臺北高等行政法院判決
110年度訴字第468號111年10月5日辯論終結原 告 葉俐辰即新竹市私立寶貝王國托嬰中心被 告 新竹市政府代 表 人 陳章賢(代理市長)訴訟代理人 吳淑楨
葉炫偵黃振洋律師上列當事人間行政契約事件，原告提起行政訴訟，經臺灣新竹地方法院移送至本院，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項
(一)本件原告起訴後，被告之代表人於訴訟進行中由林智堅變更為陳章賢，並具狀聲明承受訴訟(見本院卷第259頁)，應予准許。
(二)本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由被告聲請為一造辯論判決。
二、事實概要原告為經被告許可設立之私立托嬰中心，為辦理未滿2歲兒童托育服務之提供者，亦為兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少權益保障法）第75條第1項第1款所定「兒童及少年福利機構」（下稱兒少福利機構），其前與被告訂有契約效期自民國108年8月1日至109年12月31日之「新竹市政府辦理未滿二歲兒童托育準公共化服務合作契約」（下稱系爭行政契約），嗣因被告審認原告有違反兒少權益保障法第83條第5款至第11款規定，經限期改善而未改善之情事，遂依兒少權益保障法第108條第1項規定，以109年4月1日府社婦字第1090052228號違反兒童及少年福利與權益保障法處分書(下稱109年4月1日處分書)裁處原告罰鍰新臺幣(下同)3萬元，並再限期於文到一周內改善。另因被告認原告遭命限期改善之次數已達2次以上，故發函終止與原告所簽訂之系爭行政契約。其後，原告對於被告109年4月1日處分書罰鍰部分不服，提起訴願，經衛生福利部（下稱衛福部）以109年9月3日衛部法字第1090024080號訴願決定撤銷原處分，並由原處分機關於2個月內另為適法之處理。原告遂向臺灣新竹地方法院(下稱新竹地院)提起國家賠償訴訟，並請求被告應自110年1月1日起與原告簽訂「新竹市政府辦理未滿二歲兒童托育準公共化服務合作契約書」（下稱兒童托育準公共化契約）。嗣經新竹地院就國家賠償部分判決後，以110年度國字第3號民事裁定(下稱移送裁定)將原告請求簽訂兒童托育準公共化契約部分移送本院。
三、原告主張略以：
(一)被告與原告簽訂系爭行政契約，原告與家長簽訂「未滿2歲兒童托育準公共化服務費用申報表」、「寶貝王國托嬰中心托育契約」。補助款是直接轉帳到家長帳戶，原告將每位托育兒童資料輸入電腦與收集家長紙本資料簽約送件到被告所屬社會處審核，並無收取任何代辦費用。現因被告不與原告簽約，取消托育補助款，被告網站上並註記原告缺點，導致原告無法在網路行銷招生，收托人數減少。托育補助款6000元於109年6月7日被取消後，家長轉向區公所申請育兒津貼2500元，另外差額3500元都是由原告吸收自行補助給家長，導致原告迄今都在水深火熱中生存。
(二)109年4月1日處分書既然已經遭衛福部訴願決定撤銷，被告並已退還罰鍰3萬元，故應恢復簽訂兒童托育準公共化契約。被告若認原告經營不合規定，應先予輔導改善，而非稽查完馬上開罰。又依違法性承繼理論，若行政處分之作成應以他行政處分合法存在為基礎時，為基礎之前處分違法，後處分之合法性即受影響。本件被告109年2月19日函文並未提及「1：5師生比」之事實，該限期改善函文顯違明確性原則，被告109年4月1日處分書卻以此為由裁罰，自非合法。
(三)聲明：被告應自110年1月1日起與原告簽訂兒童托育準公共化契約。
四、被告抗辯略以：
(一)依109年1月8日修訂之「直轄市、縣(市)政府辦理未滿二歲兒童托育準公共化服務與費用申報及支付作業要點」(下稱系爭作業要點，現已修正並更名為「直轄市、縣（市）政府辦理未滿二歲兒童托育公共化及準公共服務作業要點」)第8點第1項第9款規定，托嬰中心違反兒少權益保障法第83條第5款至第7款、第9款至第11款規定之一，且經命限期改善達2次以上，被告即應終止兒童托育準公共化契約。又依衛福部社會及家庭署110年5月5日社家支字第1100104122號函釋意旨，「命限期改善」之「次數」，係以簽訂契約之日起至契約終止日期間計算。本件被告於系爭行政契約效期內之108年8月15日、109年2月6日、109年3月5日至少已3次稽查發現原告違反兒少權益保障法，並令原告限期改善之情事，故被告自得依法終止系爭行政契約，此與109年4月1日處分書是否合法，以及違法性承繼理論毫不相干。又依系爭作業要點第8點第4項規定，經終止契約者，自終止之日2年內不得再行提出簽約之申請，故原告自不得請求簽訂兒童托育準公共化契約。
(二)兒童托育準公共化契約之補助是補助家長而非原告，原告僅是因此享有家長願意將未滿2歲兒童送往該處托育之商業利益，本件系爭行政契約既經終止，被告與原告間已無任何因公法上原因發生財產上給付或請求作成行政處分以外其他非財產上給付之情事。
(三)聲明：駁回原告之訴。
五、本件爭點如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原告立案證書2紙（見新竹地院卷第53至55頁）、新竹市政府108年8月5日府社婦字第1080119589號函（下稱108年8月5日函）及所檢附之系爭行政契約書影本1份(見新竹地院卷第159頁、第161至167頁)、被告109年4月1日處分書影本1份(見新竹地院卷第41至43頁)、被告109年4月21日府社婦字第1090062963號函影本1紙(見新竹地院卷第57至58頁)、衛福部109年9月3日衛部法字第1090024080號訴願決定書影本1份(見本院卷第97至101頁)、被告109年11月19日府社婦字第1090173810號函（下稱109年11月19日函）影本1份(見本院卷第49至51頁)、新竹地院110年度國字第3號判決及裁定影本各1份(見本院卷第35至47頁)在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：原告請求被告自110年1月1日起與之簽訂兒童托育準公共化契約，是否適法有據？
六、本院之判斷
(一)按立法者為促進兒童及少年身心健全發展，保障其權益，增進其福利，特別制定兒少權益保障法（兒少權益保障法第1條參照）。該法第2條規定：「本法所稱兒童及少年，指未滿十八歲之人；所稱兒童，指未滿十二歲之人；所稱少年，指十二歲以上未滿十八歲之人。」第6條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第75條第1項第1款、第2項規定：「（第1項）兒童及少年福利機構分類如下：一、托嬰中心。……（第2項）前項兒童及少年福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之標準，由中央主管機關定之。」又衛福部基於兒少權益保障法第75條第2項規定之授權，訂有兒童及少年福利機構設置標準（下稱兒少機構設置標準），該標準第2條第1項第1款規定：「本法所稱兒童及少年福利機構，其定義如下：一、托嬰中心指辦理未滿二歲兒童托育服務之機構。……」
(二)衛福部為落實前述兒少權益保障法第1條所揭櫫之立法政策，並配合行政院所核定「我國少子女化對策計畫」，自107年8月起即於全國推動「擴大0-未滿2歲育兒津貼」及「托育公共化及準公共政策」，透過與優質居家托育人員及托嬰中心簽約合作，由政府依家庭經濟條件協助補助托育費用，以實質減輕家長托育負擔，並逐年提升家外送托率。而衛福部為使為直轄市、縣（市）政府於執行此項福利政策時，與托育服務提供者簽訂行政契約及辦理托育公共化與準公共服務之申請、審核、終止契約、價格管理、費用申報支付相關作業能有所依循，訂有系爭作業要點。該要點第2點第2項規定：「二、托育提供者應具備下列資格之一：…… （二）依兒少權法第七十五條規定領有設立許可證書，且提供日間托育服務之托嬰中心。……」第4點第1項第2款、第5項規定：「四、（第1項）托育提供者應檢具下列文件，向直轄市、縣（市）政府提出簽約申請：……(二）托嬰中心、托育家園：申請書、設立許可證書、托育人員名冊及勞健保投保證明、最近一次建築物公共安全檢查申報合格證明、最近一次評鑑結果相關文件。……（第5項）直轄市、縣（市）政府應於托育提供者備齊文件之日起三十日內完成審核，並以書面通知審核結果。經審核通過者，自托育提供者收受通知之日起二十日內完成合作契約簽訂，效期最長為二年。」第5點第1項規定：「直轄市、縣（市）政府於前點第五項契約效期屆滿六十日前，得以書面通知已簽約之托育提供者（以下稱合作對象）續約，並應於契約效期屆滿前完成重新簽約。……」第8點第1項第9款、第5項規定：「八、合作對象有下列情事之一者，直轄市、縣（市）政府應即終止契約：……（九）托嬰中心、托育家園違反兒少權法第八十三條第五款至第七款、第九款至第十一款規定之一，且經命限期改善達二次以上或科處罰鍰。……（第5項）合作對象經依第一項規定終止契約者，自終止之日起，二年內不得再行提出簽約之申請（按：現行條文移列至第4項後段，但文字未修正）。」
(三)綜合上述法令規定可知，依兒少權益保障法第75條規定領有設立許可證書，且提供日間托育服務之托嬰中心，為系爭作業規定所稱「托育提供者」，具有與直轄市、縣（市）政府簽訂兒童托育準公共化契約之資格。而托育提供者如欲與直轄市、縣（市）政府簽訂兒童托育準公共化契約，須先檢具系爭作業規定第4條第1項第2款所定文件向直轄市、縣（市）政府提出簽約申請，經直轄市、縣（市）政府審核通過者，直轄市、縣（市）政府始應自托育提供者收受審核結果通知之日起20內完成契約簽訂。換言之，直轄市、縣（市）政府與托育提供者簽訂兒童托育準公共化契約，係以「托育提供者提出簽約申請並經審核通過」為要件，除非有系爭作業規定第5點第1項所定可毋庸重新審核資格逕行續約及重新簽訂契約之例外情形，否則如托育提供者未曾向直轄市、縣（市）政府提出簽訂契約之申請，抑或是已提出申請但未經直轄市、縣（市）政府審核通過，即與簽訂兒童托育準公共化契約之要件不符，自不得請求逕行與直轄市、縣（市）政府簽訂兒童托育準公共化契約。又系爭作業規定第5點第1項既係規定直轄市、縣（市）政府於契約效期屆滿60日前，得以書面通知已簽約之托育提供者續約，並應於契約效期屆滿前完成重新簽約，此當然係以原契約未經終止仍屬有效為前提，倘若原契約已經終止失其效力，直轄市、縣（市）政府自無從續約及重新簽訂契約。另遭終止契約之托育提供者不僅受有禁止提出簽訂契約申請之2年期間限制，且其於2年期間經過後，如欲再與直轄市、縣（市）政府簽訂兒童托育準公共化契約，性質上屬於新約之簽訂，而非續約，自須重新踐行前述申請及審核程序，始有可能請求與直轄市、縣（市）政府簽訂兒童托育準公共化契約，此亦為當然之理。此外，系爭作業要點第8點第1項第9款所稱「經命限期改善達二次」，既係針對終止契約所為之規定，解釋上自係指自簽訂契約之日起至契約終止日止，經限期改善之次數達2次以上（包含2次），始足當之。
(四)次按，兒少權益保障法第83條第5款至第7款、第9款至第11款規定：「兒童及少年福利機構或兒童課後照顧服務班及中心，不得有下列情形之一：……五、違反法令或捐助章程。六、業務經營方針與設立目的不符。七、財務收支未取具合法之憑證、捐款未公開徵信或會計紀錄未完備。……九、對各項工作業務報告申報不實。十、擴充、遷移、停業、歇業、復業未依規定辦理。十一、有其他情事，足以影響兒童及少年身心健康。」又兒少機構設置標準第3條第1項、第3項規定：「（第1項）兒童及少年福利機構所需之專業人員，應依兒童及少年福利機構專業人員資格及訓練辦法或其他相關專業人員資格規定聘僱；機構於聘僱前應檢具相關資料，報主管機關核准。……（第3項）離職、復職或職位調整者，應於事實發生之日起三十日內，報主管機關備查。」第4條第1款規定：「兒童及少年福利機構之設置，應以促進兒童及少年身心健全發展為目標，除依各目的事業主管機關規定辦理外，並應符合下列規定：一、機構內設施設備，應符合衛生、消防、建築管理等規定，並考量兒童及少年個別需求。……」又衛福部基於兒少權益保障法第77條之1第2項規定之授權所訂定之「托嬰中心監視錄影設備設置及資訊管理利用辦法」（下稱托嬰中心監視錄影設備管理辦法）第4條第1項規定：
「托嬰中心負責人應自行或指派專責人員操作、管理及維護設備。」第5條第1項第2款、第3項規定：「（第1項）前條專責人員應辦理下列事項：……二、保存、建檔及加密攝錄之影音資料。……（第3項）第一項第二款影音資料，應至少保存三十日；資料之查閱及刪除，應作成紀錄。」
(五)查本件原告係經被告許可設立之私立托嬰中心，有原告立案證書2紙在卷可憑（見新竹地院卷第53至55頁），其自屬兒少權益保障法所稱「兒童及少年福利機構」，而有兒少權益保障法、兒少機構設置標準、托嬰中心監視錄影設備管理辦法等規定之義務，如有違反，被告依兒少權益保障法第108條前段規定，即得令原告限期改善。又原告前向被告申請簽訂兒童托育準公共化契約，經被告審核通過，雙方並於108年8月1日簽訂系爭行政契約，有系爭行政契約1份在卷可憑（見新竹地院卷第161至163頁），而原告與被告簽訂系爭行政契約後，先因其有「現場收托幼童名冊與衛福部社會及家庭署托育人員（保姆）登記管理資訊系統填報幼童名冊不符」等缺失，經被告以108年8月28日府社婦字第1080133424號函限其於文到1週內改善。又因被告於109年2月6日訪視輔導時，發現原告有「托育人員陳品伶已經離職而未報請被告備查」、「現場醫藥箱尚欠缺壓舌板1包、安全別針3支、手套1付及清涼劑1瓶」、「現場未符合每日膳食檢體應留樣（200g，各1份），部分別留樣不足」、「現場欠約冰箱溫度紀錄」、「因原告表示不會操作監視器，故難以確認監視器備份情形」等缺失，經被告以109年2月19日府社婦字第1090031657號函限期原告於一定期間內改善。再因被告於109年3月5日稽查時，發現原告有「主管人員外出未在所」、「現場1名收托幼童未於托嬰中心投保兒童團體保險」、「於2月6日及3月5日訪視稽查，查得未實際在所工作人員為蔡麗華、楊焙雅及馬芳蘭3人，倘未實際任職，應報請被告備查」等缺失，經被告以109年3月9日府社婦字第10900412741號函限原告立即改善（主管人員外出未在所部分）及於一定期間改善等情，亦有被告上揭函文各1份在卷可據(見本院卷第57頁、第59至62頁)，堪認原告確有兒少權益保障法第83條第5款及第9款違反法令、對各項工作業務報告申報不實事由，並經被告先後3次發函令其限期改善之情事。另被告係因原告已經其限期改善達2次以上，故依系爭作業要點第8點第1項第9款規定終止系爭行政契約等情，亦有被告109年11月19日函在卷可佐(見本院卷第49至51頁)，可見被告至遲於109年11月19日已與原告終止系爭行政契約。則本件原告既確有兒少權益保障法第83條第5款及第9款違反法令、對各項工作業務報告申報不實事由，並經被告先後3次發函令其限期改善之情事，被告依系爭作業要點第8點第1項第9款規定終止系爭行政契約即難認有何違誤。從而，系爭行政契約既經終止，依前述說明，被告不僅無從續約及重新簽訂契約，且原告亦受禁止提出簽訂契約申請之2年期間限制，縱使原告於禁止簽訂契約期間經過後欲再與被告簽訂兒童托育準公共化契約，亦屬新約之簽訂，須重新踐行前述申請及審核程序。又原告自承：「（問：原告有否提出110年起的簽約申請）沒有，因為被告將之前的契約終止後，依照法令規定我2年內不得申請，我申請被告一定不會准，故我沒有再向被告申請簽訂110年起的行政契約。」等語綦詳（見本院卷第135頁），可見原告亦根本未曾向被告申請簽訂兒童托育準公共化契約，遑論其已經被告審核通過。是以，本件原告既仍在禁止提出簽訂契約申請之期間內，且其未曾向被告申請自110年起簽訂兒童托育準公共化契約並經被告審核通過，其顯然不符合前述簽訂兒童托育準公共化契約要件，其自不得請求被告與之自110年1月1日起簽訂兒童托育準公共化契約。
(六)至於原告雖主張被告109年4月1日處分書違法，經其提起訴願後已遭撤銷，被告並已退還罰鍰3萬元，故依違法性承繼理論，若行政處分之作成應以他行政處分合法存在為基礎時，如為基礎之前處分違法，後處分之合法性，即受影響，故應恢復自110年1月簽訂兒童托育準公共化契約云云，核其主張意旨，無非係認被告109年4月1日處分書既因違法遭訴願決定機關撤銷，故被告以原告遭罰鍰為由，於109年4月21日以府社婦字第1090062963號函（見新竹地院卷第57至58頁）終止系爭行政契約亦屬違法，被告仍應與之續約並重新簽訂契約。惟本件被告109年4月1日處分書遭訴願決定機關撤銷後，被告既另以109年11月19日函向原告表示因其遭限期改善次數達2次以上，故終止系爭行政契約，則不論被告109年4月21日所為終止系爭行政契約之表示是否因109年4月1日處分書遭撤銷而受影響，均仍可認系爭行政契約已經被告合法終止，原告仍不得請求逕行與被告自110年1月起簽訂兒童托育準公共化契約，是原告前揭主張顯有誤會，並不可採。
(七)綜上所述，原告所述各節均不可採，本件原告雖向被告請求自110年1月1日起簽訂兒童托育準公共化契約，但因系爭行政契約已遭終止，其於2年內不得再行提出簽約之申請，且縱於2年期間經過後，其提出簽約之申請亦須經被告審核通過，始得請求與被告簽訂兒童托育準公共化契約，故原告顯然不符合前述「托育提供者提出簽約申請並經審核通過」之簽訂兒童托育準公共化契約要件，其起訴請求判命被告應自110年1月1日起與之簽訂兒童托育準公共化契約，核屬無據。原告執前詞訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 111 年 11 月 9 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 9 日
書記官 陳可欣