臺北高等行政法院判決110年度訴字第434號111年9月22日辯論終結原 告 余孟純訴訟代理人 匡伯騰 律師被 告 財政部關務署○○關代 表 人 ○○○訴訟代理人 楊懿瑩
梁曉玲孫心怡上列當事人間獎懲等事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國110年2月23日110公審決字第21號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文復審決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、被告原代表人為○○○，於訴訟中變更為○○○，茲據代表人○○○聲明承受訴訟（見本院卷第441頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠、原告原係被告所屬○○分關（下稱○○分關，於該分關原管轄倉儲業者之轄管關區，自民國108年9月1日起分別移撥至被告本部及所屬○○分關，並於108年9月17日裁撤生效）下設稽查課二股辦事員，於108年9月2日調派被告所屬○○分關（下稱○○分關）辦事員。
㈡、原告於任職○○分關稽查課二股辦事員期間，擔任○○儲運股份有限公司（下稱○○公司）經營○○貨櫃集散站（位於○○市○○區○○○路00號）之稽核關員，駐守於該處之海關辦公室，負責查核業者及○○公司派任之專責人員，有無依法辦理自主管理事項並稽核其他監管事項。於108年8月5日10時34分至進口一倉辦理監視拆櫃（櫃號：CMAU7266620號）點驗貨物進倉時，因認該貨物艙單申報數量有疑義，遂於同日11時許要求櫃場通知船公司確認是否更正艙單未果，乃查詢該批貨物進口報單後於同日11時37分再度前往確認數量，但因各棧板箱數不同且外包裝未標示，故仍未准點驗貨物進倉，待至同日13時30分許負責報關之○○報關行提出裝箱單（Packing List）核對確認數量無誤後始准其進倉（於同日下午經報關行繳稅放行貨物）。其間，原告接到直屬長官即○○分關稽查課二股股長林輝正來電稱：○○報關行投訴貨物遭擋關，如稽核無問題就要放行、有問題就填寫「申報不符通知單」通報查驗，不要阻礙通關等語，惟原告以其尚在查證中還不確定是否有申報不符情形，且○○報關行已同意提出裝箱單供其稽查等語回應。嗣於同日14至15時，股長林輝正至○○貨櫃集散站處海關辦公室究論前揭稽核過程，原告認股長林輝正自始未究明其執行稽核職務之原委，即一昧令其放行及指責其阻礙通關，所為偏袒業者，在位於海關辦公室門外相鄰之○○公司專責人員辦公室處，出言質以：「你到底收了報關行多少錢？」
㈢、股長林輝正認原告上開言論致其名譽受損乃於108年8月8日填具員工狀況通報表提出於被告政風室、原告則質疑林輝正袒護報關行以職權施壓其職務上公權力之執行亦於同年月14日填具員工狀況通報表提出於被告政風室請求查明。被告政風室在詢問原告及林輝正後於108年10月30日即以本案僅係私人口角衝突及人事管理範疇，未涉公務或刑責，非其權管為由，於108年11月8日簽請由單位主管依職權辦理，嗣經○○分關以「原告以不當言詞、公然詆毀犯上，毀人名譽，擬請依關務人員獎懲辦法第6條第3款予以適當處分」簽請被告首長（關務長）核可後，於109年1月3日向被告考績委員會提案審議，經被告考績委員會109年6月20日109年第4次會議決議：原告向來工作認真，然其對於林輝正股長以不當言詞犯上，仍有不妥，嗣經表決結果同意「予以平時成績考核紀錄表註記」與同意「申誡1次」之票數相同，且原告如願意向林輝正股長致歉，是否予以申誡容有討論空間，故先退請提案單位協調處理等語。嗣因協調不成，再經被告考績委會109年7月15日109年第5次會議審議，決議核予原告申誡1次之懲處，被告遂以109年7月28日○○○字第1091019117號令（下稱原處分）認定獎懲事由：「以不當言詞犯上，並影響機關聲譽，涉有疏失」，依關務人員獎懲辦法第6條第3款規定，核予原告申誡1次之懲處。原告不服，提起申訴遭駁回，又提起再申訴經補正改依復審程序審理，經復審決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、○○分關稽查課一股之職務範圍係免驗抽核貨物之管理，而稽查課二股之職務範圍乃貨櫃集散站（即櫃場）之管理，但凡貨櫃集散站之貨品，包括免驗抽核貨物，皆於其職務範圍。○○關工作手冊C-020-76，並非限定於「免驗貨物抽核小組」有其適用，其規範之對象應為抽核之客體，即「免驗貨物」，而上開工作手冊所稱「駐站關員」與「稽核關員」乃同一職務，職稱僅係用以區分貨櫃集散站是否為自主管理，因原告所在之○○櫃場為自主管理，故原告職稱為「稽核關員」，而所謂「駐站關員」或是「稽核關員」之職稱，因僅有稽查課二股駐貨櫃集散站，僅有稽查二股有此編制，而○○關工作手冊C-020-76二（四）之規定「駐站關員」應經常巡視櫃場即進出口倉……，可知駐站關員亦有本工作手冊之適用，如駐站關員遇有駐站貨物為免驗貨物時，其抽核作業即有本工作手冊適用，並非限於「免驗貨物抽核小組」，此部分由○○關工作手冊C-020-76第2頁所載作業單位，如倉棧組倉庫課倉庫三股，該股辦事員皆為駐站關員可知，駐站關員亦有適用，非僅限於「免驗貨物抽核小組」適用。原告當日進行作業乃依○○關工作手冊C-020-71二-(一)-2-(3)點驗進口貨物進倉、工作手冊C-020-71二-(二)會同業者盤查進、出、存站之物品，並稽核其相關之艙單、簿冊、報表及電腦相關檔案或資料庫，從未進行「查驗貨物」。又進入查驗程序前，貨物需有不符情事，亦即本案如有件數不符之情況才會辦理通報並進入查驗貨物程序。又據○○關工作手冊C-080-04，繕具通報單註明不符情形，以特急件呈報股長、股長轉單位主管核定之情形，應以駐站關員發現存站貨物與艙單所列不符之為前提，然本件僅是發現貨物之外包裝問題，要求報關行核對資料，尚未有不符之情形，林輝正股長即來電指摘，原告尚在與報關行核對相關資料中，何來要求繕具通報單之理?
㈡、本件係因股長林輝正不依工作手冊進行行政指導作業，卻指稱原告阻礙通關，阻止查核應予放行之行為，實令人生疑，原告始脫口提出究竟收了報關行多少錢之疑問；況股長林輝正僅依據報關行來電，便逕行依照報關行要求，令原告做成通報單或放行，顯未依照法定程序接受陳情，原告並無服從義務，且本件衝突之發生，乃當日股長林輝正主動前往原告所在辦公場所，則報關行既然已經同意查核，且業已釐清，股長林輝正特意前往原告辦公場所卻未查看貨物了解案情，亦未辦理業務檢討，意欲何為，豈非無疑?原告出言質疑並無基於貶低林輝正之人格。且觀諸本件復審決定本身即頗具爭議，數位委員亦有不同意見，可見被告作成原處分確有可議之處。
㈢、並聲明：復審決定及原處分均撤銷。
四、被告抗辯略以：
㈠、案件有無問題或是否需要通報，是依據○○關工作手冊C-020-76辦理，屬「免驗貨物抽核小組」職務範疇，其作業單位為○○分關稽查課「稽查一股」，並非原告案發時所任「稽查二股」之執行職務範疇。是以，原告對其職掌顯有誤解。又依○○關工作手冊C-020-71，稽核關員並非未被賦予查驗貨物之權限。稽核關員之權責，依海關稽核貨棧及貨櫃集散站業者實施自主管理作業規定，亦未包含「查驗貨物」。至驗貨關員依進出口貨物查驗準則第4條第3款規定，係指辦理進出口及轉口貨物人工查驗或複驗之關員。本案原告為稽核關員，非屬驗貨關員，自無查驗貨物之權限。又依○○關工作手冊C-080-04關於違章案件之簽報，其作業摘要第二點略以，駐棧(站)關員發現存棧(站)貨物與艙單所列不符時(如貨名、件數……)……應即繕具通報單註明不符情形，以特急件呈報股長、課長轉單位主管核定後，將通報單各聯分送法務緝案組、艙單及驗貨等單位以供登錄控管。另依「外勤關員處理突發狀況因應措施」規定，駐庫關員（稽核關員）發現來貨內容與艙單不符時，應繕具「實到貨物與艙單不符案件通報單」陳報。原告為稽核關員，其在108年8月5日工作報告簿既已敘明發現艙單申報單位與實到單位不符情形，自應依前開規定辦理通報。本件股長林輝正對原告之業務指示 ，並無違反上開工作手冊。
㈡、原告就林股長所為之業務指示，如有意見或為自辯維護自己合法利益，雖得陳述，然仍應遵行一般行政倫理，並就個案事實及相關法規、工作手冊等表達意見，善意溝通，而非於無確切實證下，當眾質問長官「你收了報關行多少錢？」，故原告言詞確屬不當。況原告縱無法認同股長林輝正之指示或認為其有包庇業者等違法之嫌，亦應循內部行政體系向更上級長官陳報案情，以尋求解決之法，而非隨意脫口質疑。本案股長林輝正既係指示原告如有發現來貨內容與艙單不符，應繕具通報單之作法，如原告確依該指示辦理，則案件將由通關單位分估員通知報關業者補正書面報單並加以審核，其審核結果如認有查驗必要，再將通關方式更改為C3應驗報單，送請驗貨員查驗，上開程序所需貨物通關時間較長，對貨主或報關業者並無有利，難認定股長林輝正之指示「有何偏袒業者之情」，原告主張僅係其主觀臆測之詞。又「廉正」係公務人員五大核心價值之一，亦向為海關上下一體竭力遵行之目標，原告身為關務人員，應知廉潔清譽對於機關及公務人員之重要性，就相關言論更應審慎為之，然原告僅因與股長林輝正就業務作法見解不同，即質疑林員包庇業者，並貿然於進出口人或報關業者得進出之辦公處所，對長官脫口而出「你收了報關行多少錢？」之言論，除損及林股長個人聲譽外，亦對機關廉政形象造成損害。是以，原告上開言論顯已違反公務員服務法第5條「公務員應謹慎」之品位義務規定，且屬「以不當言詞犯上，並影響機關聲譽」，而無法僅以「善意發表言論，自辯維護自己合法利益」一詞，免除行政責任，故本關核予申誡1次，自屬有據。
㈢、並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
㈠、按關務人員人事條例17條：「關務人員之考績，除依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」第18條：「關務人員獎懲辦法，由行政院會同考試院定之。」又公務員服務法第2條規定：「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。……」第5條規定：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉，不得有驕恣貪惰，……等足以損失名譽之行為。」第22條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重分別予以懲處……。」第24條：「本法於受有俸給之文武職公務員及他公營事業機關服務人員，均有適用。」次按依關務人員人事條例第18條授權訂定之關務人員獎懲辦法第6條第3款規定：「有下列情形之一者，予以申誡：……三、言行失檢，影響機關聲譽，情節尚輕。」準此，關務署及所屬機關公務人員亦適用公務員服務法，應保持誠實清廉、謹慎勤勉、不得驕恣貪惰的品位義務，且其平時成績考核，同係適用公務人員考績法，如有關務人員獎懲辦法第6條第3款所謂「言行失檢，影響機關聲譽」但情節尚輕之情事，依公務人員考績法施行細則第13條第4項規定，經該機關依法設置之考績委員會初核、機關長官覆核，由主管機關或授權之所屬機關核定後，固得予以申誡之懲處。
㈡、惟按所謂「判斷餘地」係指行政機關將抽象之不確定法律概念適用於具體的事實之涵攝過程所享有自為判斷之餘地，其立基於完全之資訊及正確之事實認定暨法律概念意旨詮釋，本於尊重行政機關之不可替代性、專業性及法律授權的專屬性，其適用領域包括具有高度屬人性的評定（如國家考試評分、學生的品行考核、學業評量、教師升等前的學術能力評量等）、高度科技性的判斷（如與環保、醫藥、電機有關的風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策的決定及獨立專家委員會的判斷（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋意旨參照）。又行政法院對於適用判斷餘地理論之法律涵攝事項，所得使用之有限度法律審查，其審查內容不外是「判斷基礎之資訊完足性與正確性是否具備」、「判斷過程中相關之程序規範（正當法律程序規範）是否曾被忠實踐履」及「判斷有無附上可供專業辯論之必要判斷理由說明」（最高行政法院106年度判字第661號判決意旨參照）。查本件人事主管機關對於所屬公務人員之平時成績考核之核定，涉及高度屬人性之人格評價，且前揭關務人員獎懲辦法第6條第3款規定「言行失檢，影響機關聲譽」，或被告所稱之「以不當言詞犯上，影響機關聲譽」，屬一不確定法律概念，基於尊重人事主管機關之不可替代性及法律授權之專屬性，就被告考績委員會於檢視本件原告受平時考核之具體事實是否該當於此一不確定法律概念的涵攝判斷，行政法院固應予以尊重，然經審查上開事項如有不符，仍應予以撤銷。
㈢、查上開事實概要欄所載之事實，業據兩造陳述在卷，並有被告108年8月1日基普六字第1081019601號(見原處分卷一第9-10頁)及108年8月8日○○○字第10810202300號公告(見原處分卷一第6-8頁)、原告人事基本資料(見原處分卷一第11-12頁)、○○分關職員服務處所職務異動通報表(見原處分卷一第13-14頁)、股長林輝正108年8月8日所提員工狀況通報表(見原處分卷二第9頁)、原告108年8月14日所提員工狀況通報表(見原處分卷二第10-13頁)、被告政風室108年10月30日簽(見原處分卷二第6-8頁)、108年11月8日簽(見原處分卷二第5頁)、○○分關109年1月3日提案表(見原處分卷二第29-30頁)、被告考績會109年6月20日109年第4次及109年7月15日109年第5次會議紀錄(見原處分卷二第143-164頁、第168-187頁)、原處分(見原處分卷一第5頁)、被告考績會109年9月29日109年第7次會議紀錄(見原處分卷二第200-224頁)、復審決定(見本院卷第29-49頁)、事發現場照片(見本院卷第427-432頁)在卷可稽，堪認屬實。
㈣、本件原處分為被告依據109年7月15日考績委員會決議所作成者，其就原告受懲處之具體事實是否構成關務人員獎懲辦法第6條第3款規定「言行失檢，影響機關聲譽」之判斷，本院原則上固應尊重其判斷餘地，業如前述，惟本院審酌原處分所依據之事實係基於不完全之資訊，認為原處分有違誤之處，應予撤銷，理由如下：
1.按公務人員固有應謹言慎行、不得驕恣等保持品位之義務，業如前述。惟本件原告於前揭時、地對其直屬長官即股長林輝正出言質以：「你到底收了報關行多少錢？」（下稱原告系爭言詞），惟此等當面質疑直屬長官個人廉潔操守之言詞，是否構成所謂「言行失檢」或「以不當言詞犯上」，自應以本件整體事件之始末加以觀察後予以綜合的判斷，如僅將原告系爭言詞自整體事件發生的脈絡抽離而予以單獨地評價，對於勇於任事的基層公務人員而言，即非公允。亦即，被告考績委員會在認定原告系爭言詞是否已構成所謂「言行失檢」或「以不當言詞犯上」而應予以懲處之法律要件時，應以調查完整的事實為基礎，進行法律要件的涵攝，始得認應尊重其判斷。
2.查本件事件之發生始末，姑不論原告與股長林輝正就稽核關員對艙單申報數量有疑時有無或何種程度的查證權限之認知何者正確，但觀諸原告執行其監視業者拆櫃點驗貨物進倉之稽核職務仍在持續進行中（耗時不過一、二小時），該批貨物的報關行即去電其上級長官投訴抱怨，而股長林輝正於獲知報關行電話投訴抱怨後，旋即電聯原告指示不要阻礙貨物通關等語，此一事件歷程中，關於原告認為該批貨物艙單記載與現場數量不符一情是否有所本？該報關行投訴抱怨之內容是否有理抑或係因報關行自己作業申報誤漏所致？又股長林輝正電話中是否有詢問原告未准該批貨物點驗進倉之緣由、有無進行查核之必要及方法是否適當等情後再為上開指示，抑或不分青紅皂白地一昧要求原告要就放行、不然就通報等語？又股長林輝正於同日下午主動前往原告所駐之○○貨櫃集散站旁海關辦公室內論究原告就該批貨物前揭稽核過程，原告與股長林輝正間執論之過程及內容為何？原告系爭言詞係在何種情境下脫口而出？此等整體事件的關鍵問題，若未經查明認定，被告考績委員會實無從綜合判斷評量原告系爭言詞是否已構成所謂「言行不檢」或「以不當言詞犯上」而應予以懲處。
3.惟稽之據以作成原處分之被告考績委員會109年第5次會議紀錄，被告考績委員會對於上開各項事實，僅表列以○○分關所陳之原告與股長林輝正雙方各自的陳述說明，及108年8月5日原告與他站稽核關員工作紀錄簿冊各1紙（見原處分卷二第140-141頁）、由股長林輝正自行提出所謂經當時在場之○○公司專責人員劉淑梅、蔡孟辰簽名之事發過程說明文件1紙（見原處分卷二第117頁），即逕為結論認為：余員對林輝正股長以不當言詞犯上，並影響機關聲譽，並即以多數決決議核予原告申誡1次，均未見就上開重要的整體事件始末作何調查（諸如詢問投訴之報關行事件始末、調取貨物艙單、報單及裝箱單核對、詢問事發時在場人員等）以為事實認定，而僅以上開資料逕行對原告懲處案進行審議。再稽之上開股長林輝正所提出之事發過程說明文件內容載以：「本人一踏進余員辦公室，余員即以指責口氣，高吭聲音，對本人連聲說『你這樣對嗎？』、『你這樣對嗎？』、『我有錯嗎？』，本人毫無接話機會。余員非但無法以理性方式，就事論事，針對公務與本人或單位長官進行討論，而係突然發飆，當眾大聲指責本人『你拿人家多少錢啊！』。此等言行，已嚴重羞辱本人……。」（見原處分卷二第117頁），顯然是股長林輝正本位地自行以打字方式記載事發過程後交予○○公司專責人員劉淑梅、蔡孟辰於其上簽名，其內容並非劉淑梅、蔡孟辰二員所為陳述，其作成時間為109年4月20日，距離本件事發（108年8月5日）已隔8個月餘，一望即知其內容是否屬實甚有疑義，不能遽信；況經本院傳訊○○公司專責人員劉淑梅、蔡孟辰到庭均證稱渠等僅有聽聞到原告在海關辦公室外之○○專責人員辦公室處之原告系爭言詞，但沒聽到原告與股長林輝正在海關辦公室內爭執內容，上開文件係股長林輝正打好字以後要渠等簽名等語（見本院卷第414-422頁），證人蔡孟辰且稱當時原告與股長林輝正在海關辦公室講話，講話內容沒聽清楚，但音量越來越大聲，聽起來像是有在爭執，兩個人都互有講話，都很大聲等語（見本院卷第420頁），可見股長林輝正於上開文件自行所載其與原告之言談過程、互動情形亦與事實有所出入。
4.是以，被告考績委員會作成對原告懲處之決議，顯然並未就本件整體事件之始末本於完足且正確的資訊進行審議，僅係將原告系爭言詞自整體事件發生的脈絡抽離而予以單獨地評價涵攝法規要件，逕認原告系爭言詞構成所謂「言行失檢」或「以不當言詞犯上」而應予以懲處，被告據此考績委員會決議作成原處分，自屬違誤。
六、綜上所述，原處分之作成，顯有違誤，復審決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷復審決定及原處分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 11 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 劉正偉法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 3 日
書記官 王月伶