臺北高等行政法院判決110年度訴字第464號111年6月23日辯論終結原 告 台灣區煙火工業同業公會代 表 人 李麗娜訴訟代理人 林彥百 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 廖為昌
王佩琪劉俊祥上列當事人間檔案法事件，原告不服行政院中華民國110年2月25日院臺訴字第1100163202號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於否准提供「一般爆竹煙火」九大類之型式認可及個別認可檢驗成本費用明細表部分均撤銷。
被告對於原告民國109年9月29日之申請，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告以民國109年9月29日台煙麗字第1090929085號函，申請提供「一般爆竹煙火」九大類之型式認可及個別認可檢驗成本費用明細表。經被告以109年10月13日內授消字第1090828694號函（下稱原處分）檢送一般爆竹煙火型式認可及個別認可規費收費基準彙總表影本1份，並說明上述規費收費基準彙總表係參考相關機構提供檢驗的成本分析資料所訂定，內容涉及相關機構之人力成本、化學檢驗費等內部營運事項，為維護相關機構之正當權益，依檔案法第18條第7款規定，僅提供一般爆竹煙火型式認可及個別認可規費收費基準彙總表，檢驗成本費用明細等資料則不予提供。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：⒈按依檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，
應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」被告未能提出證據以證明「提供檢驗成本費用明細將侵害相關機構之正當權益」，卻泛指檢驗成本費用明細內容涉及相關機構之內部營運事項、有礙相關機構之正當權益，容非行政機關所應為之行政作為，而有違誤。又縱為內部營運事項，如何認定係侵害相關機構之正當權益？⒉財團法人消防安全中心基金會（下稱消防安全基金會）係8
8年間由被告所屬消防署輔導設立，屬非營利機構，成立目的在為協助政府辦理消防安全相關事宜。是所謂一旦公開「檢驗成本費用明細表」，即會對消防安全基金會之公平競爭有不利影響，置產業產品創新被嚴重箝制、削弱國際競爭力不論，容有違誤。再者，縱消防安全基金會人力成本、化學檢驗費成本受損害，惟系爭收費標準已嚴重影響產業、人民財產，被告尚為此召開研商會議，卻全然未處理系爭收費標準之爭議，則原告提出「檢驗成本費用明細」之請求，以釐清系爭收費標準之正當性，亦顯符合公益原則，被告之拒絕則有違比例原則，並背離公益。
⒊規費乃以填補成本費用為原則，即政府機關因為提供了特
定服務、設備或設定某種權利，或為達成某種管制政事目的，而對特定對象按成本或其他標準所計收的款項。查消防安全基金會於93年間將其辦理一般爆竹煙火檢驗之直接成本（包含人工、化學檢驗、場地及其他費用）及間接成本（包含設備維護等費用），提供被告作為訂定規費收費基準之參考資訊。被告於訂定收費基準後，尚須檢附成本資料，洽商財政部同意，並須送立法院備查後公告，此即因收費標準事關產業競爭力、攸關人民財產，而收費標準是否具正當性，成本資料（按檢驗成本費用明細）即為判斷依據。此由規費法第10條之訂定收費標準程序，即明原告提出「檢驗成本費用明細」之請求，符合公益原則。
⒋被告於93年間檢附成本資料後訂定系爭收費標準，而消防
安全基金會、國立雲林科技大學二家檢驗機構即循此收費標準為收費。被告所謂檢驗機構存在競爭關係，若提供檢驗成本費用，將導致基金會內部各項營運成本之資訊外流，而對其產生公平競爭之不利影響等語究何所指？姑不論18年來迄今僅2家檢驗機構，再者，檢驗機構依循系爭規費收費基準彙總表而為收費，何來因檢驗成本費用明細之提出，而即產生無法公平競爭之不利影響。況依一般爆竹煙火型式認可及個別認可作業辦法（下稱認可作業辦法）第15條第5款規定，爆竹煙火每個個別認可費用明顯偏高，苟收費標準確源於檢驗機構人力成本、化學檢驗費成本，則原告請求提出「檢驗成本費用明細」即具正當性等語。
（二）聲明：⒈訴願決定、原處分關於否准後開第二項的部分均撤銷。
⒉被告應提供「一般爆竹煙火」九大類之型式認可及個別認可檢驗成本費用明細表予原告。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：⒈原告請被告提供之檢驗成本費用明細表中各項成本分析資
料，係被告於93年間請預定委託辦理一般爆竹煙火型式認可及個別認可之專業機構即消防安全基金會，將辦理檢驗之直接成本（包含人工、化學檢驗、場地及其他費用）及間接成本（包含設備維護等費用），提供被告作為訂定規費收費基準之參考資訊。爰此資料之內容，乃被告與消防安全基金會間之意見交換資訊，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定得不予提供之事前準備作業資訊。且該成本費用明細表因涉及基金會內部各項成本費用細項等相關資料，攸關該消防安全基金會營運成本之商業上營業秘密或經營事業有關之資訊，如公開或提供上開資訊，可能導致消防安全基金會之正當權益受損，或對其公平競爭之地位有不利影響，亦符合檔案法第18條第3款、第7款及政府資訊公開法第18條第1項第7款所定限制公開或不予提供之情形。
⒉消防安全基金會雖非營利組織，惟檢驗成本費用明細表涉及
基金會之人工、化學檢驗費等營運成本，仍屬其業務上私密資訊，亦非屬財團法人法第25條第3項規定應主動公開揭露之資訊項目。包含消防安全基金會在內之各專業機構受被告委託辦理一般爆竹煙火認可業務，於認可作業辦法第15條已明定收費標準之情況下，其僅能就人員管理、薪資結構、檢驗設備及場地租用等各項營運成本作彈性調整，管控總營運成本以維持對外之競爭力。而各該專業機構雖非以營利為目的，然就辦理一般爆竹煙火認可業務而言，彼此間仍存在競爭關係，若提供檢驗成本費用明細表予原告，將導致載有基金會內部各項營運成本之資訊外流，而對其產生公平競爭之不利影響。又原告曾於109年間建議被告撤銷或廢止消防安全基金會設立許可，因檢驗成本費用明細表涉及消防安全基金會營運成本分析，如公開或提供該資料予原告，亦恐致基金會遭原告針對其各項成本予以攻訐，而生侵害基金會之權利、競爭地位或其他正當利益之情形。此外，一般爆竹煙火之檢驗原係由消防安全基金會危險物品檢測研究所辦理，俟該研究所捐助成立財團法人危險物品安全基金會（下稱危險物品安全基金會），並將相關檢測移由危險物品安全基金會辦理後，消防安全基金會93年間所提供之相關內部檢驗成本分析明細資料，亦同樣會涉及危險物品安全基金會之內部營運成本，若予以公開或提供本件系爭一般爆竹煙火型式認可及個別認可檢驗成本費用明細資料，將有導致消防安全基金會、危險物品安全基金會正當權益受損之虞。另並考量檢驗成本費用明細表之內容具有整體性，難以切割分離，爰拒絕提供檢驗成本費用明細表予原告，洵屬有據。
⒊被告業就「公開或提供資訊所欲增進之公共利益」與「限制
公開或不予提供資訊所保護之隱私權益或營業上秘密」比較衡量判斷，認為公開或提供檢驗成本費用明細表所欲增進之公共利益，並未大於限制公開或不予提供該等資訊所侵害之私益，爰依法不予提供涉及消防安全基金會內部營運事項之檢驗成本費用明細表予原告，應無違反比例原則之要求。至於被告依「費用填補」核計原則，經計算直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用，於認可作業辦法第15條明定一般爆竹煙火相關認可案件之收費標準，並經財政部同意在案，其規費收入悉依國庫法第11條規定解繳國庫，實無原告所指被告因此取得收益或所收費用多給予專業機構之情形等語。
（二）聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）爭訟概要欄所載事實，有原告109年9月29日台煙麗字第1090929085號函、原處分及訴願決定（見本院卷第17頁至26頁）等資料在卷足憑，且為兩造所不爭，堪認屬實。
（二）按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」為檔案法第1條、第17條、第18條第7款所規定。次按政府資訊公開法要求政府機關主動或依申請公開政府資訊，係藉政府資訊之公開以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督並促進民主參與。公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊，此乃現代民主國家建立透明政府及公眾監督政府所必要的機制。又「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」政府資訊公開法第5條、第18條第1項第7款分別有明文規定。足見，凡政府所保有的資訊，以公開為原則，不公開為例外，然對於人民資訊提供的請求，非漫無限制，公開也不是唯一至高的價值，遇有更優越之公共利益或私人利益時，仍須適度退讓。同條第1項第7款明定如屬營業上秘密或經營事業有關之資訊，公開或提供有侵害權益，應限制公開或不予提供，其立法理由亦明揭「個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊，該等資訊之公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益時，為保護當事人之權益，該等政府資訊亦應限制公開或不予提供；惟如對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要者，自不在限制範圍。」又個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊之公開，是否明顯不當地侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益或合理預期將對該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益構成侵害，也應考量「被請求公開的資料中是否存在值得保護的個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊」、「被請求公開的資訊，是否能促進公共利益」、「不公開資訊與公開資訊所增進的公共利益，二者間的比較衡量」等情。
（三）復按政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，倘政府機關將其保管之政府資訊依照管理程序，送經歸檔管理者，即屬檔案法所指之「檔案」。在現行法律體系下，政府資訊係政府機關檔案之上位概念，政府機關檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請提供之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，自應優先適用檔案法規定處理之。然參酌政府資訊公開法第18條第1項各款限制公開之規定，與檔案法第18條規定相類似，出於相同之立法精神，係更為具體、縝密規定之較新立法例，且其內容均與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，再參照檔案法第1條第2項規定「本法未規定者，適用其他法令規定」之意旨，可導出人民申請公開之資訊，如具檔案性質者，政府機關除得適用檔案法第18條規定外，亦得適用性質相同之政府資訊公開法第18條第1項各款規定據以拒絕提供。
從而，就人民申請提供具有「檔案」性質之政府資訊事件，政府機關自得審查檢視有無檔案法第18條各款、政府資訊公開法第18條第1項各款情形，如審查結果並無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供；倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，即應就該其他部分公開或提供。
（四）再按政府資訊公開法第12條明定：「（第1項）政府機關應於受理申請提供政府資訊之日起15日內，為准駁之決定；必要時，得予延長，延長之期間不得逾15日。（第2項）前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於10日內表示意見。但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。（第3項）前項特定個人、法人或團體之所在不明者，政府機關應將通知內容公告之。（第4項）第2項所定之個人、法人或團體未於10日內表示意見者，政府機關得逕為准駁之決定。」其立法理由在於人民雖有知的權利，於具備一定要件時，得向政府機關申請提供政府資訊。惟該資訊之內容可能涉及特定個人、法人或團體之權益，如隱私或營業秘密、職業秘密等，基於利益衡量原則，應給予該利害關係人表示意見之機會。準此，政府資訊公開法已就涉及特定人之政府資訊，於第12條第2項規定應踐行書面通知該特定人表示意見之程序。換言之，與政府資訊相關之特定人經詢問後若表示同意公開或提供，則相關資訊是否仍有侵害到其權益而應不予公開或提供，即有斟酌餘地。又政府機關雖不受該特定人意思表示之拘束，仍應本於權責就「公開特定資訊所欲達成之公益」與「不公開資訊所欲維護之個人隱私權益」間為輕重權衡，據以決定有無為達成公益而犧牲個人隱私之必要性；於確認公開特定之資訊所欲達成之公益優於該各款規定所欲維護之公益或私益時，始得公開。
（五）經查，原告向被告申請提供「一般爆竹煙火」九大類之型式認可及個別認可檢驗成本費用明細表，被告以原處分函復僅提供一般爆竹煙火型式認可及個別認可規費收費基準彙總表影本1份，至於檢驗成本費用明細表部分，則說明因收費基準係參考相關機構提供檢驗的成本分析資料所訂定，內容涉及相關機構之人力成本、化學檢驗費等內部營運事項，為維護相關機構之正當權益，依檔案法第18條第7款規定，不予提供等語。嗣訴願程序中，被告於訴願答辯書補充說明檢驗成本費用明細表係被告與消防安全基金會間之意見交換資訊，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定得不予提供之事前準備作業資訊，另亦符合檔案法第18條第3款、第7款及政府資訊公開法第18條第1項第7款限制公開或不予提供之情形等語(見訴願卷第1至3頁)。就被告主張依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定不予提供之部分，按規費法第10條第1項規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材 (物) 料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」是以，被告既然係以消防安全基金會提供之相關成本資料訂定認可作業辦法第15條之收費基準，並洽商財政部同意，則被告所依據之該等成本資料，即非單純的政府資訊公開法第18條第1項第3款所規定之「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，被告尚不得援引此款規定而不予提供。另就被告主張該等成本資料涉及消防安全基金會或危險物品安全基金會工商秘密、營業秘密，如公開或提供上開資訊，可能導致該基金會之正當權益受損，或對其公平競爭之地位有不利影響，依檔案法第18條第3款、第7款及政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，應限制公開或不予提供一節，則依前揭政府資訊公開法第12條第2項規定及說明，被告應踐行以書面通知該特定人於10日內表示意見之程序。倘該與政府資訊相關之特定人經詢問後若表示同意公開或提供，則即屬同法第18條第1項第7款但書所定經同意而可提供資訊之情形，就該部分之資訊，自不能再以政府資訊公開法第18條第1項第7款所定事由否准資訊提供之申請。惟被告訴訟代理人於本院言詞辯論時亦自承並沒有徵詢基金會的意見等語(見本院卷第167頁)，是被告逕依同法第18條第1項第7款規定駁回原告此部分申請，於法即有未合。然本件因公開或提供上揭政府資訊就消防安全基金會或危險物品安全基金會之權益影響程度如何，仍有待被告踐行政府資訊公開法第12條第2項規定通知程序後，參酌該特定人表示之意見，再依個案事實權衡作成決定應否公開或部分限制公開、乃至提供之方式等，此屬被告依職權審查並裁量範圍，尚非本院所得逕行認定，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，命被告遵照本判決之法律見解另作成決定。
五、從而，原處分關於否准原告申請提供「一般爆竹煙火」九大類之型式認可及個別認可檢驗成本費用明細表部分，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告指摘其違法，為有理由，爰將該部分撤銷，併命被告應依本判決之法律見解作成決定；至原告逾此部分之請求，則屬無據，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，不再逐一論列，附此敘明。
七、結論：原告之訴為一部有理由、一部無理由，判決如主文。中 華 民 國 111 年 7 月 14 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 7 月 14 日
書記官 樓琬蓉