臺北高等行政法院判決110年度訴字第546號111年4月14日辯論終結原 告 賴俊宇
送達代收人 郭美春被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 王文英
黃順國陳美伶上列當事人間遠洋漁業條例事件，原告不服行政院中華民國110年3月24日院臺訴字第1100168495號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款情形，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：原告為進隆漁168號漁船（統一編號000-0000，船舶所有人洪翠孺，總噸位66.56噸，下稱系爭漁船）船長即從業人，駕駛系爭漁船於民國109年5月12日及13日未經核准多次進入日本專屬經濟海域從事漁撈作業逾6小時，且最遠達5海浬（約9.26公里），違反遠洋漁業條例第13條第1項第4款規定，被告依該條例第36條第5項第3款規定，以109年12月7日農授漁字第1091218641A號行政處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並收回漁船船員手冊及幹部船員執業證書4個月（下稱原處分）。原告不服，經訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。又被告另以109年12月7日農授漁字第1091218641號行政處分書處系爭漁船所有人即經營者洪翠孺罰鍰300萬元，並收回系爭漁船漁業證照4個月。另經本院110年度訴字第547號判決駁回在案。
三、原告起訴主張及聲明：㈠原告沒有遠洋漁業條例第13條第1項第4款規定的重大違規行為：
⒈系爭漁船於109年5月12日凌晨在公海內投繩，約清晨6時許結束停留，進行揚繩，捕撈過程均在公海。接近中午時發生母線斷線，為避免形成海上廢棄物，造成往來船隻危險，原告決定追回浮球、電信標等有價值的物件，未再進行揚繩作業。尋找浮球期間恰好發電機故障，無法接收電信標訊號，僅能人工肉眼搜尋，亦無法藉由儀器得知船隻位置。期間原告以衛星電話求助船主洪翠孺的父親，再聯繫三益電機行老闆陳世賢協助排除故障，並繼續搜尋電信標與浮球，同時原告接獲洪翠孺以衛星電話告知越界事實，取回電信標後即盡速離開。13日上午，原告在距離200海浬線尚有10海浬處投放漁具，包含等待期間均在公海。因系爭漁船航機為舊型，加上前日斷電斷訊，或天候影響定位等因素，致系爭漁船與漁船監控中心的海圖有所誤差，使原告判斷錯誤，誤認航行過程均在公海內，稍偏離航道誤觸經濟海域界線，然航行時間僅約1小時，非延繩釣作業時程。此一機械因素亦非原告所得控制，不能歸責於原告。
⒉原告是為撿拾浮球、電信標，加上發電機故障始誤入日本專屬經濟海域，未有下鉤、起鉤的漁撈行為，更無漁獲，日本方面亦無任何反應，無所謂被侵害權益國可言。被告自行擴張解釋漁撈定義，認為拾回浮球、電信標的行為亦屬漁撈作業，並無明確的法律依據。被告未審酌電子漁獲回報系統（E-Logbook）內建的沿岸國專屬經濟海域偵測功能，已因發電機故障而失去功能，系爭漁船一時偏離航道，非惡意為之。原告知悉誤入後，即迅速修正。如原告有意違規，大可關閉船位監控系統（VMS）。又該次航程為109年3月8日至5月23日，長達近2月，均合法在鄰近海域作業，實無單日違法闖進日本專屬經濟海域作業之理。
㈡原處分有裁量瑕疵：
原處分未考量下列事項：⒈原告擔任漁民10餘年，接任系爭漁船船長6年來無違規情事，僅因發電機故障誤入日本專屬經濟海域，縱有疏失亦屬初犯。⒉系爭漁船均依規定開啟船位監控系統（VMS），僅因109年5月12日發生母線斷裂須取回浮球與電信標，又遭逢發電機故障，無法搜尋電信標訊號，為修復發電機與人工搜尋浮球、電信標，始在日本專屬經濟海域停留較久，無起鉤行為即離開該海域；13日上午因前日斷電斷訊及天候影響航機誤差，再度誤觸日本專屬經濟海域邊緣，航行僅約1小時，顯非延繩釣作業時程，惡性不大。⒊系爭漁船於該2日均無漁獲，無被害國可言。又該趟出海漁獲量僅141萬4,171元，原處分裁處原告60萬元，系爭漁船船主亦遭罰300萬元，超過漁貨獲利2倍多，顯有過當。⒋原處分裁處法定罰鍰最低額40萬元的1.5倍，其裁量基準不明，違反授權明確性原則。⒌依遠洋漁業條例第36條第5項規定，漁船船員手冊及幹部船員執業證書是「得」收回，而非一律收回。原處分除罰鍰外，並收回該等執照，嚴重影響原告生計。原告有年幼2子及房貸要繳，109年11月因系爭漁船執照被收回，原告僅能受雇他船，薪資減少，原處分再收回上開執照，4個月無法出海，家庭面臨困境，違反比例原則，應斟酌行政罰法第18條第1項規定予以酌減。
㈢聲明：
⒈訴願決定及原處分關於罰鍰60萬元部分均撤銷。
⒉確認原處分關於收回漁船船員手冊及幹部船員執業證書各4個月部分違法。
四、被告答辯及聲明：㈠原告有遠洋漁業條例第13條第1項第4款規定的重大違規行為：
⒈檢視系爭漁船船位及航速資料，其於109年5月12日中午12時
許進入日本專屬經濟海域作業約6小時，經被告所屬漁業署漁業監控中心通知後離開，復於5月13日上午9時許，二度進入並於1小時後離開，5月14日上午10時18分第三度進入日本專屬經濟海域，此期間進入日本專屬經濟海域最遠達5浬（約9.26公里），航速多為2至5節，航跡迂迴曲折交錯，屬典型延繩釣漁船作業航跡。原告雖主張：因幹繩斷裂，繩具隨海流漂失，於日本專屬經濟海域發現流失漁具，僅撿回電信標，將漁具所結附延繩釣線全數剪斷沉海，未有下鉤、起鉤、拾回漁具、釣線及漁獲物等行為等等。然此說法與尋常延繩釣漁船取回繩具的過程相悖，且系爭漁船於109年5月13日及14日的作業航跡，其作業時間及作業下鉤、起鉤的作業距離與往常並無二致。原告上述說法，顯非事實。
⒉原告雖稱：因機械故障致進入日本專屬經濟海域等等，惟漁
船航經他國專屬經濟海域時，倘遇機械故障，應通報被告所屬漁業署漁業監控中心並於電子漁獲回報系統回報海上故障，由漁業署通知沿岸國漁政單位，避免引起國際糾紛。原告不僅未即時通報漁業署，在該署監控中心於109年5月12日通知系爭漁船已進入日本專屬經濟海域後，系爭漁船於公海繞行一圈約12小時，再度於5月13日進入日本專屬經濟海域，更於5月14日第三度進入日本專屬經濟海域，此期間均非主機故障怠速漂行的航跡航速。
⒊遠洋漁業條例第4條第1款明定，漁撈作業包括探尋、誘集、捕撈海洋資源，載運、卸下、儲存、加工、包裝漁獲物或漁產品或提供補給，其中包含於漁船甲板整理漁具（如網具、繩具、浮球、電浮標等）、船側投放或拾取漁具等過程，均屬國際認定的漁撈作業行為，非如原告狹隘認定僅投繩、揚繩為漁撈作業。原告身為船長，在漁船作業期間應與他國管轄海域邊界保持距離，防止海流將漁具帶入他國管轄海域內，倘漁船漁具流失漂入他國管轄海域，應透過被告所屬漁業署通知沿岸國漁政主管機關並獲准後方得進入拾取；如沿岸國不予同意，則流失漁具由沿岸國自行處理，漁船仍不得擅自進入拾取。原告未經許可進入日本專屬經濟海域從事漁撈作業（撿拾電浮標），無論當日有無漁獲，均屬國際上共同認定的非法漁撈行為，違規事實明確。
㈡原處分無裁量瑕疵：
⒈原告未經許可進入日本專屬經濟海域作業，屬「非法、未報告、不受規範」（IUU）漁撈行為，為國際上零容忍的嚴重違規。我國因不斷有遠洋漁業業者遭舉報捕殺禁捕魚種、未經許可侵入他國管轄海域盜漁等嚴重IUU漁撈行為，致我國於104年10月1日遭歐盟執委會列入打擊IUU不合作第三國警告名單（黃牌），歷經近4年努力，終於在108年6月27日解除黃牌。歐盟執委會多次提醒，未來不再有黃牌警告機會，如未能嚴格執法，將直接給予紅牌。系爭漁船109年5月12日第一次進入日本專屬經濟海域，經被告所屬漁業署通知離開後，仍未與該海域邊界保持妥適距離，於109年5月13日再度進入，已屬國際社會所不容的嚴重IUU漁撈行為。被告依行政罰法第18條規定，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度及所生影響，酌予加重罰鍰，符合比例原則。
⒉原告擔任船長，應在出港作業前針對己身職能加強自我教育，確保系爭漁船在海上合法作業。原告已知航海儀器的商業用海圖時有更新，應在出港前更新航海儀器海圖至最新版本；亦應知悉作業過程須注意遠離日本專屬經濟海域邊界；在系爭漁船之電子漁獲回報系統（E-Logbook）已內建偵測他國專屬經濟海域界線功能的情況下，應可與日本專屬經濟海域邊界保持距離，惟原告應注意，能注意而未注意，甚至在接獲漁業署監控中心第一次通知後，仍二度進入日本專屬經濟海域，縱非蓄意，亦難謂無過失。
⒊自遠洋漁業條例施行以來，包含系爭漁船在內，計有6艘漁船
因未經許可進入他國經濟水域受罰，均是依遠洋漁業條例第36條規定之法定罰鍰最低額1.5倍裁罰，加計侵入他國經濟水域作業期間捕撈的所有漁獲不法利得，並收回漁業人的漁業證照、從業人的漁船船員手冊及幹部船員執業證書最少3個月；倘漁船未經許可侵入他國經濟水域作業期間未回報漁獲，無法估算不法利得，即酌予加重收回漁業證照、漁船船員手冊及幹部船員執業證書的期間。本件違規期間未回報漁獲，故酌予加重收回原告漁船船員手冊及幹部船員執業證書1個月（共計4個月）。被告裁量標準一致，並無恣意。
㈢聲明：原告之訴駁回。
五、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有被告108年11月29日農授漁字第1081338727號函、系爭漁船遠洋漁業作業許可證明書、系爭漁船109年5月11日至14日的航跡圖（本院卷第115-127頁、原處分卷第14-15頁）、動力漁船生命史重點管理資訊報表（原處分卷第17-22頁）、原處分、訴願決定（本院卷第31-33頁、第37-45頁）及本院110年度訴字第547號卷宗等可以證明，足以認定為真實。本件爭點：㈠原告有無遠洋漁業條例第13條第1項第4款規定的重大違規行為？㈡原處分有無裁量瑕疵？
六、本院的判斷：㈠應適用的法令：
遠洋漁業條例第1條規定：「為落實保育海洋資源，強化遠洋漁業管理，遏止非法、未報告及不受規範漁撈作業，健全漁獲物及漁產品之可追溯性，以促進遠洋漁業永續經營，特制定本條例。」第3條規定：「本條例之主管機關為行政院農業委員會。」第4條第1款、第2款、第5款、第6款及第18款規定：「本條例用詞，定義如下：一、漁撈作業：指探尋、誘集、捕撈海洋漁業資源，載運、卸下、儲存、加工、包裝漁獲物或漁產品，或提供補給之行為。二、漁船：指從事漁撈作業之船舶。……五、經營者：指經營遠洋漁業者。六、從業人：指漁船船員及其他為經營者捕撈、卸下或運搬漁獲物或漁產品之人。……十八、專屬經濟海域：指鄰接領海外側至距離領海基線2百浬間之海域。」第12條第1項規定：「漁船不得進入他國管轄海域從事漁撈作業。但取得他國許可並經我國主管機關核准對外漁業合作者，得在他國專屬經濟海域從事漁撈作業。」第13條第1項第4款規定：「中華民國人不得有下列重大違規行為：……四、未依前條第1項規定經主管機關核准，進入他國管轄海域從事漁撈作業。」第36條第5項第3款規定：「從業人有第13條第1項重大違規行為之一者，依下列規定處罰鍰，並得收回其漁船船員手冊及幹部船員執業證書2年以下，或廢止之：……三、總噸位50以上未滿100漁船：處新臺幣40萬元以上200萬元以下罰鍰。」㈡原告有遠洋漁業條例第13條第1項第4款規定的重大違規行為：
⒈系爭漁船於109年5月12日中午12時許進入日本專屬經濟海域
約6小時；又於13日上午9時許二度進入日本專屬經濟海域約1小時，此期間進入日本專屬經濟海域最遠達5浬（約9.26公里），航速多為2至5節，航跡迂迴曲折交錯，有系爭漁船109年5月11日至14日的航跡圖可以佐證（本院卷第119-127頁、原處分卷第14-15頁）。被告以系爭漁船進入日本專屬經濟海域停留時間之久，以及海上作業船隻為減少油料花費，航行期間如無下鉤迂迴作業，必採直線航行，而系爭漁船在日本專屬經濟海域內迂迴繞行，屬典型延繩釣漁船作業航跡等情（訴願卷2第4頁），據以認定系爭漁船未經核准，進入他國管轄海域從事漁撈作業，非無憑據。
⒉原告雖主張：系爭漁船原在公海內進行投繩、停留及揚繩等
漁撈作業，後來因為母線斷線，為避免形成海上廢棄物，原告決定追回浮球、電信標等有價值的物件，故循線解開浮球、電信標的夾子使之與魚線脫鉤，剩餘魚線與魚鉤則沉入海中，未再進行漁撈作業，尋找浮球、電信標期間恰好發電機故障，無法接收電信標訊號，僅能人工肉眼搜尋，亦無法藉由儀器得知船隻位置，始進入日本專屬經濟海域，待撿拾浮球、電信標完畢後立即離開等等。然遠洋漁業條例第4條第1款明定，漁撈作業包括誘集海洋資源的行為，故利用餌料、光源等方式誘導集魚的誘集行為，亦屬漁撈作業，禁止在他國專屬經濟海域內為之。上開規範內容，於意義上非難以理解，且可為受規範者預見，並經由司法審查加以確認，尚無違反法律明確性原則。系爭漁船使用的延繩釣漁具是由幹繩、支繩、釣鉤、浮球及電浮標等組成。幹繩長達百公里，以數個浮球使之懸浮於上，水下則結附有數千個帶有釣鉤及餌料的支繩，餌料誘導魚群咬食上鉤，待回收繩具時，下方已上鉤的魚獲即一同被拉上船隻（本院卷第49-51頁、訴願卷2第2、3、21頁）。由此可知，施放、使用上述漁具的行為即屬誘集行為，亦為漁撈行為的一種，且不以確有漁獲為必要。這也與我國於89年9月5日簽訂，立法院於第5屆第5會期第17次會議通過，93年12月2日生效的「中西太平洋高度洄游魚類種群養護與管理公約（及捕魚實體參與之安排）」第1條「用語」規定「為本公約之目的：……（d）『捕魚』是指i.尋找、捕捉、獲取、或採捕魚類；ii.企圖尋找、捕捉、獲取、或採捕魚類；iii.從事任何其他活動而可合理地推測為是導致標明位置、捕捉、獲取或採捕魚類，不論其目的為何；iv.放置、尋找、或回收集魚器或相關之電子設備，例如無線電浮標；v.為（i）至（iv）款所述在海上直接支援或準備的任何操作，包含轉載之任何活動；vi.為（i）至（v）款所述的活動而使用任何其他船舶、載具、飛機或飛行器，但在緊急情況下為船員之健康與安全或船舶的安全而使用時除外……。」意旨相符。原告主張其單純撿拾浮球及電信標，無漁撈作業等等，應有誤解。原告為系爭漁船船長，監督指揮全體船員綜理航行及漁撈作業、漁場的選擇、作業位置的選定等（漁業法第12條授權訂定漁船船員管理規則第24條規定參照），其知悉漁船不得未經許可擅入他國經濟海域內作業、撿拾漁具，有原告108年10月7日簽名於上的「赴中西太平洋作業重要法令宣導單」可以證明（本院卷第179-182頁），自應確保其使用、投放具有誘集作用的漁具遠離他國管轄海域，避免海流將漁具帶入，或因漁具損壞而流失漂流至他國管轄海域，在他國管轄海域內為誘集海洋資源的行為。然原告未能事前預防，致漁具漂流至日本專屬經濟海域，在該海域內為誘導集魚的漁撈作業，已有過失。又漁具漂流進入日本專屬經濟海域後，原告沒有通報被告所屬漁業署通知日本的漁政主管機關，於獲准後始進入日本專屬經濟海域，其逕自進入撿拾漂流的漁具，無論原告有無同時撿拾、收取已誘集上鉤的魚獲，均已完成漁撈作業，且至少有過失的主觀責任條件。此外，原告於本院審理時及另案作證時均陳稱：在公海時發現發電機故障，經聯繫船東及維修人員，約
1、2個小時後就將發電機修好，當時系爭漁船已在日本專屬經濟海域內，因浮球及電信標還沒完全收回，於撿拾完後立即離開該海域等等（本院卷第316、394頁、本院110年度訴字第547號卷1第448、451頁），故縱如原告所述，系爭漁船因發電機故障，無法藉由儀器（即電子漁獲回報系統）得知船隻位置，始由公海駛入日本專屬經濟海域，然於系爭漁船發電機修復後，原告已可知悉其已進入日本專屬經濟海域，卻仍未立即離去或主動通報被告所屬漁業署知悉，反而持續撿拾電信標及浮球等漁具，從事漁撈作業，佐以系爭漁船於109年5月12日進入日本專屬經濟海域長達約6小時，復於13日上午9時許二度進入日本專屬經濟海域約1小時，時間非屬短暫，自難以發電機故障為由，解免其過失責任。原告此部分抗辯，尚不可採。
⒊原告雖再稱：系爭漁船始终未關閉船位監控系統（VMS），如
原告有心違法，理應直接關閉船位監控系統，又該次航程長達近2月，實無單日違法闖進日本專屬經濟海域之理，事實上5月12日及13日均無漁獲，且被告亦未依遠洋漁業條例第18條第1項規定，命系爭漁船直航至指定港口接受調查，均可說明原告無違章事實等等。然而，遠洋漁業條例第18條第1項規定：「漁船涉有第13條第1項所定重大違規行為，且有具體事證者，主管機關應命令該漁船停止作業，限期直航至指定港口接受調查。」其立法理由表示：「為即時調查漁船所涉之重大違規情事，避免漁船進入其他港口湮滅違規證據，爰參考漁業法第11條之1規定，於第1項定明主管機關應命令該船停止作業，限期直航至國內外指定港口接受調查……。
」僅係授權被告於有具體事證可認漁船涉有同法第13條第1項所定重大違規行為時，為保全證據的必要，應立即命令該漁船停止作業，限期直航至指定港口接受調查，不能因為主管機關尚無充分把握，或為預留當事人陳述意見機會，或因違章態樣尚無即時保全證據的必要，沒有命令漁船停止作業，限期直航至指定港口接受調查，即可反推漁船沒有第13條第1項所定重大違規行為。又船位監控系統（VMS）具有回報船位資料，紀錄漁船航跡的作用，其船位回報的功能須全年正常運作，未經許可不得關機，亦不得自漁船上移離；關機期間不得出港；有斷訊或故障情形，經營者或船長應立即傳真船位相關位置（遠洋漁業條例第6條第2項、第10條第2項、第11條第3項及第24條第2項規定授權訂定的鮪延繩釣或鰹鮪圍網漁船赴太平洋作業管理辦法第43條、第44條及第46條規定參照），故系爭漁船如關閉此一系統，勢將引起主管機關生有該船違規或失事疑慮，進而擴大聯繫或委請他國或他船搜尋，反不利於有心為重大違規行為者。因此，系爭漁船是否關閉船位監控系統，尚不足以推論原告沒有違章事實或過失的主觀責任。又縱使系爭漁船於109年5月12日及13日進入日本專屬經濟海域期間並無漁獲，然如上所述，違反遠洋漁業條例第13條第1項第4款規定「未依前條第1項規定經主管機關核准，進入他國管轄海域從事漁撈作業」，本不以查獲漁獲結果為其構成要件，是原告此部分主張，對原處分的適法性亦無影響。原告於109年5月12日、13日及14日三度進入日本專屬經濟海域，被告所屬漁業署漁業監控中心輪值人員已三度通知系爭漁船船主，由船主通知原告，有該監控中心輪值通聯記錄可以證明（訴願卷2第46-48頁），則系爭漁船於航程近2個月的期間內，未再有其他進入日本專屬經濟海域的事實，亦不足以否定原告有於109年5月12日長達近6小時，在日本專屬經濟海域內撿拾、回收具有誘集海洋漁業資源功能之漁具的事實。
㈢原處分尚無裁量瑕疵：
⒈行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越
法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」有關行政罰的裁處與否、處罰種類與罰鍰額度的選擇，涉及行政裁量，原則上，行政機關在法律授權作成決定或選擇的範圍內，享有裁量餘地，行政法院原則上應予尊重，僅於逾越法定裁量範圍，或雖未逾越法定的裁量範圍，但作成裁量與法規授權目的不合，或出於與授權意旨無關的其他因素考量，違反不當連結禁止原則、比例原則或平等原則等，則有裁量濫用，而屬違法。⒉被告於107年4月間，審酌遠洋漁業條例自106年1月20日施行
已逾1年，施行初期考量該條例罰責甚重，對於違反行政程序的漁船業者多給予行政指導，涉及實質違規者則核處最低額罰鍰，惟我國已簽署「中西太平洋高度洄游魚類種群養護與管理公約（及捕魚實體參與之安排）」，經立法院於93年第5屆第5會期第17次會議審議通過（參見立法院93年6月1日台立院議字第0930050439號函，本院卷第345頁），由行政院轉呈總統頒發批准書，完成國內法律程序後，向公約存放國紐西蘭政府遞交批准文書，於93年12月2日成為「中西太平洋漁業委員會」(WCPFC）會員，有遵守及落實上述公約所列義務，為達嚇阻之效，避免再遭國際制裁，故優先針對超配額捕撈、漁獲回報不實、未經許可擅赴洋區作業及侵入他國專屬經濟海域4類違章制訂裁罰基準，其中就侵入他國專屬經濟海域部分，罰鍰金額為遠洋漁業條例第36條最低罰鍰金額的1.5倍，加上當航次不法利得兩部分合併計算（無條件進位至萬位數），並收回漁業人的漁業證照、從業人員的漁船船員手冊及幹部船員執業證書最少3個月；漁船於未經許可侵入他國專屬經濟海域作業的不法利得金額，以該船侵入他國專屬經濟海域作業期間所捕撈的所有漁獲物量計算；倘漁船於未經許可侵入他國專屬經濟海域作業期間均未回報漁獲，無法估算不法利得的情況下，得依前述原則處罰鍰及收照，並以加重收回漁業證照、漁船船員手冊及幹部船員執業證書期間，有被告的內部簽呈可以參照（本院卷第385頁以下）。上述內容為被告審酌行為人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得的利益後，所為的通案性裁量基準，尚無違反行政罰法第18條第1項規定。被告依此裁處原告最低罰鍰額（40萬元）加計1.5倍的罰鍰（60萬元），並因系爭漁船於未經許可侵入他國專屬經濟海域作業期間未回報漁獲，無法估算不法利得，故就收回漁船船員手冊及幹部船員執業證書部分，由3個月酌予加重至4個月，應屬有據。⒊行政程序法第159條第1項及第2項第2款規定：「（第1項）本
法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰……二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」第160條規定：「（第1項）行政規則應下達下級機關或屬官。（第2項）行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」第161條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」前開被告於107年4月間訂定的裁量基準，雖然沒有依照行政程序法第160條第2項規定，登載於政府公報發布，但裁量基準僅是上級機關或長官為使下級機關或屬官執行法令、行使裁量權能有一致性的標準，避免歧異，衍生對行政行為合法性的質疑，所為非直接對外發生法規範效力的行政規則，只要有效下達下級機關或屬官，即有拘束訂定機關、其下級機關及屬官的內部效力。此與具有外部性及創設性效力的法規命令，如未依行政程序法第157條第3項規定刊登政府公報或新聞紙，即不生效力的情形不同。至於行政程序法第160條第2項「應由其首長簽署，並登載於政府公報發布」的規定，僅是基於公示的目的，便利人民預見所為，尚非行政規則的成立或生效要件，如未踐行，仍不影響其效力（最高行政法院101年度判字第 881號、104年度判字第239號、107年度判字第694號、108年度判字第21號、108年度判字第259號判決意旨參照）。原告質疑裁量基準不明，違反授權明確性原則等等，均有誤會。
⒋原告雖主張：其縱有違失亦屬初犯，係因母線斷裂須取回浮
球與電信標，又遭逢發電機故障，始進入日本專屬經濟海域，無起鉤行為即離開，未有漁獲，無被害國可言，該次航程海漁獲量僅141萬4,171元，原處分裁處原告60萬元，系爭漁船船主亦遭罰300萬元，顯有過當，收回漁船船員手冊及幹部船員執業證書，嚴重影響原告生計，違反比例原則等等。然原告為系爭漁船從業人，與系爭漁船經營者洪翠孺分屬遠洋漁業條例第4條第5款及第6款規定的行為主體。被告分別依遠洋漁業條例第36條第1項第3款及第5項第3款規定裁處原告及洪翠孺，尚無一事二罰或由此衍生違反比例原則的問題。又遠洋漁業條例第36條第5項第3款規定的罰鍰區間為40萬元以上200萬元以下；收回漁船船員手冊及幹部船員執業證書最長得達2年，則被告以原處分裁處原告罰鍰60萬元及收回漁船船員手冊、幹部船員執業證書4個月，均為中間以下的額度，尚非嚴厲，可認已綜合評價原告違失情節、應受責難程度、所生影響及所得利益等情，本院應予尊重。原告上述情節，尚不足以認定被告作成原處分有違反比例原則、有利不利一併注意原則，而有裁量怠惰或濫用的瑕疵情形。
㈣本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 111 年 5 月 12 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 李君豪法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 5 月 12 日
書記官 簡若芸