圍內調整支應，然仍無據以免除其應負擔潛藏負債責任之法定義務，是原告指稱私校退撫條例第8條第12項規定賦予學校主管機關編列預算與否之裁量權限云云，容有誤會。
⒋私校法第64條第4項規定係規範私校退撫基金之經費成數分別
由學校主管機關或各該學校自籌經費支應；至私校退撫條例第8條第12項規定則以退撫儲金建立前為標準劃分由原私校退撫基金或學校主管機關分別支給。二者規範要件與主體俱屬不同，被告援引私校法第64條第4項及私校退撫條例第8條第12項規定作為原處分依據，當無違誤。學校主管機關依私校退撫條例負有適時撥補原私校退撫基金財務缺口及私校退撫儲金新舊制差額之法定義務，輔助參加人依私校退撫條例第4條第2項規定及私校教職員儲金管理會組織及管理辦法（下稱私校儲金管理辦法）第2、3條規定，委託被告辦理原私校退撫基金與私校退撫儲金之收支、管理、運用、審議與退休、撫卹、離職及資遣審定等事宜，自得於受託行使公權力之範疇內，指明原告應予撥補之範圍及金額，原處分並無違誤。⒌窺諸行政院秘書長107年7月31日院臺教字第1070026457號函
所示：私校法與私校退撫條例業明定私校之主管機關為所在地之直轄市政府，及原私校退撫基金如有不足，由學校主管機關編列預算或在年度預算範圍內分年調整支應。目前已改隸直轄市政府之國、私立高級中等學校，其教職員之退撫經費，皆係遵循行政院101年7月13日會議決議辦理，即改隸移撥前已退休撫卹生效者由輔助參加人支應，改隸移撥後始退休撫卹生效者由承接之直轄市政府支應。本案應依私校法及私校退撫條例規定，維持現行方式，由承接私校高中之直轄市政府撥補原私校退撫基金財務缺口。原告於106年1月1日起既為臺中市私立高級中等學校之主管機關，自應於改隸後之時點起負擔撥補原私校退撫基金財務缺口之義務。
㈢並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、輔助參加人之陳述：㈠私校法、私校退撫條例所稱學校主管機關均指私立學校法第3
條第2項之私立學校主管機關，實務運作上並無太大差異，只是依照權責事項作劃分。被告依私校退撫條例第4條第3項規定概括承受原私校退撫基金管委會的權利義務，以及依照私校退撫條例第4條第2項修正草案立法理由均明確指出被告作成原處分是受託行使公權力之範疇。臺中市政府透過組織權限劃分自治條例等規定，委任原告執行，故依照私校法、私校退撫條例等規定，被告作成原處分命原告撥補並無違誤。
㈡私校退撫條例第4條第1項修正草案立法理由揭示，依司法院
釋字第550號解釋意旨，地方施政所需經費涉及財政自主權，於不侵害自主權核心領域之限度內，中央依法律命地方分擔該退撫經費，非憲法所不許。
㈢98年私校退撫條例立法時，私校大部分都還沒有改隸，是歸
由輔助參加人主管，至102年私校改隸新北市政府，106年改隸臺中市政府，107年改隸桃園市政府，關於立法過程中所提到由輔助參加人負擔9成，地方政府負擔1成經費，是基於98年立法現況計算，沒有預計到私校嗣後改隸的狀況。且每個退休人員申請退休時潛藏負債才會具體實現，所以無法一次編列預算，而是逐年根據退休的人數逐步編列預算，潛藏負債是預計未來3、40年將會具體實現的債務。
㈣原告均未就私校退撫條例提撥經費編列預算，上載科目均非用以支付本件應負擔的經費，而只能用結餘款方式支付。原告每年教育經費應有5百億元，每年應提撥經費占教育總預算比例低。
六、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院一卷第23至25頁）、訴願決定書（本院卷一第27至39頁）、臺中市政府100年10月12日府授教秘字第10001931891號公告（本院卷一第83至84頁）、輔助參加人109年8月4日臺教人㈤字第1090112838號函（本院卷一第95至96頁）、行政院秘書長107年7月31日院臺教字第1070026457號函所附有關機關意見（本院卷一第97至98頁）、法務部行政執行署臺中分署110年6月9日中執乙109年費執特專字第00787671號函（本院卷一第145至146頁）、原告110年6月16日中市教人字第1100044616號函（本院卷一第147頁）、原告110年8月12日中市教人字第1100059427號函（本院卷一第149頁）、立法院公報第98卷第25期、第30期、第40期委員會紀錄、第98卷第42期院會紀錄（本院卷一第351至473頁）、私校撫卹條例草案衝擊影響評估報告（本院卷一第667至679頁）、輔助參加人105年9月10日臺教授國部字第1050094126號函（訴願卷第495頁）、行政院於101年7月13日召開研商國立高級中等學校改隸及私立高級中等學校教育督導權移轉直轄市政府相關事宜會議紀錄（訴願卷第479至481頁）、被告110年1月18日儲金財字第1101000081號函所列載原告應負擔106至107年新舊制差額計算（訴願卷第424至426頁）、被告110年1月7日儲金財字第1090002599號函所列載原告應負擔之自106起至108年間原私校退撫基金財務缺口計算（訴願卷第427至430頁），及105年5月23日召開教育部主管臺中市轄內國、私立高級中等學校改隸、移轉臺中市政府協調會議紀錄（訴願卷第499至504頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠私校法第64條第4項、私校退撫條例第8條第12項所稱「學校主管機關」為何？原告是否負有撥補原私校退撫基金106年至108年之財務缺口及106年至107年之新舊制差額之義務？㈡被告以原處分限期原告完成原私校退撫基金缺口及新舊制差額之撥補，嗣後並直接聲請行政執行，是否欠缺事務權限？
七、本院之判斷：㈠㈠本件應適用之法令：
⒈我國私立學校教職員退撫現行制度係採取「確定提撥制」，
由教職員及私立學校、學校主管機關按月共同撥繳款項建立退休撫卹離職資遣儲金即私校退撫儲金，觀諸其制度形成之背景如下（參見輔助參加人代表於98年6月3日在立法院針對私校退撫條例草案之提案說明，立法院公報第98卷第42期院會紀錄，本院卷一第465至466頁）：自81年8月1日起，為保障私立學校教職員工及其遺族生活，依當時私校法第55條規定，輔助參加人輔導成立「財團法人中華民國私立學校教職員工退休撫卹基金管理委員會」(即被告前身)，由各私立學校按學費3%(高中以上)或2.1%(國中小)提撥至該會，成立全國私立學校教職員工退休撫卹基金（即原私校退撫基金），辦理私立學校教職員工退休、撫卹、資遣等事宜，以使私立學校建立與同級公立學校齊一標準之教職員工退休撫卹制度，有效保障私立學校教職員工之生活。惟原私校退撫基金自81年才成立，私立學校教職員退休時，基金仍必需支付81年前之退休年資，且教職員退休金核算均是以退休時薪級作為所有年資退休金核算基礎，形成所謂原私校退撫基金缺口，迄95年8月1日經輔助參加人委託精算，該基金已存有416億元之潛藏負債，又依84年8月9日制定公布之教師法（下稱原教師法）第24條第1項規定政府應負有對教師之退休、撫卹、離職及資遣等給付之最後支付保證責任，是以，針對原私校退撫基金之建立，如有不足之數，法律已明定主管教育行政機關應予以支應（原私校法第55條第2項規定參照）。但斯時私立學校教職員並未如同公立學校教職員需按月提撥退休儲金，故退撫給與偏低，且只能領取一次退休金，而無定期退撫給與之設計，為能更完善而有效照護私立學校教職員退撫權益與福利，立法院於97年1月16日修正前揭私校法第55條（先於86年6月18日移列為第58條，再經移列為第64條）規定：「（第1項）學校法人及其所屬私立學校教職員工之退休、撫卹、離職、資遣等事項，另以法律定之。……（第4項）私立學校教師之退休、撫卹、離職及資遣給付，依教師法規定採儲金方式辦理時，前項經費之3分之1，應按學期提繳至原私校退撫基金，用以支付職工退休、撫卹、資遣給與，及非屬依教師法規定建立退撫基金支付之教師年資應付之退休、撫卹、資遣給與，如有不足之數，分別由學校主管機關予以支應，其餘3分之2經費，補助學校依教師法規定按月提繳之儲金制退休撫卹基金，如有不足之數，由各該學校自籌經費支應。……」因此開啟後續私校退撫條例之立法，但私校法關於學校主管機關對於原私校退撫基金缺口之撥補義務規定，則維持不變。
⒉立法院另依據前揭私校法第64條第1項之修正及原教師法第25
條第2項規定，於98年6月三讀通過私校退撫條例，同年7月8日總統明令公告，並自99年1月1日起施行。私校退撫條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第4條規定：「（第1項）學校法人及其所屬私立學校教職員之退休、撫卹、離職及資遣給與採儲金方式，由教職員及私立學校、學校主管機關按月共同撥繳款項建立退休撫卹離職資遣儲金（以下簡稱退撫儲金）支付。（第2項）中央主管機關應會同有關機關輔導私立學校、學校法人及教職員代表組成財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹儲金管理委員會（以下簡稱儲金管理會），委託其辦理退撫儲金之收支、管理、運用、審議與退休、撫卹、離職及資遣審定事宜。儲金管理會成員中，教職員代表及教職員推薦專家代表人數不得少於總數3分之2。中央主管機關並應會同有關機關組成私校退撫儲金監理會，負責儲金監督及考核事宜。（第3項）本條例施行前，依私校法規定成立之財團法人中華民國私立學校教職員工退休撫卹基金（以下簡稱原私校退撫基金）管理委員會（以下簡稱基金管理會），於儲金管理會成立時，併入儲金管理會，合併後基金管理會之權利義務由儲金管理會概括承受。（第4項）儲金管理會應為私立學校及教職員分別設立學校儲金準備專戶及個人退撫儲金專戶。……」第8條規定：「（第1項）私立學校應於每學期開始2個月內，依下列規定提繳教職員退休、撫卹、離職及資遣準備金至儲金管理會：一、私立高級中等以上學校：提撥相當於學費百分之3之金額。………（第4項）依第4條第1項規定共同撥繳款項，按教職員本（年功）薪加1倍百分之12之費率，以下列比率按月共同撥繳至個人退撫儲金專戶：一、教職員撥繳百分之35。二、學校儲金準備專戶撥繳百分之26。三、私立學校撥繳百分之6.5。四、學校主管機關撥繳百分之32.5。……（第12項）教職員在退撫儲金建立前任職年資之退休、資遣及撫卹金，由原私校退撫基金支給，如有不足之數，得由學校主管機關編列預算或在年度預算範圍內分年調整支應。不受預算法第23條、第62條及第63條規定之限制。………」第10條第4項規定：「教職員在本條例施行後年資所領取退休金、撫卹金及資遣給與，於扣除自繳儲金本金及孳息後，如有低於本條例施行前年資退休金、撫卹金及資遣給與核算標準，應由各該主管機關補足其差額。」準此，私校退撫條例將原私校退撫制度由原先「恩給制」修正改採「儲金制」（關於退撫金舊制差異對照，參見本院卷一第199至200頁被告製作之對照說明、第406至409頁立法院公報第98卷第30期委員會紀錄），新制度由教職員、學校及教育行政主管機關按月提撥儲金，採分戶立帳、統一保管運用方式，每個教職員均設退撫儲金專戶，且於在職時已完全提足退休準備金，當不致繼續產生潛藏負債。又儲金制實施後，經先期管理運用之複利效果，加上提撥金額的增加，私立學校教職員一次退休所得將與公立學校教職員趨於衡平。同時配合年金保險之規劃，私立學校教職員亦得擇選定期給付，如此對私立學校的健全發展及教職員的生活保障更趨完善。惟由於新舊退撫制度對於退撫給與規定之差異，致新制施行後年資所領取退休金、撫卹金及資遣給與，於扣除自繳儲金本金及孳息後，如有低於施行前年資退休金、撫卹金及資遣給與核算標準，而有所謂新舊制差額之產生，依前開規定亦應由各該主管機關補足其差額。
⒊從私校退撫條例前述立法歷程以觀，可知私校退撫條例立法
之目的在於避免原私校退撫基金潛藏負債繼續擴大，透過採確定提撥制之儲金方式，阻斷潛藏負債，另一方面對於原私校退撫基金缺口，依私校退撫條例第8條第12項規定僅是針對學校主管機關編列預算支應前開基金缺口時，明文規範得不受預算法第23條、第62條及第63條分別揭示之收支平衡原則、總預算內經費之禁止流用原則及各機關之歲出分配預算辦理流用等限制，俾利學校主管機關編列預算時得彈性調整運用，但並無免除其原應負擔潛藏負債責任之意，此可觀諸該條項之立法說明揭示「明定學校主管機關對退撫儲金建立前教職員任職年資之退休、資潛及撫卹金應負擔之潛藏負債責任，得編列預算或在年度預算範圍內分年調整支應，不受預算法第23條……」即明，故該規定與私校法第64條第4項規定間可謂相輔相成，並無何牴觸，原告援引之主張私校退撫條例立法後，應優先適用該條例第8條第12項規定，且該規定並未強制機關支付，而得視財政情形自行編列預算云云，容有誤解立法原意，要非可採。
㈡原告為私校法第64條第4項及私校退撫條例第8條第12項所稱
「學校主管機關」，依法應負有撥補原私校退撫基金缺口及新舊制差額之義務：
⒈私校法（89年1月19日修正）第4條原規定：「本法所稱主管
教育行政機關︰私立高級中等以上學校為教育部；其他私立學校，為所在地之直轄巿政府或縣 (巿) 政府。但私立高級中等學校，在直轄巿為直轄巿政府。」嗣於97年1月16日修正移列為第3條第1項規定：「學校法人在二個以上直轄市、縣（市）設立私立學校，或所設為私立專科以上學校，或為私立高級中等學校而其所在地為縣（市）者，以教育部為法人主管機關；其他學校法人以所設私立學校所在地之直轄市、縣（市）政府為法人主管機關。」另參酌私校退撫條例於98年制定時之草案衝擊影響評估所載，私立學校退撫新制實施後，中央政府於改制後所負擔恩給制給與不足之數約7.58億元，臺中縣市於改制後則僅需負擔約361萬元，另關於潛藏負債分配教育部負擔之私立學校校數為110所，臺中縣市合計則僅有6所（參見本院卷一第677至678頁），足見私校退撫新制於99年開始施行時，各主管教育行政機關除臺北市、高雄市、臺北縣（現已改制為新北市）等因所轄私立學校較多外，其餘縣市負擔極其輕微，每年負擔之預算經費近9成均由輔助參加人負擔（參見本院卷一第672頁）。從而，私校退撫條例於立法當時，私校大多數均未改隸，且絕大多數經費均由輔助參加人負擔，並未預計到地方政府改制升格直轄市及私校嗣後改隸之情況，故立法制定過程中並未賦予地方政府參與陳述意見之機會，中央與地方政府間亦未曾進行任何協商，又因原私校退撫基金之潛藏負債必須等退休人員申請退休時才會具體浮現，難以一次編列預算，因此以往實務上均是根據每年退休人數逐年編列預算支應，潛藏負債是預計未來30至40年間將逐步具體實現之債務等情，業據本院於準備程序中與輔助參加人當庭確認無訛（本院卷一第481頁），並有私校退撫條例相關立法資料在卷可資參照（本院卷一第351至473頁），足見原告主張：81年至99年間已經任職之私校教職員，係採確定給付制，主管機關依私校法第64條規定當時即應按每學期補足學校提撥3％學費不足，而非等到原告接管才要求原告提撥云云，要非可採。
⒉其次，依據私校退撫條例第2條，對於主管機關之定義僅規定
「在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」，至於在同法第8條第12項及第10條第4項所稱「學校主管機關」究何所指，則未提供進一步之指引，惟參酌私校退撫條例第4條之立法說明，可知為鼓勵私立學校建立與同級公立學校齊一標準之教職員工退休撫卹制度，有效保障私立學校教職員工之生活。依憲法第165條規定，國家應保障教育工作者之生活。而憲法條文中使用國家一語者，所在多有，其涵義究專指中央抑兼指地方在內，應視條文規律事項性質而定，非可一概而論。憲法基本國策條款乃指導國家政策及整體國家發展之方針，不以中央應受其規範為限。又參照原教師法第24條第1項及私校法第64條第4項規定，公私立學校皆應採儲金方式給付退休、撫卹、離職及資遣給與。審酌私立學校對於我國人才培育之貢獻，並為兼顧公私立學校退撫權益趨於衡平，爰規定由政府與教職員及私立學校應共同擔負學校法人及其所屬私立學校教職員退撫儲金撥繳之責任。另依地方制度法第18條規定：「下列各款為直轄市自治事項：……四、關於教育文化及體育事項如下： (一) 直轄市學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。……」高級中等教育法第4條第2項（原高級中學法第5條）規定：「高級中等學校依其設立之主體為中央政府、直轄市政府、縣（市）政府或私人，分為國立、直轄市立、縣（市）立或私立；其設立、變更或停辦，依下列規定辦理：……四、私立：在直轄市由直轄市主管機關核定後，報中央主管機關備查；在縣（市）由中央主管機關核定。」暨參酌前揭私校法第3條第1項規定，學校法人以所設私立學校所在地之直轄市為法人主管機關，是以，臺中市政府於99年12月25日升格為直轄市後，即應屬前開法令所定義之私校法人主管機關，且關於私校之教育興辦及管理事項亦可謂屬直轄市政府之自治事項，又縱認屬中央與地方共同辦理之事項，參照司法院釋字第550號解釋意旨，地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，及地方對所轄私立學校教職員退撫事項亦負有協力義務之情形下，中央依據法律使地方分擔該退撫經費，尚非憲法所不許，而私校法及私校退撫條例雖均由中央立法，然依私校法第3條第1項規定，既以學校法人所設私立學校所在地之直轄市為法人主管機關，且參酌地方制度法第18條第4款第1目規定，私校教育之興辦及管理涉及地方政府自治事項之範疇，依據財政收支劃分法第37條第2項後段規定「屬自治事項者，由該自治團體自行負擔」，則由臺中市政府負擔撥補原私校退撫基金缺口及新舊制差額之義務，核與該法所定各級政府支出之劃分原則並無不合，亦符合司法院釋字第550號解釋意旨所揭示「事物之本質」。
又臺中市政府既已依100年10月12日府授教秘字第10001931891號公告（本院卷一第83至84頁），將私學法及其子法、私校退撫條例及其子法等法規權限劃歸由原告執行，並由原告參與私校改隸移轉適宜之相關後續協商（詳後述），被告因此認為原告為私校法第64條第4項及私校退撫條例第8條第12項所稱「學校主管機關」，並要求其負擔前開撥補義務，尚非無憑。至原告與臺中市政府間最終應由何者負擔預算編列之責任，實僅屬同一地方政府之內部事項，應由原告與臺中市政府自行商定，就前述財政支出劃分之原則而言，並無實質差異，原告依此主張：本件主管機關應為臺中市政府，並非原告，原處分違反行政程序法第11條第5項法定管轄規定云云，難認可採。
⒊再者，各級政府、立法機關制 (訂) 定或修正法律或自治法
規，需增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源，為財政收支劃分法第38條之1所明定。然輔助參加人於草擬私校退撫條例時，尚無從預見臺中市等地方政府改制升格為直轄市及私校嗣後改隸等情況，業如前述，自無從就法案實施所需財源事前規劃時納入此等變數為考量，故於新北市、臺中市、臺南市、高雄市及桃園市等地方政府自99年12月25日起陸續升格為直轄市時，雖依私校法第3條第1項規定，已屬私校法人之主管機關，然涉及相關經費財源之籌措，非一蹴可幾，為因應此等地方政府改制為直轄市，衍生輔助參加人原主管國立高級中等學校改隸及私立高級中等學校教育督導權移轉業務，輔助參加人自99年起即籌組工作小組與前開市政府陸續協商改隸移轉事宜，其中行政院於101年7月13日召開研商國立高級中等學校改隸及私立高級中等學校教育督導權移轉直轄市政府相關事宜會議，臺中市政府部分由原告代表出席，會議結論為：「㈠本案同意教育部與新北市、臺中市、臺南市及高雄市政府之協商結果，亦即新北市政府於102年1月1日接管新北市轄區內各國、私立高中職校（不包括國立華僑實驗高級中學），臺中市、臺南市及高雄市轄區內國、私立高中職校，仍維持教育部主管，暫不改隸移轉。㈡新北市政府接管轄區內各國、私立高中職校後之教職員退撫經費，依『改隸移撥前已退休撫卹生效者由教育部繼續編列預算支付；改隸後始退休撫卹生效者由新北市政府編列預算支付』原則規劃辦理，惟如有更合理之分擔方式，亦得經雙方同意後調整之。……㈣依『私立學校法』第3條、『高級中學法』第5條及『職業學校法』第7條之規定，直轄市轄區內私立高中職校之主管機關為直轄市政府，爰請臺中市、臺南市及高雄市政府優先推動私立高中職校督導權之移轉，以符法制。」，此有該該會議紀錄及簽到單在卷可參（訴願卷第479至481頁），又輔助參加人與原告接續於105年3月15日、4月19日、5月23日召開「教育部主管臺中市轄內國、私立高級中等學校改隸、移轉臺中市政府座談會、工作小組會議及協調會議」，同意臺中市政府轄內國、私立高級中等學校、特教學校自106年1月1日起改隸、移轉由臺中市政府管轄，並啟動業務移撥、經費協商及精算作業等事宜，復於前揭5月23日協調會討論事項案由四決議：「依行政院之決議，改隸前已退休私立高級中等學校人員之退休金由國教署編列預算支付；改隸後產生之退撫經費（包括退撫基金不足數及國立高級中等學校月退休人員年終慰問金）由直轄市政府編列預算支付，爰本案請臺中市政府編列預算支應。」等語（參見會議紀錄及簽到簿，訴願卷第499至505頁）；輔助參加人爰於105年9月10日以臺教授國部字第1050094126號函通知臺中市政府略以：「為落實地方制度法將後期中等教育交由直轄市興辦及管理之精神，推動教育事務事權統一，並促進學校與在地資源之共享與連結，以提升整體教育之環境及品質；本部同意臺中市轄內14所國立高級中等學校、3所特教學校及22所私立高級中等學校，自106年1月1日起改隸、移轉貴府，並由本部國教署每年補助貴府承接相關業務所需經費新臺幣36億4,019萬1,000元（各業務移撥經費如附件5），請貴府據以辦理106年度預算編制及業務銜接作業。」等語在案（訴願卷第495頁），並有輔助參加人所屬國教署與原告就改隸後之業務項目及經費移撥等事宜召開105年7月13日、同年月22日協調會之會議紀錄附卷可按（本院卷二第21至52頁），顯見原告與輔助參加人間就自106年1月1日起私校改隸臺中市政府管轄後相關經費之負擔業已達成「改隸前已退休私校人員之退休金由國教署編列預算支付；改隸後產生之退撫經費則由原告編列預算支付」之共識，且已賦予原告充分之程序參與機會，並無片面決策等不合理之情事，又輔助參加人所屬國教署自106年起每年移撥予原告之相關經費高達2億餘元，業據被告敘明，且為原告所不爭執（本院卷一第645頁、卷二第9頁），故亦堪認雙方所形成之前開共識當已慮及地方政府預算規模及財政負擔之能力，在中央政府每年移撥相當經費給予適度補助下，始責令原告自106年起編列預算支應，已相當程度尊重地方政府之財政自主權，尚不得指為侵害其財政自主權之核心領域，原告空言指稱：被告隱匿原私校退撫基金不足數之補足金額，造成原告須自行編列，潛藏負債之基金缺口不應留至改隸後由原告負擔云云，均難認可採。至其另援引臺南市政府、原高雄縣政府至今不願改隸，即得免除負擔該筆支出等情為例，均核與本件私校改隸之個案事實無涉，又況自106年1月1日起前開私校改隸臺中市政府管轄，乃經原告參與後自主作成之政策決定，自難允其比附援引其他地方政府之情況，而為其有利之認定。
⒋綜上，原告雖經前揭臺中市政府100年10月12日府授教秘字第
10001931891號公告將私校教職員之退休、撫卹、離職、資遣等相關事項劃歸由學校主管機關即原告執行，當屬私校退撫條例第2條所定之主管機關，且明知自106年1月1日起私校改隸臺中市政府管轄後，即有依據前開法律規定及會議決議，就改隸後產生之相關私校人員退撫經費編列預算支應，詎仍遲未編列預算，亦未依私校法第64條第4項及私校退撫條例第8條第12項規定撥補106至108年度原私校退撫基金不足之數（106年度117,310,958元、107年度218,561,020元、108年度193,152,013元，合計529,023,991元）；另因99年私立學校退撫新制實施後，新制改採確定提撥制，致生新舊制差額，原告亦未依私校退撫條例第10條第4項規定撥補私校退撫儲金之新舊制差額（106年度3,493,850元、107年度7,160,904元，合計10,654,754元）。經被告多次催請撥補均未完成撥補，被告爰以109年8月21日原處分附計算催繳明細限期請原告於109年9月30日前完成撥補，並載明如逾期未完成，將依行政執行法第11條第1項規定移送行政執行。因原告逾期仍未完成撥補，被告爰以109年10月22日儲金財字第1091002057號函移送法務部行政執行署臺中分署執行，經核於法並無違誤。
㈢被告以行政處分下命原告核定返還金額，並直接聲請行政執行，是否適法：
⒈按行政執行法第11條第1項規定：「義務人依法令或本於法令
之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」準此，原告自106年1月1日起已為私校法第64條第4項及私校退撫條例第8條第12項所稱「學校主管機關」，依法應負有撥補原私校退撫基金缺口及新舊制差額之義務，業經本院認明如前，是既原告依法令負有前開撥補義務，而原告依前揭私校退撫條例第4條規定，私校退撫儲金之收支、管理、運用等事項具行使公權力之權限，因此依據前開行政執行法第11條第1項第3款之規定，以原處分通知原告限期履行，逾期仍不履行，遂以109年10月22日儲金財字第1091002057號函移送法務部行政執行署臺中分署執行，應屬於法有據。
⒉原告雖另主張：尚無法律規定得由被告以行政處分方式核定
返還金額，故被告不應以輔助參加人之函文及會議決議方式，以行政處分下命核定原告返還金額等語，並援引最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨為憑，惟查，前揭決議乃係就「行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷或解除條件成就而溯及既往失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付時，行政機關得否作成下命之行政處分命返還」之法律問題，形成「被告機關未有得單方以行政處分裁量命原告返還不當得利之核定權，自無由依行政執行法第11條第1項以處分文書或書面通知限期履行作為執行名義，而須另行提起給付訴訟，以取得執行名義」之實務見解，然本件並非行政機關授益處分因違法經撤銷或因解除條件成就嗣後溯及失效，而命原告返還不當得利之情形，故與本案之個案事實已屬有異；又本件原告係因依法令負有前開撥補之義務，經被告以書面通知限期履行，逾期仍不履行，始經被告嗣後係依據行政執行法第11條第1項第3款之規定將其移送法務部行政執行署臺中分署執行，而非以同法第11條第1項第1款所定之「處分文書」核定其應「返還之金額」，故原告誤援引之作為主張原處分違法之依據，容有誤會。
八、綜上所述，本件被告依法受輔助參加人委託其辦理私校退撫儲金之收支、管理、運用、審議等事宜，因查認臺中市政府經輔助參加人於105年9月10日核定自106年1月1日起承接轄內39所國、私立高級中等學校，且原告為私立學校財團法人之主管機關後，卻未依私校法第64條第4項及私校退撫條例第8條第12項等規定撥補106至108年度原私校退撫基金，及依私校退撫條例第10條第4項規定撥補私校退撫儲金之106年及107年度新舊制差額，經多次催請撥補均未完成撥補，爰以109年8月21日原處分限期請原告於109年9月30日前完成撥補，並載明如逾期未完成，將移送行政執行，於法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳 心 弘
法 官 畢 乃 俊法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
書記官 吳 芳 靜