臺北高等行政法院判決
110年度訴字第472號112年2月8日辯論終結原 告 臺灣桃園農田水利會代 表 人 黃金春(會長)訴訟代理人 吳欣陽律師
周宇修律師被 告 桃園市桃園地政事務所代 表 人 游貞蓮(主任)訴訟代理人 許志銘
謝坤達
參 加 人 行政院農業委員會農田水利署代 表 人 蔡昇甫（署長）訴訟代理人 高烊輝律師上列當事人間有關農田水利事務事件，原告不服桃園市政府中華民國110年3月9日府法訴字第1100036364號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」查原告起訴之初，原係聲明：「一、請求確認被告機關就附表一所示不動產（按：即下述系爭不動產）於109年10月1日起至原告提起行政訴訟起訴狀之日間作成之由中華民國接管取得所有權並由農田水利署桃園分署為管理機關之登記無效。二、請求被告機關塗銷原處分。三、訴願決定撤銷。四、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷一第13頁），嗣原告於本院準備程序中變更其聲明為：「一、先位聲明：（一）確認原處分（即被告109年桃資登字第232130號及第232140號之登記處分，登記原因：「接管」）無效。（二）訴訟費用由被告負擔。二、備位聲明：（一）原處分及訴願決定（即桃園市政府110年3月9日府法訴字第1100036364號訴願決定書）均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。」(見本院卷一第253至254頁)，經核原告請求之基礎事實不變，其變更訴之聲明，無礙於訴訟終結及被告防禦，核屬適當，依前揭規定，應予准許。
二、事實概要獨立參加人行政院農業委員會農田水利署(下稱農田水利署）前依109年7月22日制定公布、同年10月1日施行之農田水利法第23條規定，以農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並納入農田水利作業基金管理，其為管理機關為由，以民國109年10月26日農水桃字第1096236085號函（下稱109年10月26日函）檢附土地登記申請書及登記清冊等文件，請被告辦理所有權移轉登記，嗣經被告以109年10月29日收件之109年桃資登字第232130號及第232140號土地登記案審查，於109年10月30日將原登記為原告所有之桃園市桃園區法政段1037-25、桃園段武陵小段108-1、108-2、108-10地號4筆土地及桃園段武陵小段1570、1571、2164、3575建號4棟建物(以下合稱系爭不動產)，以接管為登記原因，移轉登記所有權人為中華民國，管理機關為獨立參加人農田水利署（下稱原處分)。原告不服，提起訴願，經桃園市政府決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
(一)原告並未因農田水利法之通過施行而消滅或不存在，故仍得主張憲法基本權農田水利法第34條第2項雖謂農田水利會組織通則「不再適用」，但依其體例文字，僅是指農田水利法與農田水利會組織通則兩部法律中，若有相同事務重複規定之處應優先適用農田水利法，非謂農田水利會組織通則已被廢止。況且，農田水利會組織通則未經正式廢止或停止適用程序，故尚未廢止。又縱認農田水利會組織通則已被廢止、成為與農田水利法相較下劣後適用之法律，或是農田水利會不再具有公法人資格，但原告作為自治團體，不僅設有代表人（黃金春會長），獨立設帳運作，盡力延續會務，故依然存在，未被消滅。在此情形之下，農田水利法第34條第2項之修正通過亦無從阻礙原告主張基本權。
(二)農田水利法之制定及農田水利會組織通則之修正違憲
1.原告之前身即桃園水利組合之財產，於日治時期係以私有財產之形式存在，並未併入當時的國有財產，日後亦未被中華民國政府以日產為由接收，此為其既定法律狀態，並於二次世界大戰結束後，繼續存在。迄中華民國政府管領臺灣後，桃園水利組合於34年改組為桃園農田水利協會，37年改組為桃園水利委員會；39年更名為桃園大圳水利委員會；45年合併大溪水利委員會及湖口水利管理處改組為台灣省桃園農田水利會；59年合併新海農田水利會，運作迄今。原告並依照修正前之農田水利會組織通則進行會長、會務委員之定期改選，依司法院釋字第467號解釋理由、第518號解釋理由、第628號解釋理由見解可知，原告實為高度自治運作並受民主政治問責之「其他公法人」或「自治團體」。至於前述日治時期原告之財產狀態，在未為整理之情形下則照舊使用，在水利委員會未法人化之前，應登記為全部會員所共有，惟因會員人數過多，無法辦理登記，故以某某水利委員會為所有權人名義辦理登記；但在法人化之後，則為了登記方便，確定原本各組合員共有之財產則登記為原告所有。
2.臺灣之農田水利會與日本土地改良區組織屬性相當，究其財產本質應屬私有，原告之財產組成包括民間私人出資築埤開圳且視同私產、得自由買賣之灌溉事業相關水利設施，故雖為公法人，但不等於所有財產均由國家出資取得而為國有財產；且依行政法院過往判決見解亦認為，農田水利會所有土地，非屬土地法第7條及土地稅法第7條所稱之公有土地，更非國有土地；而在土地總登記前、後，登記為農田水利會之水路用地，農田水利會對該水路即已有投入資金、人力作維護，並非無償取得登記之。因此，農田水利會之土地於實務上，均比照私有土地有償徵用，依法協議價購或徵收。又原告所有土地除依土地稅減免規則第8條第1項第8款規定，水利設施用地免徵地價稅外，其他土地，應依一般稅率課徵地價稅（最高千分之55），不適用公有土地之基本稅率（千分之10）。
另原告若需徵收土地，僅限於「水利設施必要用地」，且徵收之財源需自籌，並非由國庫支付，所有資金屬私有財產，非政府公款，而原告在採購上亦不適用政府採購法。綜上各節可知，原告財源向來均為自籌，並利用資產活化方式自給自足，原告土地當非國有土地，不應逕自視為公有財產，故農田水利法第23條收歸國有條文規定，已構成財產權之侵害，屬違憲之法律，被告依違憲之收歸國有條文規定辦理財產移轉登記，亦屬違憲，是原處分具有重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款，應屬無效之行政處分。
3.立法院於108年修正農田水利會組織通則，該法第40條第1項規定於現任會務委員任期屆滿後不再辦理選舉，直接摘除農田水利會會員透過會務委員賦與農田水利會正當性之來源，如同斷除農田水利會之手臂。同條第2項更規定，於現任會長在109年9月30日延任任期屆滿後，會長職位逕由主管機關指派「代理」，直接以行政機關介入強占對外代表農田水利會之會長職位任命權，喪失自治之民主正當性，亦有違憲疑慮。
4.憲法法庭111年憲判字第14號判決(下稱憲判字第14號判決)自創公法人財產為公有財產之說法，但無論是戰前臺灣在日治時期，或戰後臺灣在國治時期，以及戰前日本本土法學、戰前德國行政法學及戰後日本及德國行政法學皆無此種說法，原告以關係人身分向憲法法庭提出之學說見解及整理檔案說明立法過程，竟全數被憲法法庭無視而未予採用，事實上在憲法法庭審理過程中，唯一臺灣法律研究學者及中研院法律所吳忠謀教授也明確指出農田水利會財產沒有收歸國有之基礎，縱使認為是國有，也屬於實質徵收，然而憲法法庭卻未採納專業法律學者意見，自創從來沒有被證實過的主張，與檔案內容不同，亦與法律發展及法理學說均屬相違。
(三)獨立參加人農田水利署之設立不合法，且被告不得依土地法第52條及土地登記規則第29條第4款規定進行登記
1.獨立參加人農田水利署之設立依據為「行政院農業委員會農田水利署暫行組織規程」(下稱暫行組織規程)，屬於行政程序法第159條之行政規則。然獨立參加人農田水利署既屬三級機關，依中央行政機關組織基準法第4條第1款關於行政組織法定原則之意旨，應有法律依據方得組成。今農田水利署之組織依據竟僅有行政規則，顯然與上開組織基準法第4條第1款有所抵觸。準此，系爭不動產能否由獨立參加人農田水利署之桃園分處登記為系爭房地之管理人，顯有疑義。
2.被告雖稱係依土地登記規則第29條第4款規定辦理登記，然土地法第52條係規定：「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。」，且屬土地法第3章「土地總登記」。而所謂土地總登記係指對於未為土地登記之地區進行地籍測量完竣後，於一定期間內就直轄市或縣（市）土地之全部為土地登記。本件之登記顯然應為變更登記而與土地總登記無關，且系爭土地之原單獨所有權人為原告，無論是獨立參加人，或是發函接管之輔助參加人內政部，抑或是農田水利法主管機關農委會，「均非」土地法第52條所定之「『原』保管或使用機關」，被告自不得依土地法第52條及土地登記規則第29條第4款規定進行登記。
(四)聲明：
1.先位聲明：確認原處分無效。
2.備位聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告抗辯則以：
(一)被告係不動產登記機關，辦理相關不動產登記均依土地法及土地登記規則等相關規定辦理，倘申請人依土地登記規則規定提出申請且經審核符合相關規範，即須依法辦理登記程序，且依法律規定所作成之行政處分屬羈束處分，無自由判斷之裁量空間存在，如事實上有不能或無從辦理情形，除得將實情函復外，並無就囑託登記原因之適法正當與否，加以審查之權。是農田水利法施行後，其主管機關依法囑託被告辦理系爭不動產移轉登記，被告無從拒絕，僅得依法受理並完成登記。
(二)依土地登記規則第7條規定，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。被告受囑託辦理系爭不動產接管登記完竣，是否得塗銷原處分登記，須經法院判決，最高行政法院105年度判字第302號判決亦已清楚明示，是塗銷系爭不動產接管登記應依上開規定辦理。
(三)聲明：駁回原告之訴。
五、獨立參加人農田水利署及輔助參加人內政部陳述略以：
(一)獨立參加人農田水利署
1.自農田水利法施行後，原農田水利會改制納入行政機關，其資產由國家概括承受，是農田水利會資產屬土地部分以依法成為國有土地，此為基於法律明文規定所直接發生之效力，屬民法第759條所定「其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權」之情形，故獨立參加人農田水利署作為管理機關，自得依國有財產法第18條第1項規定及土地登記規則第29條第4款、第12款規定囑託登記機關辦理移轉登記。為此，輔助參加人內政部先後以109年9月11日台內字第1090134441號公告、109年10月15日台內字第1090265378號令（下稱109年10月15日令）就農田水利會土地移轉由國家承繼登記事宜為細節性、技術性規範，無涉農田水利會財產權問題，自得為行政法院裁判所參採。又憲判字第14號判決既已宣示農田水利法第23條及相關爭議條文俱為合憲，且依憲法訴訟法第38條第1項規定，憲判字第14號判決有拘束本院及原告之效力，故原告主張農田水利法第23條違憲及被告所為原處分違法、違憲乙節，自屬無理。
2.自被告所為原處分之形式觀之，並非不能得知處分機關，且其內容是以接管為登記原因，原因發生日期為109年10月1日，登記所有權人為中華民國，管理機關為獨立參加人農田水利署，亦無內容不能實現、構成犯罪或違背公共秩序、善良風俗之情形，也沒有違背權力分立之權限錯誤情事，應無行政程序法第111條第1款至第6款規定之適用。至原告雖稱農田水利法第23條第1項規定違憲，故原處分亦屬違憲云云，並以此為由主張原處分有重大明顯瑕疵，因而無效，然農田水利法第23條第1項規定已經憲法法庭確認合憲，並作成憲判字第14號判決，是原告先位聲明請求確認原處分無效，自無理由。
3.憲判字第14號判決已指明：「於公法人成立之始或成立之後，基於公法人地位所取得之財產，即應認係為公共利益而取得之財產，而為公有財產。」系爭不動產原本均登記於原告名下，自屬公有財產，於原告依農田水利法改制為行政機關後，即應由國家概括承受，並以主管機關行政院農業委員會（下稱農委會）指定之所屬機關即獨立參加人農田水利署為管理機關。獨立參加人農田水利署當然是土地法第52條所稱「原保管或使用機關」，則被告本於獨立參加人109年10月26日函所為之囑託，依農田水利法第23條第1項、第5項、土地法第52條、第55條第1項、第58條第1項及土地登記規則第29條第4款等規定，辦理系爭不動產所有權移轉登記，於法自屬有據，是原告備位聲明備位請求撤銷原處分及訴願決定，亦無理由。
4.聲明：駁回原告之訴。
(二)輔助參加人內政部農田水利法第23條第1項規定，農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受；嗣農委會以109年9月2日農水字第1090083124號函表示依農田水利法規定，原農田水利會資產將成立作業基金，其不動產移轉登記為國有，管理機關為獨立參加人農田水利署，同時請求協助處理土地登記機關受囑託登記相關事宜。輔助參加人內政部為配合農田水利法及該法主管機關農委會之解釋，遂以109年10月15日令規定辦理農田水利會之不動產權利變更登記為國有相關事宜。輔助參加人內政部僅係協助執行相關不動產登記作業，並非農田水利法主管機關。
六、本件前提事實及爭點如事實概要欄所載之事實，為兩造不爭執，並有原告土地建物清冊附表1份(見本院卷一第29頁)、獨立參加人農田水利署109年10月26日函1紙(見本院卷一第137至138頁)、原處分及訴願決定影本各1份(見本院卷一第139至145頁、第151至158頁)在卷可稽，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：被告本於獨立參加人農田水利署之囑託而辦理系爭不動產之所有權移轉登記，是否適法？
七、本院之判斷
(一)按農田水利會原係由法律賦與其興辦、改善、保養暨管理農田水利事業而設立之公法人，其法律上之性質，與地方水利自治團體相當，在法律授權範圍內享有自治之權限，此業經司法院釋字第518號、第628號解釋闡釋在案。又國家為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，已制定農田水利法，將農田水利會改制為行政機關，主管機關為農委會(農田水利法第2條)，並依據暫行組織規程設置農田水利署辦理農田水利業務。農田水利法第23條第1項規定農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，同法第34條第2項則規定自該法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。惟因原告主張農田水利署109年10月26日函所依據之前揭法律規定違憲，致被告將其名下系爭不動產移轉登記為國有(農田水利署為管理人)，侵害其財產權，而訴請確認原處分無效或撤銷原處分，如因前揭法律規定即否認原告訴訟上當事人地位，則原告之爭執，即無從透過司法正當途徑予以究明，是原告自得提起本件訴訟，而為適格之當事人，合先敘明。
(二)次按，土地法第37條規定：「(第1項)土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。(第2項)土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」第52條規定：「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣(市)地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣(市)有或鄉(鎮、市)有。」又本於土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則，其第29條第4款規定：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：…四、依土地法第52條規定公有土地之登記。」第34條第1項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第55條規定：「(第1項)登記機關接收申請登記案件後，應即依法審查。辦理審查人員，應於登記申請書內簽註審查意見及日期，並簽名或蓋章。(第2項)申請登記案件，經審查無誤者，應即登載於登記簿。但依法應予公告或停止登記者，不在此限。」上述土地登記規則相關規定，係對於政府機關就土地或建築改良物囑託登記機關辦理登記時之應備文件、審查流程等事項，為明確土地登記具體流程所為之規定，經核未逾越母法授權目的、內容及範圍，於法律保留原則無違，自得予適用。
(三)再按，農田水利法第2條規定：「本法之主管機關為行政院農業委員會。」同法第23條第1項、第5項規定：「(第1項)農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並納入依前條第1項規定設置之農田水利事業作業基金管理。……(第5項)農田水利會改制後，因地籍整理而發現之原屬農田水利會之土地，由該管直轄市或縣(市)地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有，管理機關由主管機關指定所屬機關為之。」同法第34條第2項規定：「自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。」；而農委會於109年8月12日訂定發布，同年10月1日施行之暫行組織規程第1條規定：「行政院農業委員會為辦理農田水利業務，特設農田水利署。」是於農田水利法施行後，原屬公法人之農田水利會(農田水利法第12條第2項、農田水利會組織通則第1條第2項規定參照)所有之資產，即由國家概括承受，並以主管機關(農委會)指定之所屬機關即獨立參加人農田水利署為管理機關。獨立參加人農田水利署既為原農田水利會資產因法律規定而於109年10月1日當然移轉為國有之管理機關，自屬土地法第52條規定所稱之「(公有土地)原保管或使用機關」。從而，被告本於農田水利署109年10月26日函所為之囑託，依土地法第52條、土地登記規則第29條第4款規定，辦理所有權移轉登記(以「接管」為登記原因，登記所有權人為中華民國，管理機關為獨立參加人農田水利署)，於法自屬有據。原告主張獨立參加人農田水利署依照土地法規定，不得囑託被告登記，本件登記程序有誤乙節，自非可採。
(四)原告雖以前詞主張農田水利法之制定及農田水利會組織通則之修正違憲云云，然憲法法庭已於111年8月12日作成憲判字第14號判決，並宣示農田水利法第1條規定與法律明確性原則尚無違背，且不生侵害憲法第14條保障人民結社自由之問題；農田水利法第18條第1項、第3項、第19條第3項規定，與憲法增修條文第3條第3項及第4項規定，均尚無牴觸；農田水利法第23條第1項與法律明確性原則尚無違背，且不生侵害憲法第15條保障人民財產權之問題；農田水利法第23條第5項規定不生侵害憲法第15條保障人民財產權之問題；農田水利法第34條第2項規定不生侵害憲法第14條保障人民結社自由之問題，亦不生違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則之問題(憲判字第14號判決主文參照)，故原告上開主張並不可採，難認被告所為原處分有何違誤，其理由如下：
1.農田水利法第23條第1項雖僅規定農田水利會改制事宜，未明文規定應將農田水利會由公法人改制納入公務機關，然行政院為推動農田水利會由公法人改制事宜，於109年農田水利法修正前，即已先提出農田水利會組織通則修正草案，經立法院於107年1月17日三讀通過，總統於同年月31日公布施行。對照農田水利會組織通則第40條第1項及第2項規定停止繼續辦理會務委員、會長之選舉及縮短原有任期暨過渡時期會長出缺時指派人員代理，同條第3項規定另以法律規定農田水利會的改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項，並於各該項之立法理由中均敘明：「農田水利會改制為公務機關」等語。而農田水利法第17條第1項前段規定：「主管機關得於農田水利事業區域內，視地方灌溉需求成立水利小組」以及農田水利法第18條第1項、第3項及第19條第3項分別規定主管機關得設置灌溉組織及人員，此在在可使受規範者明確知悉上開修法目的是為辦理農田水利會改制納入公務機關，故無違反法律明確性原則。
2.農田水利法為水利法之特別法，且為公布在後之法律，其效力應優先適用於水利法之規定。又農田水利法第34條第2項已明定：「自本法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。」是以，水利法第12條雖規定：「（第1項）主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。（第2項）前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」且該條法律規定未經修正，然農田水利會之成立既須依據組織通則，則農田水利會所據以成立之農田水利會組織通則既不再適用，且已納入為公務機關之一部，其公法人之地位自亦隨同消滅。
3.憲法第14條規定之結社之自由，僅在保障人民是否成立私法上團體，以及參加或不參加此團體之自由，並不包括人民有組成得行使公權力之公法人之自由在內。蓋基於民主憲政體制，取得或行使公權力以遂行公法任務者，均應直接或間接來自人民之授權。就公法人資格之取得言，憲法固不禁止立法者直接立法而成立特定之公法人，或由立法者訂定法規範做為成立之準據等方式。但不包含人民得直接本於憲法第14條保障之結社自由，而成立公法人。農田水利會係依法律規定而設立之公法人，並非人民基於憲法第14條保障之結社自由所成立。從而，農田水利法第1條、第34條第2項規定農田水利會改制納入公務機關，消滅其公法人之法人格，亦不生侵害農田水利會原有會員受憲法第14條所保障之結社自由問題。
4.憲法為人民權利保障書，保障人民之權利乃憲法核心目的，為達此一目的，憲法乃賦與國家機關各種權限，並透過權力分立之設計，避免國家權力過度集中而可能侵害人民之權利。蓋人民所以有必要享有各種不同之基本權利，主要乃是因為作為人，得自由發展自己之人格，追求自己之利益之故，而作為為人民服務之國家，本質上不可能擁有如人民般得自由發展之人格，亦不可能如人民般享有得自由追求之私益，只能追求公益，以執行公共任務為職志，從而，國家自無受憲法第15條保障財產權之基本權利。公法人既為分擔國家任務而存在，其財產之取得，如本於公法人地位而取得，自亦不受憲法第15條規定所保障。至於公法人就其所有財產，如何依政府法令為財產之登記或登帳，不影響該財產為公有財產的性質。再者，公法人就其財產而為收益或處分時，常以私法行為為之（例如買賣或租賃等），並發生私法上效果，但亦不影響其依此私法行為所取得之財產，仍屬公有財產之性質。基於憲法保障人民財產權的意旨，國家固不能將原已存在之私法人，透過法律規定賦予公法人地位，即無償取得其原有之財產。但於公法人成立之始或成立之後，基於公法人地位所取得之財產，即應認係為公共利益而取得財產，而為公有財產。
5.日治時期臺灣水利組合制度，雖係參考日本本土之法制而來，惟日本本土之水利組合，係源於其歷史因素，與臺灣之水利組織情形不同，日治時期臺灣水利組合係公法人，其資產由公共埤圳組合、官設埤圳組合及其他水利組合變更或合併而來，其中來自官設埤圳組合之財產為公有財產，固無待論，即便於公共埤圳組合或水利組合期間所取得，因其財產仍係於組合成立之始或成立之後基於其公法人地位而取得，亦屬於公有財產。蓋就成為組合財產之來源而言，不論是基於：①為原興建經營埤圳之埤圳主、利用該埤圳取水之土地所有權人（土地業主）、佃戶或其他個人、團體所無償贈與、捐助。②日本政府將徵收或興建之埤圳無償交付或讓與。③組合依法令所徵收之加入金、水租、費用、夫役。④日本政府之經費補助。⑤組合經營埤圳所得利益。⑥組合向日本勸業銀行等貸款。⑦組合所價購或支付補償金而取得之土地、建物等原因，均為組合基於公法人地位所取得之財產，其財產性質自屬公有財產，該財產原權利人或組合之成員，均非該公有財產之權利人。換言之，原財產權利人或所有人於將財產移轉予組合時，該財產屬性即由私有財產轉為公有財產，原所有人或權利人即不得再就其移轉前的財產主張原有權利。又依組合規約或法令規定應繳納、支付加入金、水租、費用或提供夫役之人，其所為之支付或給付，屬使用引水之對價，係履行法令或規約所定之義務，僅有引水使用之權利，亦無對組合所有之埤圳及水利設施之財產權。至於政府之經費補助、組合經營埤圳所得利益，係基於組合為公法人之地位所取得之資產，組合所價購或支付補償金而取得之土地、建物，亦係組合基於公法人地位取得金錢後支付對價取得之財產，均與組合員無關。法令或規約亦未約定組合員有請求組合分配利益或盈餘之權利，難認組合員對組合之財產，有法律上之財產權。
6.戰後國民政府接收日產，接收後臺灣農田水利組織業務之運作模式，雖因政府法令及政策不同，而有由行政機關主導或由會員自治或折衷其間等不同時期，然均是依據政府相關法令，分擔政府部分職權之組織，於44年水利法修正後更取得公法人地位。其資產之取得，不論是來自政府接收之日產，或依法令對於其會員徵收工程、管理、維護費用、工程分攤費用、滯納金、會費、建造物及餘水使用費用、捐款及贈與、接受政府補助或其他依法之收入，甚至為舉辦工程而依法徵收土地，均係基於其為公法人之地位而取得之公有財產，此等財產均非受憲法第15條所保障之財產，是農田水利法第23條第1項、第5項規定將農田水利會所有之公有財產，明定由國家概括承受，並納入農田水利事業作業基金管理，繼續作為推動農田水利之經費，自不生違反憲法第15條保障財產權之問題。
7.公法人係以實現公共福利及分擔國家任務為目的，依據公法規定而設立之法人。公法人為履行公法任務，作為行使公權力之主體，其權力係源自於國家行政權，並未自國家行政權之外，另行獨立取得權力。且公法人既為履行公法上任務而存在，即係以將法令具體化實踐為其任務，法令變更時，其任務亦隨之變更，並無因信賴法令而於法令變更時，有應受保護之利益可言。國家對於公法人之設立、解散及其任務之擴張、限縮，自得本於其行政權整體運作之政策考量，予以適時調整。受調整之公法人，尚不得主張基本權利受有侵害而對抗之，亦不生違反法律不溯及既往原則或信賴保護原則之問題。農田水利會既為依法成立之公法人，依前開理由，國家基於行政權整體運作之政策考量，經由制定農田水利法第34條第2項規定以排除農田水利會組織通則規定之適用，廢止其成立公法人之依據及授權，將其原得行使之公權力回歸國家行政機關直接行使，並利用原屬公有之資產，繼續執行原有業務，不生違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則問題。
8.立法者本於農田水利會之改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項須特別立法之立法政策，衡酌為達農田水利法所規範目的之整體法規範需求及效能，於農田水利法第18條第第1項、第3項及第19條第3項明文規定灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍及農田水利事業人員之人事事項，自難謂與憲法增修條文第3條第3項及第4項之規定牴觸。再者，有關農田水利事業人員之人事管理事項，農田水利事業人員人事管理辦法未規定者，僅參照公務人員人事管理法令規定辦理（同辦法第80條規定參照），而非依公務人員人事管理法令規定，可知農田水利事業人員之進用，並非以公務人員之資格進用，如何規定相關人事管理事項，非屬考試院職權，亦不生侵害考試院職權之問題。
(五)原告又主張憲判字第14號判決內容，嚴重忽略日本時代的公共組合是民有財產的檔案資料；且錯誤解讀水利會之法律性質、歷史沿革及財產制度，違法默許實質徵收不給予補償之謬誤云云。然憲法訴訟法第1條第1項第1款明定：「司法院大法官組成憲法法庭，依本法之規定審理下列案件：一、法規範憲法審查及裁判憲法審查案件。……」第38條第1項規定：「判決，有拘束各機關及人民之效力；各機關並有實現判決內容之義務。」因此，法官依憲法第80條規定固應依據法律獨立審判，然該法律是否有違憲爭議，法官則應受憲法法庭判決之拘束。是以，原告於憲法法庭作成憲判字第14號判決後，仍持續爭執農田水利法及農田水利會組織通則相關規範之合憲性，即非可取。況且，憲判字第14號判決既已指明：「於公法人成立之始或成立之後，基於公法人地位所取得之財產，即應認係為公共利益而取得之財產，而為公有財產」，系爭不動產當然屬於公有財產甚明，原告無視憲判字第14號判決意旨，徒執其主觀上之歧異見解，任意指摘憲判字第14號判決未回應原告提出之各項法律論述及事證，得出之結論亦有所違誤云云，殊無可採，是被告本於獨立參加人農田水利署之囑託而辦理系爭不動產(公有財產)之所有權移轉登記，於法自無不合。
(六)原告固主張：獨立參加人農田水利署既屬三級機關，依中央行政機關組織基準法第4條第1款關於行政組織法定原則之意旨，應有法律依據方得組成。然該署設立依據為暫行組織規程，屬於行政程序法第159條之行政規則，顯然與上開組織基準法第4條第1款有所抵觸云云。然而，農田水利法第18條第1項及第3項規定：「(第1項)主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，得於所屬機關內設置灌溉管理組織，辦理下列事項：一、農田水利用水調配及管理。二、灌溉用水秩序維護及水利小組業務輔導。三、農田水利設施興建、管理、改善及維護。四、農田水利設施災害預防及搶救。五、灌溉管理組織內專任職員(以下簡稱農田水利事業人員)之人事管理。六、農田水利事業作業基金所屬資產管理及收益。……(第3項)第1項灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」就此部分規定，憲判字第14號判決理由中亦已明確表示：
1.憲法增修條文第3條第3項及第4項規定，是授權立法者得以準則性法律，就國家行政體制的建構為框架性規範，但並未因此剝奪立法者制定單獨組織法或兼含組織法規定之法律的權限，亦非謂立法者制定關於行政組織的法律時，若未遵循同屬法律位階的準則性法律規定，即構成違憲。立法者本於農田水利會的改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項須特別立法的立法政策，衡酌為達農田水利法所規範目的之整體法規範需求及效能，於農田水利法第18條第1項及第3項明文規定灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍，難謂與憲法增修條文第3條第3項及第4項規定牴觸。
2.中央行政機關組織基準法第36條規定：「(第1項)一級機關為因應突發、特殊或新興之重大事務，得設臨時性、過渡性之機關，其組織以暫行組織規程定之，並應明定其存續期限。(第2項)二級機關及三級機關得報經一級機關核定後，設立前項臨時性、過渡性之機關。」行政院正進行功能業務與組織調整的修法，惟尚未完成修法，有關農田水利事項的主管機關如何歸屬，尚難以法律明文定之，然農田水利事項攸關全國農業灌溉效率及農業政策健全發展，其管理與經營不可一日或缺，為因應實務需要，有於修法完成前，成立過渡性機關的必要。農委會報經行政院核准，訂定暫行組織規程、「行政院農業委員會農田水利署辦事細則」及「行政院農業委員會農田水利署編制表」，設置獨立參加人農田水利署據以辦理農田水利事務，經行政院109年8月7日院授人組字第10961000421號函核准發布，並送立法院備查。前開組織規程第6條亦明定：「本署於農業部農田水利署成立時裁撤」的存續期限，可知獨立參加人農田水利署為過渡性機關，應認為業已於組織法上取得設立獨立參加人農田水利署及所屬灌溉管理組織(各農田水利管理處)的依據，並符合中央行政機關組織基準法第36條第2項規定，尚無違反機關組織法律保留的問題等語。
綜上，堪認獨立參加人農田水利署為合法設立的行政機關，且為系爭不動產的管理及使用機關，其自得依國有財產法第18條第1項、土地法第52條、土地登記規則第29條第1項第4款、第12款等規定囑託被告辦理系爭土地移轉登記。是原告此部分主張，仍不可採。
(七)結論綜上所述，原告前開主張，均非可採，難認原處分有何違憲、違法情事。又原處分已具一般行政處分之要件，並無行政程序法第111條第1至6款所定行政處分無效之情形，且原告所指摘原處分之瑕疵，亦非一般人一望即知有原告所指之違法情形，自不屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵，難認原處分屬無效之行政處分，是原告先位聲明請求確認原處分無效，自無理由，應予駁回。又原處分難認有何違誤，於法實屬有據，已詳述如前，訴願決定遞予維持，於法亦無不合，是原告備位聲明請求撤銷原處分及訴願決定，亦無理由，仍應駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 15 日
書記官 陳可欣