臺北高等行政法院判決
110年度訴字第441號111年5月19日辯論終結原 告 林煌被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 葉昭宏
曾詩惠何文婷上列當事人間人民團體法事件，原告不服行政院中華民國110年3月24日院臺訴字第1100166762號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國110年4月19日起訴時聲明：「１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷一第11頁），嗣經數次變更追加，最後一次於111年5月19日言詞辯論程序時為訴之變更，聲明：「一、先位聲明：１、確認原處分無效。２、訴訟費用由被告負擔。二、備位聲明一：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。三、備位聲明二：１、確認原處分為違法。２、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷二第584頁）。被告就原告上開變更無意見（本院卷二第584頁），經核原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更，本院認為尚屬適當，爰予准許。
二、事實概要：原告是訴外人全國軍公教警消權益保護協會（下稱全保會）的第1屆理事長，任期自106年12月3日起至108年12月2日屆滿。全保會向被告申請延期召開第2屆第1次會員（會員代表）大會並改選理監事，經被告依行為時人民團體選舉罷免辦法（下稱行為時人團選罷辦法）第33條規定，以108年12月6日台內團字第1080079153號函（下稱系爭108年12月6日函）准予延長至109年3月2日之前完成，否則將依人民團體法（下稱人團法）第58條規定辦理。因全保會屆期未完成改選，被告再以109年3月18日台內團字第1090010678號函予以警告並限期於109年4月10日前改善，被告復以109年4月22日台內團字第1090019696號函請全保會於109年5月10日前召開理事會審定會員名冊並報被告備查，如屆期未改善，將依前函另依法處分。因全保會屆期仍未能改善，被告以109年6月16日台內團字第10900232801號函（下稱原處分）對全保會核予撤免理事長之處分，並指定訴外人蔡美藝擔任全保會的理事會暨會員大會召集人職務，辦理第2屆理監事改選事宜。原告提起訴願，經訴願駁回遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
㈠、原告是全保會第1屆理事長，任期自106年12月3日起至108年12月2日屆滿。因自108年10月18日起召開之理事會議均遭訴外人陳孝聖、蔡美藝等9名理事杯葛而未能成會，全保會乃向被告請求依人團法第58條處理。陳孝聖、蔡美藝更於109年3月29日向被告另行設立訴外人全國軍公教總聯合協會，惟被告竟將全保會未能完成第2屆理監事改選之責歸咎於原告領導協調能力不足，以原處分將原告的理事長職務予以撤免，剝奪原告的會議召集權，原處分未消滅而仍有回復原狀可能。原告為原處分的利害關係人，並享有確認利益。
㈡、原告認為原處分有程序違法情形，因被告的吳姓官員在作成原處分之前就與蔡美藝等人不當接觸並將原處分內容事先洩密，違反行政程序法第111條第7款、第47條、公務人員行政中立法第3條與第4條、公務人員服務法第4條第1項、刑法第132條等規定。原告無視蔡美藝等理事連續4次無故缺席理監事聯席會議才是導致全保會無法改選理監事的真正原因，未能注意原告盡忠職守完成各項艱鉅任務獲得絕大多數會員肯定支持，反而歸咎於原告領導協調能力不足，違反行政程序法第36條規定，未依職權調查證據。且在作成原處分之前未能給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第9條、第103條第5款、第102條之規定。且人團法第58條規定的撤免職員處分適用對象為自然人，但原處分的受處分人為法人性質的全保會，自不得將自然人之原告予以撤免。且原處分未敘明原告有何違反法令或章程之具體事實、理由及所依據之法令而不明確，因此違反行政程序法第5條、第58條、第96條第1項第2款規定。
㈢、原告認為原處分有實體違法情形
１、原告確已盡其依人團法第30條規定召開理事會之義務，被告不得撤免原告的理事長職務。被告無視蔡美藝等9名理事連續4次未出席原告以理事長身份召開的理事會議，且因此應視同辭職之事實，竟仍以會議成會作為適用人團法第32條的前提，且以被告107年11月22日台內團字第1070451739號函作為撤免依據與答辯理由，不僅違反本院108年度訴字第311號判決、臺灣高等法院108年度上字第1215號判決意旨，也違反行政程序法第1條依法行政原則。且被告在適用人團法第58條時，可以依行政程序法第4條的行政自我拘束原則選擇依督導各級人民團體實施辦法第19條第1款、第2款規定，對全保會施以限期整理而非撤免職員之激烈方式。而撤免原告的原處分對於全保會及全體會員損害遠大於限期整理，不符比例原則，故被告違反行政程序法第4條行政自我拘束原則及行政程序法第7條比例原則的規定。
２、原處分認定事實有誤。原處分未能注意原告自106年12月3日起至108年10月5日止，已召開13次理事會，僅第12次、第13次因9名理事無故缺席而未成會。原告在108年度共召開2次第1屆會員代表大會並經被告備查在案，合於法令規定，故原告並無不能依法召開會議之情事。原告雖自108年12月1日請病假而由陳清溪副理事長代理至109年3月1日，之後由全保會常務理事互推董泰琪常務理事繼續代理，期間召開2次理事會，並無不能依法召開會議之情事。故原處分以原告未盡召集會議責任為理由，顯屬違法。
３、原處分是以法令未規定的理由違法撤免。被告109年7月17日訴願答辯書稱考量理事長有領導組織協調內部關係之責，理事長自難辭其咎，可見被告完全歸咎於原告領導協調能力不足，但被告無視蔡美藝等9名理事連續4次無故缺席造成流會才是真正原因。而原告用心全力服務會員，親自主持會議，竭力爭取會員應得的退休金，完成訴願、復審、行政訴訟與聲請釋憲，並無人批評原告領導協調能力不足。且被告依人團法第58條之處分應以全保會而非原告為處分對象，況全保會有理事15人，卻僅理事長遭撤免，寧可錯殺1人而縱放9名惡意杯葛會議的理事。被告行使裁量權未依行政程序法第10條規定，逾越法定裁量範圍，不符合法規授權目的而違法。
４、蔡美藝等9名理事連續4次無正當理由缺席理事會的行為，依一般經驗法則判斷，已構成人團法第31條規定、全保會章程第29條所規定的視同辭職的情形，蔡美藝等9人至遲在連續缺席第4次理事會的109年5月23日即視同辭職。被告卻以蔡美藝等人已提出請假單而非無故缺席，無視人團法規定，竟仍指定蔡美藝為理事會及會員大會召集人，完全無視人團法第31條、第32條規定，自屬違法無效，應予撤銷。
㈣、訴願決定亦屬違法
１、在程序方面，除簡單記載3點訴願意旨外，其餘12項重要爭點均迴避不論，未具體說明原告有何違反人團法、全保會章程、其他法令或妨害公益事由，亦未經言詞辯論及調查證據，僅片面採取被告說詞即駁回訴願，屬於訴願不附理由。
２、在實體方面
⑴、原處分有如前所述原處分違反行政程序法第1條、第5條、第7
條、第9條、第10條、第36條、第102條、人團法第31條、第32條、第58條、本院108年度訴字第311號判決、臺灣高等法院108年度上字第1215號判決意旨之情形。且實際上原告及其工作人員從未接獲被告的書面、口頭或電話通知，全保會是依據被告訂頒的社會團體財務處理辦法第28條規定，於108年11月份公告退還多餘經費給會員，嗣因陳孝聖與蔡美藝等理事不斷背葛，被告不允許限期整理，全保會迫不得已才報請被告依法解散。
⑵、訴願決定認定蔡美藝於109年7月28日召開的是全保會第1屆第
5次臨時會員代表大會辦理改選第2屆理監事，陳孝聖當選為理事長，而聲明承受訴願並撤回訴願。但被告認定該次大會是第2屆第1次會議。究竟以何者為正確？依訴願法第67條第1項規定的受理訴願機關即行政院應依職權調查，但未見行政院調查結果，僅稱內政部認為是第2屆第1次，且作為駁回訴願之基礎，即有違訴願法第67條第3項規定。訴願決定既然採信「被告認定為第2屆第1次會員代表大會」，即應認定蔡美藝召集之「第1屆第5次」會員代表大會為錯誤，既係錯誤，則蔡美藝109年7月30日報請被告備查之109年7月28日會議紀錄資料，被告即不應函覆同意備查，更不應發給陳孝聖當選證書。且由第1屆會員代表大會代表選出之第2屆理事所選出之第2屆理事長，已逾越第1屆會員代表大會之權限，因此選出的陳孝聖當然承受訴願、撤回訴願，違法剝奪董泰琪代理理事長之權利，且未敘明理由而有理由不備之違誤。
⑶、陳孝聖等人離職後拒不交出所保管之人事資料等電子檔案，
致全保會無法完成第2屆理監事改選，會務幾近癱瘓，經內部討論與詢問全體會員，有87.7%會員贊成解散，全保會遂以109年6月1日全保總字第1090601001號函請被告依人團法廢止許可或解散，尤其全保會取得109年6月2日9名理事向被告聯名陳情書後，始知被告介入會務甚深，全保會想走向解散一途，被告難辭其咎等語。
㈤、並聲明：「一、先位聲明：１、確認原處分無效。２、訴訟費用由被告負擔。二、備位聲明一：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。三、備位聲明二：１、確認原處分為違法。２、訴訟費用由被告負擔。」。
四、被告則以：
㈠、全保會於108年9月2日召開第1屆第11次理事會及第6次監事會議，該次會議涉有決議方式未依章程規定以民主程序採多數決、提案清點人數未受處理等疑義，經全保會過半數理事向被告陳情，經被告函請全保會釐清，惟全保會於108年10月17日函附該次會議各討論案均無異議通過且無人提案清點人數。
㈡、全保會於108年10月18日、108年10月25日、109年1月17日及109年5月23日召集理監事會議，理事會議部分均因理事出席人數不足而未成會。全保會另曾於108年6月17日、108年11月15日分別召集會員代表大會亦均未能成會，且無法於被告所定期限內完成會議之召開辦理第2屆理監事改選，已有違反全保會章程第25條每年召開1次會員大會及第28條理事會、監事會每6個月召開1次之規定。全保會第1屆理事任期至108年12月2日屆滿，因相關會議多次流會，全保會遂依行為時人團選罷辦法第33條第1項規定，向被告申請延期3個月改選，經被告同意延長期限至109年3月2日在案。
㈢、全保會109年2月18日向被告表達礙難於109年3月2日前完成改選案，並請求被告依人團法第58條第1項規定逕予處理。被告因全保會屆期未完成改選，被告再以109年3月18日台內團字第1090010678號函予以警告處分，並限期於109年4月10日前改善會務。嗣後全保會109年3月31日及109年4月10日再來函說明，因甫於109年3月27日自臺灣臺北地方法院取得會員名冊資料，恐未及於109年4月10日前完成會員資格審查，函請被告同意延後至109年6月辦理改選，被告基於輔導會務運作並尊重人民自主結社權利，同意全保會於109年5月10日前召開理事會審定會員名冊。
㈣、因全保會屆期仍未能改善，109年5月23日召開的理監事會議仍未成會，全保會並於109年6月1日函請被告對全保會逕予廢止許可或解散之處分，期間被告接獲訴外人即全保會會員范國業之陳情及訴願，以及蔡美藝等多位理事於109年6月2日聯署陳情，全保會已逾法定改選期限，為免主事者操作解散全保會，請被告依人團法第58條規定撤免職員並指定蔡美藝為理事會召集人，辦理第2屆理監事改選案。
㈤、有鑑於全保會遲未於期限內召開大會、理監事會議，完成改選案，已違反人團法與全保會章程規定，且經被告予以輔導、警告、限期改善等作為而未能改善，被告為敦促全保會依法推動會務，被告以原處分對全保會核予撤免理事長即原告職務之處分，並指定蔡美藝（副理事長，經8位理事聯署推薦）擔任全保會的理事會暨會員大會召集人職務，辦理第2屆理監事改選事宜。
㈥、被告同仁是依權責輔導團體會務運作並說明法令規定，與蔡美藝等人均無不接觸，並無違反行政程序法第111條第7款、第47條、公務人員行政中立法第3條、第4條、公務人員服務法第4條第1款、刑法第132條等情形。被告已依職權調查本案並秉持行政中立原則處理，對於有利不利事項均一併注意。原處分所根據的事實明確，得不予原告陳述意見，符合行政程序法第103條第5款規定。原處分已載明事實理由及法令依據，人團法等相關法規並無原告所稱撤免職員之適用對象為自然人，限期整理等始適用於團體或法人，或是理事長須有人團法第30條之情事，主管機關始得案同法第58條予以撤免等規定，原告顯係誤解法令。
㈦、且原處分核予撤免職員而非限期整理，不僅合法，更有助於團體依法運作之目的及合乎團體利益，符合行政程序法第7條比例原則與第10條裁量符合目的性等規定之意旨，並無濫用權力情形。又依督導各級人民團體實施辦法第19條規定，主管機關「得」核予團體限期整理之處分，但並未限制主管機關不得為輔導、限期改正或核予撤免職員處分等其他適當作為，故原告認為被告違反行政程序法第4條行政自我拘束原則規定，實屬謬誤。被告指定蔡美藝為會議召集人並無瑕疵，被告對於蔡美藝等人是否不當缺席理事會議不應介入實質認定，而就程序面，蔡美藝等人均有請假，全保會既無明確規範理事請假事由，又無有效會議可以決議解任該等理事，則蔡美藝等人自仍應有理事資格。原告只是抒發個人意見而無任何效果等語。
㈧、並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、原告先位聲明無理由
１、行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效…之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……。
」行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」其中第1款至第6款爲例示規定，第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」則用以補充前6款未及涵蓋無效情形之概括規定。所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。行政處分是否具有重大明顯瑕疵，非依當事人之主觀見解，或依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，充其量僅屬違法得撤銷之原因。
２、查，關於被告以原處分撤免原告的理事長身分，指定蔡美藝擔任全保會理事會暨會員大會召集人職務，辦理第2屆理監事改選事宜，蔡美藝因此召集全保會109年7月28日第1屆第5次臨時會員代表大會，完成第2屆理監事選舉。但原處分若經行政法院認定為無效確定，所謂無效是指自始確定無效，則原告仍有回復其理事長職務之可能，故原告可以藉由提起本件訴訟獲得勝訴判決而回復其理事長之身分，故原告有確認利益。
３、查，原處分是由被告以書面所作成，記載受處分人為全保會，會址為臺北市○○區○○路000號2樓，理事長為原告，主旨為全保會因違反人團法相關規定，被告依人團法第58條第1項第1款規定，核予撤免理事長之處分，並依人團法第332條規定，指定副理事長蔡美藝擔任全保會理事會暨會員大會召集人職務，辦理第2屆理監事改選事宜。事實及理由為全保會第1屆選任職員任期已屆滿，相關會務未依章程規定辦理，致會務未能正常運作；並經被告於109年3月18日以台內團字第1090010678號函予以警告處分及限期全保會於109年4月10日前改善；又因全保會來函說明恐未及期限內完成改善事項，被告復於109年4月22日以台內團字第1090019696號函同意全保會延長至109年5月10日召開理事會審定會員名冊，惟迄今仍未收到改善資料，已違反人團法規定。並記載處分適用法條為人團法第32條、人團法第58條第1項第1款規定。說明三內容為查全保會第1屆選任職員任期至108年12月2日屆滿，依人團選罷辦法規定申請延長3個月改選，惟相關會議均未能依規定召開，致會務未能常運作，茲依人團法第58條規定撤免原告之理事長職務，依人團法第32條規定及全保會8名理事陳情（連署）推薦，指定蔡美藝擔任全保會全保會理事會暨會員大會召集人職務，辦理第2屆理監事改選事宜。原處分並有被告及其部長署名。發文字號為109年6月16日台內團字第10900232801號，並表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法為自原處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送被告，由被告轉送行政院提起訴願。
４、由原處分的形式及內容予以觀察，原處分清楚敘明其主旨、受處分人、事實及理由、法律依據、救濟教示條款等，並無任何普通社會一般人一望即知其瑕疵的情形，而不構成行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵」。此外，也沒有行政程序法第111條第1至6款事由，故並非無效行政處分。原告主張原處分無效，並無理由。
５、原告雖主張被告與蔡美藝等人密切接觸洩漏行政處分內容，違反行政程序法第47條規定，未依行政程序法第36條規定依職權調查證據並注意當事人有利不利事項，未依行政程序法第96條第1項第2款規定載明未依法定程序處理之理由等，惟查，被告是否違反行政程序法第36條、第47條、第96條第1項第2款規定，並非任何普通社會一般人一望即知其瑕疵的情形，而是需要進一步調查始能判斷是否違法，故並不符合行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵」之要件，原告上開主張，經核於法不符，並無可採。故原告先位之訴並無理由。
㈡、原告備位聲明一並無理由
１、相關法規與實務見解
⑴、行政程序法第7條關於比例原則的規定略以：「行政行為，應
依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」人團法第58條第1項規定：「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。」，人團法第59條第1項第1、4款分別規定「人民團體有左列情事之一者，應予解散：一、經主管機關廢止許可者。四、限期整理未如期完成者。」，而解散的法律效果使得人民團體不復存在，其效果最為嚴厲，由於人團法第58條第1項規定的「一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。」4種手段，其中第4款就是解散，第2款限期整理與第3款廢止許可，也都將導致解散的效果，因此，主管機關於依比例原則選擇適用人團法第58條第1項規定的「一、撤免其職員。
二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。」4種手段時，原則上應優先選擇撤免其職員之手段。又依人團法第66條規定：「人民團體選任職員之選舉罷免、工作人員之管理與財務之處理，其辦法由中央主管機關定之。」行為時人團選罷辦法第33條規定：「人民團體之理事、監事應於任期屆滿前一個月內辦理改選，如確有困難時，得申請主管機關核准延長，其期限以不超過三個月為限，屆期仍未完成改選者，由主管機關依本法第五十八條規定處理。」，查行為時人團選罷辦法第33條規定是被告依人團法第66條授權所訂定，其內容屬於執行人團法之細節性與技術性事項，並未額外對於人民權利課加法所不許之限制，符合法律授權意旨，而得為本院適用。
⑵、又按「憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為
特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由。」司法院釋字第733號解釋參照。次按「人民團體選任職員之選舉罷免，既經人民團體法第66條授權予主管機關訂定其規範，人民團體選舉罷免辦法第33條前段亦僅就人民團體之理事、監事改選期限而為技術性規範，應肯認其無逾越母法授權，自值援用。而人民團體理事、監事如屆期未能改選，當屬違反法令及章程，主管機關得依人民團體法第58條第1項規定，對人民團體為警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，並得為撤免其職員、限期整理、廢止許可或解散之處分。而主管機關為限期整理此等管制處分之際，當然必須與行政程序法所示比例原則相符，選擇最具功能性，而侵害最小之手段為之，否則，亦屬違法。但是，上開管制處分雖屬不利處分，但係主管機關基於協助人民團體自主發展之職權，為排除人民團體自治功能失調之危害，並防止此危害之擴大，所採取具有前瞻性、預防性之限制當事人結社自由之保全措施，其目的不在對過往違反公法秩序之行為予以處罰，要非行政罰性質，原不以人民團體或其理、監事就理、監事之改選未果具有可歸責性為要件。」（最高行政法院104年度判字第337號判決意旨參照）
⑶、全保會章程第25條規定：「（第1項）會員代表大會，分定期
會議與臨時會議二種，由理事長召集，召集時除緊急事故之臨時會意外應於15日以前以書面通知之。（第2項）定期會議每年召開1次；臨時會議於理事會認為必要，或經會員代表五分之一以上之請求，或監事會函請召集時召開之。…」全保會章程第28條規定：「（第1項）理事會每6個月召開1次。…」（本院卷一第529頁）
２、被告作成原處分並無違法
⑴、全保會成立日期為106年12月3日，第1屆理事長為原告，任期
自106年12月3日起至108年12月2日止，第1屆副理事長為陳清溪、蔡美藝2人。理事15人，監事5人，經被告准予立案等情，有被告107年1月19日台內團字第1060088269號函、全國性及區級人民團體負責人當選證書、全保會第1屆選任人員名冊可參（本院卷一第523-538頁）。
⑵、全保會曾於108年9月2日召開第1屆第11次理事會及第6次監事
會聯席會議，惟該次會議因蔡美藝等9名理事認為原告主持會議程序不公，不處理確認議程，對於申訴者不予理會，原告要求採取共識決而非章程規定的多數決，對於清點人數之請求置之不理，而陳情被告對於原告違反督導各級人民團體實施辦法及組織章程之情節進行糾正。被告因此函詢全保會，全保會即函復稱該次會議有理監事過半數出席，無人提議清點人數，會議正常進行至散會，各提案討論無異議通過。有全保會108年9月5日權保總字第1080905001號函、全保會108年9月2日第1屆第11次理事會暨第6次監事會聯席會會議紀錄、理事出席簽到表、監事出席簽到表、出席簽到表、存證信函、9位理事共同聲明書、9位理事之全保會第1屆第11次理事會會議紀錄、9位理事之陳情書、全保會108年8月22日權保總字第1080822001號函、9位理事之全保會第1屆第11次理事會會議紀錄、9位理事之退席抗議聲明、9位理事之全保會第1屆第11次理事會簽到表、全保會章程、全保會108年10月17日權保總字第1081017001號函、被告108年11月6日台內團字第1080063583號函可參（原處分卷第1-61頁），可知蔡美藝等9名理事已對原告主持會議之方式提出質疑，而認為無法依章程之規定行使理事之職權，並請求被告介入督導。
⑶、全保會第1屆理監事任期原定於108年12月2日屆滿，不過，在
108年9月2日召開第1屆第11次理事會及第6次監事會議之後的相關會議均無法成會。其中全保會分別於108年10月18日、108年10月25日、109年1月17日及109年5月23日召集理監事會議，其中理事會部分因理事出席人數不足法定人數而皆未成會，有全保會108年10月22日權保總字第1081022004號函檢送之第1屆第12次理事會暨第7次監事會臨時聯席會議紀錄與出席簽到表、全保會108年10月30日權保總字第1081030002號函檢送之第1屆第13次理事會暨第8次監事會臨時聯席會議紀錄與出席簽到表、全保會109年1月21日權保總字第1090121002號函檢送之第1屆第14次理事會暨第9次監事會臨時聯席會議紀錄與出席簽到表、全保會109年6月9日權保總字第1090609001號函檢送之第1屆第15次理事會暨第10次監事會臨時聯席會議紀錄等資料可參（原處分卷第62-96頁）。
⑷、全保會另分別於108年6月17日、108年11月15日召集會員代表
大會，亦因出席人數不足法定人數而未能成會，亦有全保會108年10月30日權保總字第1081030001號函檢送之108年6月17日第1屆第3次會員代表（臨時）大會談話會會議紀錄與簽到單、108年11月15日第1屆第4次會員代表（臨時）大會談話會會議紀錄（原處分卷第97-136頁）。綜上可知，全保會最早自108年6月17日起就未能合法召開會員代表大會，最早自108年10月18日起就未能合法召開理事會，理由都是未達法定成會人數。且自108年9月2日第1屆第11次理事會就已產生原告主持會議是否合法之爭議，並經蔡美藝等9名理事向被告提出陳情請求介入督導全保會之開會合法性。足見全保會之運作已有陷入困境之情形。而被告之主管科葉科長照宏並於108年10月18日召開的第12次理事會致詞與理監事意見交流，了解全保會目前困境等情，亦有全保會該次會議之會議紀錄可參（原處分卷第63頁）。足認被告對於全保會召開會議無法成會之情形有進行了解。
⑸、如前所述，全保會第1屆理監事任期至108年12月2日屆滿，惟
因所召開的理事會、會員代表大會等會議多次流會，全保會遂依行為時人團選罷辦法第33條第1項規定：「人民團體之理事、監事應於任期屆滿前1個月內辦理改選，如確有困難時，得申請主管機關核准延長，其期限以不超過3個月為限，屆期仍未完成改選者，由主管機關依本法第58條規定處理。」向被告申請延期召開第2屆第1次會員（會員代表）大會並改選理事監事，經被告准予辦理，延長時間已不超過3個月即109年3月2日為限，而被告亦同時表示若全保會未能於延長3個月期限內完成第屆會員代表、理監事即理事長等相關選任職員改選案，被告將依人團法第58條規定辦理等情，有被告108年12月6日台內團字第1080079153號函可參（原處分卷第148頁），可知被告認為全保會確實有困難，而同意依行為時人團選罷辦法第33條第1項規定辦理，並未逕行依人團法第58條規定辦理。
⑹、然全保會因故礙難於109年3月2日前完成第2屆理監事及理事長改選，請求被告依人團法第58條逕行處理，其理由略以：
全保會自108年4月19日起發生會務紛爭，引發會員之間數起民刑事訴訟案件，多次會議未能成會，會務幹部拒絕繳回會員資料，蔡美藝等9名理事一再藉故集體請假杯葛會議，且因經費不足自109年4月1日起勢必裁減人力縮編關閉辦公室而嚴重影響後續發展，即便被告再予展期整理亦無任何實益，以無法達成創會宗旨與章程目的，奢談會員權益保護，會員強力主張解散協會，並提出全保會109年2月18日權保總字第1090218001號函、請假單、8名理事聯合聲明書為證，有該等資料在卷可參（原處分卷第149-170頁）。被告亦認為全保會第1屆選任職員任期已屆滿，相關會務未依章程規定辦理，致會務未能正常運作而違反人團法規定，於是依人團法第58條第1項之規定，對於全保會予以警告處分，並限期於109年4月10日前改善，如屆期未改善，被告將另依法處分。同時限期全保會於109年4月10日前儘速召開理事會研商召開大會理監事改選事宜，以利後續會務運作；全保會如欲辦理解散，亦應依法辦理。有被告109年3月18日台內團字第1090010678號函可參（原處分卷第171-172頁）
⑺、全保會又於109年3月31日及109年4月10日兩度函請被告將改
選一事准予延期至109年6月底前完成，理由略以：因全保會於109年3月27日始自陳孝聖取得有108年6月間彙整之會員完整人事資料之隨身碟密碼，惟因在此前後間隔約10個月期間，會員可能有死亡、退會、戶籍異動，清查不易，且經初步審查發現有資料不全情形，恐無法於109年4月10日前完成會員資格審查，有全保會109年3月31日權保總字第1090331001號函、全保會109年4月10日權保總字第1090410001號函可參（原處分卷第187-190頁）。被告基於維護會員權益，同意全保會於109年5月10日召開理事會審定會員名冊並報被告備查，以利後續會務運作。如屆時未改善，被告將另依法處分，有被告109年4月22日台內團字第1090019696號函可參（原處分卷第191頁）
⑻、全保會雖於109年5月23日召開第1屆第15次理事會暨第10次監
事會聯席會，惟理事會仍因未達法定人數而仍未成會，全保會有鑑於無法正常運作改選第2屆理監事，於是函請被告依人團法第58條規定，對全保會予以廢止許可或解散之處分，有全保會109年6月1日權保總字第1090601001號函、全保會109年5月5日權保總字第1090505001號開會通知、全保會109年6月9日權保總字第1090609001號函所附第1屆第15次理事會暨第10次監事會聯席會記錄可參（原處分卷第192-211頁）。由此可知，全保會亦自知經過被告數次延期與警告，已確定無從繼續正常會務運作，而請求被告廢止許可或予以解散。
⑼、在此期間，大約是1月17日至2月7日之間，被告承辦科葉科長
同意兩派理事可以至被告即內政部進行理事之間的協調會，並請一方理事將被告願意協助的資訊告訴原告方面，惟未獲回應或因為以其他條件為前提而拒絕協調，除經葉科長以訴訟代理人身分於本院陳述在卷以外（本院卷一第401頁），並有陳情書與LINE對話截圖可參（原處分卷第173-180頁）。之後蔡美藝等9名理事曾向被告提出109年2月25日陳情書，認為原告及代理理事長陳清溪未依章程及人團法相關法規如期完成第2屆會員代表及選任職員之改選，未經法定程序擅自公告退還會費，並請被告指定蔡美藝為代理理事長而召集理事會議商討第2屆會員代表大會暨理監事改選事宜，有陳情書可參（原處分卷第173-174頁）。被告則函復陳情人略以：全保會章程第17條規定，理事長因故不能執行職務時，應指定副理事長代理之，未指定或不能指定時，由常務理事互推1人代理之，非由被告指定。被告已另對全保會予以警告處分並限期於109年4月10日前改善，有被告109年3月18日台內團字第1090009310號函可參（原處分卷第186頁）
⑽、另被告又接獲全保會會員范國業之109年4月22日陳情書及109
年5月3日訴願書，請求被告調查全保會寄發解散協會意見調查表並追究責任，被告不應放任代理理事長操作解散協會之失序行為，有上開陳情書、訴願書可參（原處分卷第212-227頁）。被告並接獲蔡美藝等9名理事109年4月21日陳情書、蔡美藝等8名理事109年6月2日陳情書，分別請求被告對於全保會違法之選任職員予以解職並要求全保會籌組整理小組，以即請求被告撤免原告、陳清溪與董泰琪之理事及理事長職務，指定副理事長蔡美藝為理事會召集人，依法召開理事會並辦理第2屆會員代表及理監事事宜，有上開陳情書可參（原處分卷第228-236頁）。
⑾、被告綜合上情，審酌全保會未能依限召開大會、理監事會議
，完成第2屆理監事改選等事項，違反其章程規定及人團法令之事證明確，且經被告循序給予輔導、警告、限期改善等措施，全保會始終未能有所改善，全保會甚至請求被告逕予廢止許可或解散，被告亦曾審酌是否以撤免蔡美藝等9名理事作為替代方案，但最終並未採納，是因為被告基於最高行政法院105年1月份第2次庭長法官聯席會決議意旨、與憲法對於人民結社自由之保障，被告對於人民團體自治事項不宜過度干涉介入，不宜實質認定蔡美藝等9名理事有妨礙人民團體改選或逕予審查蔡美藝等9名理事有無無故缺席等情事，且全保會候補理事人數僅5人，若將9名理事撤免，將無法全數補足理事缺額，勢必導致全保會理事人數不足，雖若全數補足仍可達11名理事，亦非法所不許，但仍無法因此確定一定可以順利辦理第2屆理監事改選事宜，況且9名理事佔全部15名理事的3/5，撤免9名理事的效果除了完全剝奪作為理事的資格，也是使得理事會3/5及超過一半的成員失去資格，對於其所代表的會員的結社表意權的侵害甚鉅，若與單獨撤免原告的理事長資格而使得原告仍保留擔任常務理事與理事的資格相比較，仍以單獨撤免原告理事長之資格屬於侵害較小的手段而符合比例原則，且透過置換會議召集人的作法，重新整併內部分歧意見，將有助於全保會達程改選的效果，除了符合全保會成立宗旨，也符合被告最初基於協助全保會永續經營會務之目的，被告於是依人團法第58條第1項第1款之規定，作成原處分撤免全保會理事長即原告之職務，並依人團法第32條規定，指定蔡美藝即全保會副理事長（經8名理事連署推薦）擔任全保會理事會及會員大會召集人，辦理第2屆理監事改選事宜。從上述脈絡觀察，被告的行為採取循序漸進之方式，被告所作的裁量也沒有裁量濫用或基於不正確事實的裁量瑕疵情形，均符合人團法令、比例原則等憲法、行政程序法相關規定，故被告作成原處分並無違法。
３、原告各項主張均無理由
⑴、原告雖主張蔡美藝有4次無故連續缺席理事會之事實，屬於違
反章程第29條及人團法第31條之違法行為，視同辭職，不具理事資格而無法被指定為召集人，被告未給予原告陳述意見之機會，被告因此違反行政程序法第4、5、6、7、9、10、3
6、47、102條等規定。惟查，
①、全保會章程第16條規定：「理事會之職權如下：…三、議決理
事、常務理事、理事長及副理事長之辭職。…」、章程第21條規定：「理事、監事有下列情事之一者，應即解任：…二、因故辭職經理事會或監事會決議通過者。…」、章程第29條規定：「理事應出席理事會議，監事應出席監事會議，理事會、監事會不得委託出席；理事、監事連續2次無故缺席理事會、監事會者，視同辭職。」、人團法第23條第2款規定：「人民團體理事、監事有左列情事之一者，應即解任，其缺額由候補理事、候補監事分別依次遞補：二、因故辭職經理事會或監事會決議通過者。」人團法第31條規定：「人民團體理事、監事應親自出席理事、監事會議，不得委託他人代理；連續二次無故缺席者，視同辭職，由候補理事、候補監事依次遞補。」。可知，全保會章程與人團法均規定，理事連續2次無故缺席理事會者，雖然視同辭職，但仍然需要經理事會決議通過者，始應予解任。因此，在理事會尚未議決通過之前，理事並不因為連續2次無故缺席，就自動發生應予解任的法律效果。況且，所謂「無故」連續缺席2次，仍應依其脈絡、原因加以解釋，故全保會章程與人團法關於「辭職經理事會決議通過」的規定即具有尊重人民團體意思自主與慎重考量之意義與作用。
②、查，本件屬於撤銷訴訟，應以被告作成原處分當時的事實與
法律狀態作為審查原處分合法性的基準時點。本件蔡美藝雖然並未出席108年10月18日、108年10月25日、109年1月17日、109年5月23日的理事會，有理事出席簽到表、請假單、會議紀錄可參（原處分卷第66、74、81、156、168、195頁），但同時未出席者尚包括其餘8名理事共計9名理事，且蔡美藝等9名理事之前即已因原告主持108年9月2日會議程序不公而採取例如另外召集會議、寄發存證信函等方式表達其訴求與意見，並向被告提出陳情（原處分卷第18-40、42-54頁）。且於被告作成原處分之前，原告的理事會並未對於蔡美藝作成視同辭職應即解任的決議，且原告於被告作成原處分之前也未曾將解任蔡美藝理事資格的相關紀錄提供給被告，則被告自無從逕行認定蔡美藝不具備理事資格，則蔡美藝於被告作成原處分當時，仍具有理事資格，且為副理事長，則被告指定蔡美藝為召集人，並無違法。而蔡美藝仍具備理事資格一事，甚為清楚，且被告已經循序作成各種符合比例原則的管制措施協助全保會召集會議，期間有親自至全保會參加會議，也受理蔡美藝等9名理事與范國業等人之陳情等，均屬其職務上之事項，原告雖主張被告承辦人員於行政程序中與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸，但原告就此並無舉出可信證據而無從證實為真。且本件原處分所根據之事實，均有客觀證據足憑，在客觀上明白足以確認，並無再予陳述意見之機會。被告亦屬依法行政，並未被任何一方之陳情干擾影響，屬於對當事人有利及不利事項一律注意。
③、從而，原告主張被告因此違反行政程序法第4、5、6、7、9、
10、36、47、102條等規定，原告認為被告的行政行為未受法律及一般法律原則之拘束、行政行為之內容不明確、有差別待遇、違反比例原則、未以誠實信用之方法為之，未保護人民正當合理之信賴、對於當事人有利及不利之情形未一律注意、裁量違法、與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸、未給予陳述意見之機會等，均無可採。
⑵、原告雖主張原處分對象錯誤，錯誤撤免原告理事長職務，錯
誤指定蔡美藝為召集人，應指定原告的代理理事長為召集人。惟查，人團法第58條第1項第1款規定：「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。…」，其處分對象即規定為人民團體之職員，…」，而人團法第32條規定：「人民團體會員（會員代表）大會或理事會不能依法召開時，得由主管機關指定理事一人召集之；…」，主管機關對於理事之中指定一人有裁量權限，而被告是審酌各方面情事之後而決定指定蔡美藝為召集人，其裁量合法已如前述，故被告作成原處分，對全保會核予撤免理事長之處分，並指定具備理事資格之蔡美藝擔任全保會的理事會暨會員大會召集人職務，辦理第2屆理監事改選事宜，並無原告所稱違法情事。
⑶、原告雖又主張行政罰法第7條無責任即無處罰，全保會未能改
選理監事與原告有無協調能力無關。惟查，被告依人團法第58條第1項第1款、第32條所為之管制處分雖屬不利處分，但係主管機關基於協助人民團體自主發展之職權，為排除人民團體自治功能失調之危害，並防止此危害之擴大，所採取具有前瞻性、預防性之限制當事人結社自由之保全措施，其目的不在對過往違反公法秩序之行為予以處罰，要非行政罰性質，原不以人民團體或其理、監事就理、監事之改選未果具有可歸責性為要件，有最高行政法院104年度判字第337號判決意旨可參。故原告主張其自身並無可歸責原因，實與被告作為原處分無關，亦與上開法律規定即實務見解不符，並無可採。
㈢、原告備位聲明二並無理由原告備位聲明二為確認原處分為違法。惟查，原處分雖已執行但仍有回復原狀之可能，且原處分之規制效力並未消滅。因此，不屬於行政訴訟法第6條第1項後段所規定之「其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟」，也不屬於行政訴訟法第196條第2項規定之「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」。故原告對於本件原處分不應提起確認行政處分為違法之訴。原告既未選擇正確的訴訟類型，即欠缺權利保護必要，其訴無理由，應予駁回。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分對全保會核予撤免理事長之處分，並指定具備理事資格之蔡美藝擔任全保會的理事會暨會員大會召集人職務，辦理第2屆理監事改選事宜並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 6 月 23 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 高維駿法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資 格或為教育部審定合格之大學或獨 立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代 理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代 理人具備專利師資格或依法得為專 利代理人者。 ㈡非律師具有右列情 形之一，經最高行 政法院認為適當者 ，亦得為上訴審訴 訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、 二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者 。 3.專利行政事件，具備專利師資格或 依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關 、公法上之非法人團體時，其所屬 專任人員辦理法制、法務、訴願業 務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 6 月 23 日
書記官 林淑盈