臺北高等行政法院判決
110年度訴字第494號111年4月28日辯論終結原 告 聯旺展業有限公司代 表 人 陳寶蓮（董事）被 告 勞動部代 表 人 許銘春（部長）訴訟代理人 字慧雯
陳筱涵上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院110年2月24日院臺訴字第1100164599號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面：
壹、事實概要：緣原告（原名稱為聯旺國際人力仲介有限公司，於109年11月17日變更名稱）經被告換發私業許字第2755號私立就業服務機構許可證，許可從事就業服務業務2年，效期至109年2月16日止，因期限將屆，於109年2月4日重新申請設立許可及換發許可證。被告以原告於申請之日前2年內接受委任辦理聘僱許可之外國人計176人，其中入國後3個月內發生行蹤不明情事之人數8人，所占比率為4.5455％，已逾私立就業服務機構許可及管理辦法附表一規定之行蹤不明人數及比率，乃依同辦法第15條第1項第12款及第25條第2項規定，以109年5月13日勞動發管字第1090507744號函（下稱原處分）復不予重新設立許可，並自109年2月17日起註銷前開私立就業服務機構許可證。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、本案有關移工逃跑人數共8人，但其中3位與原告責任無關：
（一）第一位為雇主韋秀賢所聘越南籍移工TRAN THI TIN陳氏定（以下簡稱T君)，因故在3個月期間內打1955投訴雇主，所以被彰化縣政府勞工處安排在社團法人彰化縣國際勞工關懷協會安住，T君在107年9月23日下午從安置中心請假外出未返回協會，當時由該協會以107年9月26日彰勞關字第512號函通報被告行蹤不明在案；第二位雇主王鈴雀所聘越南籍移工NGUYEN THI SAU阮氏六（以下簡稱N君），在108年6月11日入境時雇主是施學德，原告在108年7月30日讓N君轉換到雇主王鈴雀，但王鈴雀及N君在108年8月9日跟原告終止並簽終止委任合約書；第三位雇主黃文杰所聘越南籍移工LE KIM THANH黎金青（以下簡稱L君）在108年11月6日入境，但雇主黃文杰及L君在108年11月15日跟原告終止並簽終止委任合約書。
（二）本案入境我國後3個月內發生行蹤不明情事之人數（8人），但因以上雇主韋秀賢所聘T君及王鈴雀所聘N君、黃文杰所聘L君等3名及在行蹤不明前雇主跟移工均與原告終止委任及終止服務，因此原告並沒有權利及義務去管理及善盡輔導這三名雇移工的行蹤不明情事的責任，原告要輔導雇主移工也沒任何法律依據可去輔導，所以這三名移工行蹤不明的人數計算，應該從本案8名減掉這3名，本案計算基礎應該應用5名來計算。
二、因逃跑率分母訂定基準屬中央主管機關即被告可以裁量訂定，按私立就業服務機構許可及管理辦法第15條第1項及附表一規定之行蹤不明比率，如仲介公司引進之失聯移工逾越各級距比率，被告除第一年罰款6至30萬外，又依同法25條第1項有關外勞仲介公司每年申請設立許可及換發許可證之規定，第二年將不予換發公司設立許可；換句話說，就是政府強制解散這家仲介公司。由於今年的疫情衝擊，各國幾乎處在半封境的特殊狀態，移工難以引進，仲介公司早已哀鴻遍野，好不容易引進的移工，歷經繁瑣檢疫程序後，也經常尚未與仲介公司及雇主照面即已失聯。在引進母數過低的情形下，多家仲介公司均將面臨「一名移工失聯，公司即將解散」的慘況。被告起初訂定一年內達一定之人數、比率及查核方式等事項，作為檢視外勞仲介業者是否善盡關懷移工責任之裁罰標準，以減少移工發生行蹤不明之情事；但這種立論實脫離現實太遠。
三、綜上，T君係於安置單位發生行蹤不明，N君及L君係於委任契約終止後始發生行蹤不明。這部分原告在任何法律上根本沒有任何關懷輔導的權利，沒有輔導權利哪來之輔導責任（所以這T君、N君、L君都是在雇主及外籍移工跟原告終止合約後才行方不明，不應計算在本案的逃跑比率內），另外被告在就業服務法及民法合約書上的委任，被告均由開放及同意原告所委任引進的外籍移工及雇主均可隨時與原告終止委任服務，改由雇主跟外籍移工來自行處理在臺事務，仲介也不能再收取任何費用，所以這三名外籍移工依法依理事實上均不可計算在本案內等語。
四、並聲明：原勞動部中華民國109年5月13日發文字號：勞動發管字第1090507744號函，對原告，勞動部依法不予不予許可貴公司（私業許字第2755號）重新申請私立就業服務機構設立許可，並自109年2月17日起註銷本部107年4月10日換發貴公司之私立就業服務機構許可證的處分及行政院的訴願決定發文日期：行政院中華民國110年02月24日訴願決定院臺訴字第1100614599號函訴願決定書，訴願駁回原告的訴願均應予撤銷。
參、被告則以：
一、就業服務法第40條第1項第17款之立法意旨在於加強督促私立就業服務機構於外國人入國前善盡招募選任責任：鑑於外國人多於入境3個月內逃逸，而在臺行蹤不明之外國人，截至102年10月底已達37,575人，不僅對國內治安造成隱憂，對於雇主亦有所不公，本法於102年12月25日修正時，乃增訂第40條第1項第17款及第2項規定，俾加強督促私立就業服務機構於外國人入國前善盡招募選任之責任。再依同法第42條規定，雇主聘僱外國人採補充性原則，考量私立就業服務機構作為就業市場中擔任雇主與外國人之資訊媒介角色，為避免其辦理就業服務業務影響雇主與外國人權益，被告依就業服務法第34條規定，就私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項訂定管理辦法，以強化管理，被告為落實管理之行政目的，避免私立就業服務機構違反重要行為規範卻能繼續營業之情況，乃於私立就業服務機構許可及管理辦法第15條第1項第12款，就私立就業服務機構申請籌設、設立及重新設立許可規定該消極條件，凡合致該款條件者，對於所提籌設、設立及重新設立申請案件，即應不予許可，並註銷其許可證。
可知立法者為解決來臺外國人逃逸問題，有意藉由課予私立就業服務機構之行政法上義務，期由源頭減少外國人逃逸情事之發生，是私立就業服務機構許可及管理辦法將私立就業服務機構所接受委任辦理聘僱許可之外國人，於入國後3個月內發生行蹤不明情事達一定人數及比率，列為是否予以重新申請設立許可之要件，符合母法立法目的，就業服務法法第34條第3項之授權目的、內容及範圍具體明確，私立就業服務機構許可及管理辦法第15條第1項第12款之規定，亦無逾越母法規定範圍。
二、就業服務法第34條第3項規定，經具體授權被告就私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項訂定辦法，被告為督促私立就業服務機構善盡入國前招募選任及入國後關懷輔導之責任，達到有效管理及減少外國人發生行蹤不明情事之目的，爰於私立就業服務機構許可及管理辦法第15條第1項第12款規定，私立就業服務機構接受委任辦理聘僱許可，外國人入國後3個月內發生行蹤不明情事達一定人數及比率者，為私立就業服務機構申請籌設、設立及重新設立許可之消極資格條件之一，並於附表一，依辦理聘僱許可外國人人數規模分級訂定行蹤不明比率及人數作為審核依據；其計算方式並未明示得扣除已終止委任契約之外國人人數，且明定凡合致該款條件者，對於所提申請案件，即應不予許可，尚無賦予個案裁量權限，亦不具裁罰性質。原告所舉三名外國人既係由原告接受委任辦理聘僱許可，於入國後3個月內發生行蹤不明情事，被告予以併計行蹤不明人數，核認已逾私立就業服務機構許可及管理辦法第15條第1項第12款所定之人數5人及比率4％，不予重新設立許可並註銷原許可證，並無違誤，所訴擴張解釋法令一節，核不足採。
三、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告109年5月13日勞動發管字第1090507744號函（見本院卷第15至17頁）、行政院110年2月24日院臺訴字第1100164599號訴願決定（見本院卷第27至35頁）、王鈴雀與原告終止委任合約書（見本院卷第87頁）、N君與原告終止服務契約書（見本院卷第89頁）、黃文杰與原告終止委任合約書（見本院卷第95頁）、L君與原告終止服務契約書（見本院卷第97頁）、社會法人彰化縣國際勞工關懷協會107年9月26日彰勞關字第512號函（見本院卷第83頁）、被告108年8月23日勞動發事字第1080825929號函（見本院卷第93頁）、被告108年12月5日勞動發事字第1080827266號函（見本院卷第101頁）等本院卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告主張原處分所指行蹤不明8人之中，有3名在行蹤不明前，其雇主及移工本人均與原告終止委任及服務，行蹤不明人數應為5名，所占比率為2.8409%，並無違反管理辦法第15條第1項第12款規定，有無理由？
二、被告以原告於申請之日前2年內接受委任辦理聘僱許可之外國人，逾管理辦法附表一規定之行蹤不明人數及比率，乃依管理辦法第15條第1項第12款及第25條第2項規定，不予重新設立許可，並自109年2月17日起註銷前開私立就業服務機構許可證，有無違誤？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）就業服務法第34條第1項及第3項規定：「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」、「第1項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」
（二）私立就業服務機構許可及管理辦法第15條第1項第12款及第2項規定：「私立就業服務機構及其分支機構申請籌設許可、設立許可或重新申請設立許可有下列情形之一，主管機關應不予許可：……十二、接受委任辦理聘僱許可，外國人入國後3個月內發生行蹤不明情事達附表一規定之人數及比率者。」、「前項第2款至第6款及第12款規定情事，以申請之日前2年內發生者為限。」
（三）私立就業服務機構許可及管理辦法第25條第1項及第2項後段規定：「私立就業服務機構許可證有效期限為2年，有效期限屆滿前30日內，應備下列文件重新申請設立許可及換發許可證：一、申請書。……」、「……未辦理或經不予許可者，由主管機關註銷其許可證。」
（四）私立就業服務機構許可及管理辦法附表一規定，私立就業服務機構及其分支機構不予籌設許可、設立許可或重新申請設立許可及定期查核移送直轄市或縣（市）主管機關裁處罰鍰之行蹤不明人數及比率：辦理聘僱許可之外國人人數101人至200人者，行蹤不明比率4％及人數5人以上。其中辦理聘僱許可之外國人人數，於第15條第1項第12款規定情形，指申請之日前2年內辦理聘僱許可之外國人總人數；行蹤不明人數，指外國人入國後3個月內，發生連續曠職3日失去聯繫之情事，經廢止或不予核發聘僱許可之總人數。
二、原告於申請之日前2年內接受委任辦理聘僱許可之外國人計176人，其中入國後3個月內發生行蹤不明情事之人數為8人，所占比率為4.5455％：
（一）原告所持之私立就業服務機構許可證，效期至109年2月16日止，原告於109年2月4日重新申請設立許可及換發許可證。被告以原告於申請之日前2年內接受委任辦理聘僱許可之外國人計176人，其中入國後3個月內發生行蹤不明情事之人數8人，所占比率為4.5455％，已逾私立就業服務機構許可及管理辦法附表一規定之行蹤不明人數及比率，乃以原處分不予重新設立許可，並自109年2月17日起註銷前開私立就業服務機構許可證，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張原處分所指行蹤不明8人之中，有3名在行蹤不明前，其雇主及移工本人均與原告終止委任及服務，行蹤不明人數應為5名，所占比率為2.8409%，並無違反管理辦法第15條第1項第12款規定云云。
（三）惟外國人在臺行蹤不明者，截至102年10月底已達37,575人，對國內治安造成隱憂，且逃逸者多於入境3個月內逃逸，就業服務法於102年12月25日修正時，乃增訂第40條第1項第17款及第2項規定，其立法理由所載：「鑑於外勞多於入境三個月內逃逸，而目前在台行蹤不明之外勞（看護工），截至今年十月底，經移民署統計已達37,575人，不僅對國內治安造成隱憂，對於雇主亦有所不公。爰此，原條文第一項增訂第十七款規定，課予私立就業服務機構責任。」等語，可知立法者課予私立就業服務機構善盡招募選任責任之義務，俾由源頭減少外國人逃逸之情事。蓋私立就業服務機構，係擔任雇主與外國人資訊媒介之角色，其於外國人入國前之招募選任階段時，較有能力調查將來臺之外國人是否真有工作意願及於3個月內逃逸之可能性，亦較有能力於外國人入國後加以關懷輔導，以減少逃逸，就業服務法第34條因此規定，就私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項訂定管理辦法，以強化管理，私立就業服務機構許可及管理辦法因此規定，私立就業服務機構所接受委任辦理聘僱許可之外國人，於入國後3個月內發生行蹤不明情事達一定人數及比率，列為是否予以重新申請設立許可之要件，符合母法（就業服務法第34條第3項）之授權，並未逾越母法規定範圍，行政機關予以適用，自無違誤。
（四）且查外籍勞工的引進，乃為因應我國社會變遷下所產生勞動力不足之填補需求，然為避免排擠我國國民就業機會並降低勞動條件，主管機關乃在就服法第42條「保障國民工作權」的前提下，以「補充性人力」為原則進行數量管制；而外勞來台後，如發生逃逸情事，不僅無法滿足引進外勞以填補勞力之原始目的，且逃逸外勞為求謀生而四處求職，亦影響國內勞動力市場秩序及國人就業權益，而背離就服法第42條之立法原意，甚至影響國內治安，被告身為就服法之中央主管機關（第6條第1項），自得採行必要之措施（手段），以杜絕或減少外勞逃逸之情事，此自具有重要之公共利益存在。又許可管理辦法之所以將外勞逃逸比率及人數列為予以籌設或（重新申請）設立許可與否之標準，乃係因引進外勞之私立就服機構，本即立於可得防止外勞逃逸情事之地位，此除因私立就服機構係屬早期接觸所擬仲介之外籍勞工者，對於外勞之身心狀態、技術能力是否符合我國雇主需求，以及對於外勞來臺動機、環境適應性等，本應充分評估外，於外勞引進來臺後，亦應善盡其與雇主、外勞間之契約義務（許可管理辦法第20條、第21條第1項）或法定義務（例如就服法第40條第1項相關規定），以減少來臺外勞逃逸之情事發生；且上開許可標準，乃係參採引進外國人總人數、行蹤不明人數、私立就業服務機構許可總家數及個別引進外國人人數規模等統計資料（許可管理辦法第15條修正說明參照），有其客觀合理性，足見許可管理辦法所採取不予許可之標準（手段），與就服法立法目的之達成，具有實質關聯性，尚難認有何違反比例原則之情。
（五）上開許可標準，乃原告能否從事仲介外國人至國內工作之就服業務的規制門檻，原告不符合標準而經被告不予重新申請設立許可，並非因原告未履行行政法上義務而施予之行政裁罰，自不以原告未達上開標準是否具有故意或過失為必要，且依被告所屬勞動力發展署於105年12月所編印之「防制外籍勞工行蹤不明對策研究計畫」，其中針對外勞行蹤不明（逃逸）原因之研究發現，「外籍勞工在來台管道方式上，常遭仲介以各項繁雜名目收取費用，甚至被迫簽署不合理的還款合約，遭不肖業者賺取匯差、加計高額利息之情況，造成來臺工作前就有龐大債務，且有近半數行蹤不明外籍勞工表示有苛扣薪資情事，導致每月所領取到的薪資過低，與原先預期落差較大，轉向非法工作賺取較高薪」、「外勞在工作或生活上，如遭受雇主或仲介不合理對待，長期被雇主或受看護者打、罵，施加壓力，甚至遭受性騷擾，必定希望獲得更大的勞動自主性及自由空間，賺取更多工資」等，均為外勞發生行蹤不明之重要因素（參見研究計畫第161、162頁）；另依被告所屬勞動力發展署於103年3月所編印之「外籍勞工發生行蹤不明原因分析探討」，亦同樣可見外勞逃逸之原因中，並無法完全排除仲介之因素（該報告第五章第一節調查結論部分），如何降低外勞逃逸之人數及比率，仲介自有強化服務及努力之空間，是私立就業服務機構許可及管理辦法附表一規定，其行蹤不明比率及人數計算方式，並未明示「得扣除已終止委任契約之外國人人數」，原告所舉三名外國人既係由原告接受委任辦理聘僱許可，於入國後3個月內發生行蹤不明情事，縱使在逃逸前已由外國人或雇主終止委任契約，該3人仍應併計行蹤不明人數，原告主張，尚無足採。
三、綜上，被告以原告所接受委任辦理聘僱許可之外國人，其中入國後3個月內發生行蹤不明情事之人數及比率已占原告於申請之日前2年內接受委任辦理聘僱許可之外國人總數之4.5455％，乃以原處分不予重新設立許可，並自109年2月17日起註銷前開私立就業服務機構許可證，於法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 5 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 鄭凱文法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 5 月 26 日
書記官 李依穎