臺北高等行政法院判決110年度訴字第569號111年11月17日辯論終結原 告 林燕鳳
曾志龍陳亮吟
共同送達代收人 曾金田被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 顏郁哲
林健均上列當事人間山坡地保育利用條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國110年1月8日農訴字第1090722706號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院110年度簡字第58號行政訴訟裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。」行政訴訟法第111條第1項、第3項分別定有明文。原告起訴時，原聲明訴願決定及原處分均撤銷（原審卷第14頁），嗣於民國110年10月27日本院準備程序中變更並追加聲明：「一、訴願決定及原處分關於新北市石碇區大溪墘段大溪墘小段（以下相同區段地號土地省略區段號記載，僅記載地號）102-2地號土地（下稱系爭土地）部分均撤銷。二、被告應依原告之申請，作成將原告所有系爭土地可利用限度分類標準由宜林地變更為宜農牧地之行政處分。」（本院卷一第188頁），被告並無反對之意思表示，經核無礙於訴訟終結及他造防禦，爰予准許。
(二)本件原告曾志龍、陳亮吟經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其等一造辯論而為判決。
二、事實概要：
(一)系爭土地前為山坡地保育區暫未編定用地，面積1,232平方公尺，原為原告林燕鳳、訴外人魏紹桓、程美玉共有，應有部分各3分之1，並與102-4地號土地相連。被告所屬農業局為辦理「108年度新北市山坡地土地可利用限度分類查定計畫」，經委由之財團法人成大水利海洋研究發展文教基金會（下稱成大基金會）提出成果報告書、查定及公告清冊等件後，依山坡地保育利用條例第16條第1項、行為時山坡地土地可利用限度分類標準（下稱分類標準）及行為時行政院農業委員會山坡地土地可利用限度查定工作要點（下稱查定要點）等規定，以109年5月22日新北府農山字第10909517711號公告（下稱原處分）1-30地號等435筆山坡地土地可利用限度查定結果（公告期間自109年5月27日起至109年6月26日止），其中系爭土地與102-4地號土地查定結果均為「宜林地」。
(二)原告林燕鳳、訴外人魏紹桓及程美玉不服，申請異議複查，經被告農業局以109年7月9日新北農山字第1091190535號函（109年7月9日函）請原告依107年3月23日修正之查定要點第6點規定提起訴願，原告遂提起訴願，請求將系爭土地與102-4地號土地改查定為宜農牧地。於訴願進行中，原告陳亮吟經訴外人程美玉贈與系爭土地之應有部分而承受訴願，被告並依訴願機關之通知，於109年11月20日就系爭土地為現場查定，查定結果仍為「宜林地」，遭決定就系爭土地部分駁回，另就102-4地號土地部分，以渠等非該筆土地所有權人，非原處分關於該筆土地部分之相對人，無法律上利害關係等由決定不受理。訴外人魏紹桓於提起行政訴訟前，贈與系爭土地之應有部分予原告曾志龍。原告等3人不服，向臺灣新北地方法院（下稱新北地院）提起行政訴訟，經該院以110年度簡字第58號行政訴訟裁定移送本院審理。
三、原告主張略以：
(一)依查定要點第4點規定，查定工作須由地政機關負責測量、複丈、鑑界，作為查定根據，非經地政機關確認是否地形複雜或無法到達土地時，即不得參考運用各類圖資加以判釋。內政部亦表示其提供被告據以查定之數值高程模型DEM圖資係「僅供參考」，足徵圖資不必然正確。被告至現場查定，未參照地政事務所之複丈成果，也未予原告參與機會，與查定要點附件之會勘紀錄表不符，直至原告經法官指示閱卷後，始知被告現場查定之內容，違反行政訴訟法第59條準用民事訴訟法第119條第1項繕本提出之規定。又被告於原處分記載如有異議，請於公告期限內填具異議申請書辦理複查，經原告異議，被告卻未辦理複查，而要求改依訴願程序辦理，有失信賴。
(二)關於系爭土地之坡度：系爭土地地形分成上下兩階，上階為緩坡地形，下階為道路，上階實際坡度為24.38%，而系爭土地無實測地形圖，依水土保持技術規範第25條規定，應採等高線法，其平均坡度為34.41%，依分類標準，屬四級坡。系爭土地平均坡度較東側之102-3地號土地坡度40.12%（稍大於五級坡）為低，東側之102-6地號土地坡度已為最大，由東遞減至西，西側102-3地號土地之橫向坡度10.61%，系爭土地東側橫向平均坡度為4.58%，西側則為4.32%。是系爭土地之坡度最大應仍在五級坡之範圍，與102-4地號土地相較，應屬宜農牧用地。觀諸96年之航照圖，102-6地號、102-3地號、系爭土地、102地號及100-4地號等土地由東到西相連，呈東高西低之同一緩坡地形，且系爭土地之東邊，即102-6地號、102-3地號土地；系爭土地之西邊，即往102地號土地，其系爭土地之平均坡度應小於102-3地號土地，而100-4地號、102地號、103地號、104地號等土地由南到北連貫，103至104地號呈順向坡度，104地號與103地號坡度甚大於系爭土地。惟前開土地被查定為宜農牧地，而系爭土地卻被查定為宜林地，顯不合理。基於Google Earth呈現之多處地形坡度的準確度符合實際無訛，再依Google Earth呈現系爭土地之周遭地形坡度的情況，證實系爭土地之周遭有六級坡者，在系爭土地南側界外，而系爭土地之坡度為34.62%，與被告所使用之相同儀器量測結果之平均坡度34.41%相當，是系爭土地之平均坡度絕不可能為六級坡。
(三)關於系爭土地之土壤：系爭土地之表層均為土壤，並無母岩或天然岩石露出，且挖掘地下深度60公分亦無母岩，可證其土壤有效深度都在60公分以上，固屬深層。系爭土地面積為
0.1公頃至0.5公頃間，鑽孔數至少2孔，惟原告於收受被告訴願答辯書時，只找到被告在系爭土地所挖掘之坑洞，卻未找到鑽孔之痕跡，懷疑未依查定要點規定辦理。縱依證人黃嵩所測102-4地號為五級坡，因系爭土地坡度明顯小於102-4地號，即使系爭土地土壤有效深度如其所測屬於淺層，則依分類標準第3條可知，系爭土地仍應屬於宜農牧地。
(四)關於至現場查定之證人黃嵩證述：
1.被告之衛星影像地籍套繪圖顯示，道路及邊坡均不在系爭土地地界內，故系爭土地之高程相對的會減少道路邊坡之高度，則系爭土地之坡度理應減少，遑論證人證稱在系爭土地現場看到編號界椿。證人證述坵塊法也是圖資判釋之一種，不需到現場，與水土保持技術規範第25條不符。證人操作儀器不符儀器操作說明書，量測數據不正確。此依證人站立位置照片可知，其取樣處均在道路邊坡，量測位置和方向並不正確，甚至其根本無法站立在該邊坡上，且所操作之儀器只顯示角度，無法顯示距離與高度，顯然操作錯誤。又其所持儀器與量測標的未達10公尺，導致儀器僅能顯示仰角，未能顯示水平距離、直線距離與高度，致錯誤測量系爭土地之坡度。惟經原告測量系爭土地平均坡度為34.41%，屬四級坡。證人證稱經測量102-4地號土地之平均坡度為57.07%，惟102-4地號土地未經疏林，地政機關根本無法鑑界，令人質疑係如何量測，況依96年航照圖觀之，系爭土地坡度明顯小於該土地，足知系爭土地坡度至多在五級坡以內。
2.證人並未通過測量技師之考試，其考取之水土保持工程科之考試科目不包含測量。反觀原告林燕鳳之輔佐人曾金田經地政士國家考試及格，並承攬測量業務，有測量專業能力。
3.證人謂於土石舖面小徑往上走5至10公尺之處係屬不實，其係於系爭土地界外道路鑽測。縱如被告所述系爭土地之有效土壤深度為淺層，然依分類標準第3條第1款規定，淺層之五級坡仍為「宜農牧地」。
(五)並聲明：
1.訴願決定及原處分關於系爭土地部分均撤銷。
2.被告應依原告之申請，作成將原告所有系爭土地可利用限度分類標準由宜林地變更為宜農、牧地之行政處分。
四、被告抗辯略以：
(一)系爭土地經被告所屬農業局依山坡地保育利用條例第16條第1項規定實施土地可利用限度分類，並依查定要點第4點規定列入年度專案查定，再委由成大基金會依查定要點第4點規定運用各類圖資加以判釋分類。圖資查定判釋方法，即運用GIS工具及數值高程模型（DEM）進行坡度分析，套疊計算每一筆土地之平均坡度；土壤有效深度，以土壤圖分析或利用土壤濕度指數推算；土壤沖蝕程度及母岩性質，乃係套疊土地利用圖及崩塌地圖等圖資進行判釋分類。依查定要點第4點已明定可運用圖資進行查定，被告委託成大基金會提出之圖資，涵蓋土壤圖（即土壤深度等級分布圖）、土地利用圖、1/5000正射影像圖（即坡度等級分布圖）等均為內政部及行政院農業委員會（下稱農委會）水土保持局提供，並經專業技師簽證，被告至現場查定，只係為佐證圖資判釋結果之查定根據，並非正式之查定工作，且依農委會110年10月26日召開110年度「研商水土保持管理相關議題」第3次會議決議之旨意，查定自動化及圖資化已成為重點推動項目。
(二)關於系爭土地之坡度：被告依行為時查定要點第4點，按自然排水方向以雷射測距儀在現場實際量測，且因系爭土地面積較大，而分成左右兩塊分別辦理，取樣區塊1（728平方公尺）及區塊2（504平方公尺），現場實際測量其坡度分別為
70.54%及68.99%，平均坡度為69.91%，並非原告所稱之坵塊法計算。原告以Google Earth比對，惟查定要點無規定須按Google Earth進行判釋分類，又依據Google地圖或Google地球之附加服務條款第3條，可知Google Earth無法作為本件更正查定之根據。
(三)關於系爭土地之土壤：系爭土地面積1,232平方公尺，依前開第4點，被告選定位在排水方向上鑽2孔量測分別為25公分及28公分，平均深度為26.5，土壤沖蝕程度為輕微，母岩性質為軟質母岩。依分類標準第2條、第3條規定，系爭土地之平均坡度超過55%為六級坡，土壤有效深度超過20公分到50公分以下為淺層，土壤沖蝕程度為輕微，母岩性質為軟質母岩等4項環境自然因子，是系爭土地為「宜林地」。
(四)針對原告之質疑：
1.原告林燕鳳之輔佐人曾金田固陳稱其具有專業測量能力，惟不見原告提出曾金田之有關證照。
2.依查定要點第4點，山坡地之查定以整筆土地為原則，因而各個地號土地之查定結果皆為獨立，不可類推到周邊土地。縱地形可能有所連續，然因土地形狀及排水流向不同，會導致查定結果有所不同。而被告所提出之照片只為實地勘查之示意圖，並非代表實際量測之位置，且皆預先運用現有圖資初步了解待查定土地之位置，再於現場作業時比對界樁位置後始量測。另本件現場查定所量測為相對坡度，是否站立在系爭土地內或外，儀器有無距離與高度，均不影響量測結果。而被告提出儀器，與原告所稱之儀器（即Nikon Laser 550AS 雷射測距望遠鏡），應屬相同，只須將儀器瞄準所要量測之點位，即可運用內建的頃度儀取得角度，無須如原告所述須有垂直高、平行距及斜距等數據始稱為正確操作。至原告以殘枝判斷被告所鑽孔之位置，惟該殘枝並無固定基礎，可能隨時變動。原告陳稱被告鑽孔位置位在系爭土地外面，惟被告鑽孔取樣都依查定要點在界樁範圍內隨機抽樣，且平均分布土地內挖掘量測，並無如原告所述之情形。
3.查定要點第4點所謂特殊情形，係如面積廣大，地形複雜險惡，工作人員難以到現場量測各自然排水坡面時之情形，既然系爭土地可按照自然排水方向之方式量測坡度，自非屬特殊情形，與一般案件並無不同。
(五)並聲明：原告之訴駁回。
五、前揭事實概要欄所載，除後述爭點外，有土地可利用限度查定異議申請書、被告農業局109年7月9日函、訴願書、訴願補充理由書、系爭土地登記謄本、土地所有權狀(新北地院卷第23-25、29-31、33-63、65-69、85-95、103-105、121-125頁、本院卷一第113-116頁)、被告經訴願機關通知所為現場查定資料（訴願卷第179-185頁）、成大基金會判釋成果報告、原處分及訴願決定（本院卷一第37-39、41-43、45-55 頁）等在卷可證，應堪認定。本件爭點為系爭土地是否屬山坡地分類標準的「宜林地」？被告辦理之查定，有無違法？
六、本院之判斷
(一)本件應適用之法規
1.山坡地保育利用條例第16條規定：「(第1項)山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。(第2項)前項查定結果，應由直轄市、縣(市)主管機關於所在地鄉(鎮、市、區)公所公告之；公告期間不得少於30日。(第3項)第1項土地可利用限度分類標準，由中央主管機關定之。……」據此授權訂定之行為時分類標準第2條規定：「山坡地土地可利用限度之分類分級查定基準規定如下：一、坡度：指一筆土地之平均傾斜比，……，其分級如下：……（四）四級坡：坡度超過30%至40%以下。(五)五級坡：坡度超過40%至55%以下。(六)六級坡：
坡度超過55%。二、土壤有效深度：指從土地表面至有礙植物根系伸展之土層深度，……，其分級如下：(一)甚深層：超過90公分。(二)深層：超過50公分至90公分以下。(三)淺層：超過20公分至50公分以下。（四）甚淺層：……。三、土壤沖蝕程度：須依土地表面所呈現之沖蝕徵狀決定之，其分級如下：（一）輕微：沖蝕溝寬度未滿30公分且深度未滿15公分之土地。(二)中等：……(三)嚴重：……（四）極嚴重：……。
四、母岩性質：須依土壤下接母岩之性質對植物根系伸展及農機具施作難易決定之，其分類如下：(一)軟質母岩：母岩鬆軟或呈碎礫狀，部分植物根系可伸入其間，農機具可施作者。……」第3條規定：「山坡地土地之可利用限度分類標準如下：一、宜農、牧地：應符合下列規定之一，並依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護：(一)一級坡至三級坡。(二)甚深層、深層及淺層之四級坡。(三)甚淺層之四級坡，且其土壤沖蝕輕微或中等及下接軟質母岩。(四)甚深層、深層之五級坡。(五)淺層之五級坡，且其土壤沖蝕輕微或中等及下接軟質母岩。二、宜林地：應符合下列規定之一，並造林或維持自然林木或植生覆蓋，不宜農耕之土地：(一)甚淺層之四級坡，且其土壤沖蝕嚴重或下接硬質母岩。(二)甚淺層之五級坡。(三)淺層之五級坡，且其土壤沖蝕嚴重或下接硬質母岩。(四)六級坡。……。」查土地為人民生活所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫(司法院釋字第444號解釋理由書參照)。山坡地保育利用條例即為防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用所制定的法律(參見同條例第5條規定)，上開第16條規定對於山坡地土地可利用限度的分類及開發程度之管制，雖對於人民財產權之行使有所限制，惟為維護公共利益及保護第三人生命、身體及財產安全所必要，尚無違反比例原則。而農委會依該條第3項授權訂定之行為時上開分類標準規定，係就山坡地土地可利用限度之分類所為細節性及技術性之規範，並未違反母法分級管制山坡地利用之目的，亦未逾越母法授權範圍及限度，自得予適用。
2.山坡地保育利用條例施行細則第12條規定：「（第1項）中央、直轄市主管機關應依本條例第16條第3項所定之山坡地土地可利用限度分類標準，完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定者，以尚未劃定使用分區或編定使用地類別之土地為限。（第2項）前項查定，中央、直轄市主管機關得委任所屬機關辦理。」
3.行為時（107年3月23日）查定要點第2點規定：「本查定工作係依據山坡地保育利用條例及其施行細則規定之山坡地土地可利用限度分類標準辦理，惟已依臺灣省農林邊際土地宜農、宜牧、宜林分類標準查定之土地，依其查定。」第3點規定：「本查定工作，以行政院農業委員會為主管機關，行政院農業委員會水土保持局（以下簡稱水土保持局）為執行機關，各縣（市）政府、地政事務所及鄉（鎮、市、區）公所為協辦機關。其權責分工如下：（一）行政院農業委員會：1.山坡地土地可利用限度查定相關法令之訂定、檢討及修正。2.山坡地土地可利用限度查定結果之核定及函送縣（市）政府辦理公告及通知作業。3.山坡地土地可利用限度查定異議複查結果之通知作業。（二）水土保持局：1.綜理全國山坡地查定資料、疑義案件處理、查定工作之宣導、訓練。
2.查定工作之執行、成果審核及異議案件之受理、彙轉、複查及更正事項由所屬分局辦理。（三）縣（市）政府：1.查定結果之公告及通知事項。2.查定結果異議案件之彙轉，並協助提供近十年內有無違規紀錄之證明文件。3.查定結果公告期滿將查定公告清冊移送地政事務所辦理非都市土地補註使用地類別。……」第4點規定：「查定工作之執行如下：（一）年度專案查定之執行：依據地政單位提供之土地清冊、地籍圖等資料，由水土保持局訂定年度查定計畫，或由該局、所屬分局配合公有地管理機關辦理。（二）個案申請查定之執行：1.私有地由土地所有權人檢附申請書（格式一）及國民身分證影本，向水土保持局所屬分局申請。…… 3.水土保持局所屬分局受理申請後，須先至內政部地政資訊網際網路服務系統進行查驗，經審查符合規定者，函復申請人，申請人應於送達之次日起30日內依規定向土地所在地之地政事務所申請土地鑑界並完成繳費，並以繳費收據影本通知該分局；逾期未通知者，得由該分局通知限期補正，未補正者不予受理。鑑界日期確定後，再由地政事務所通知該分局同時辦理現場勘查。如為未登記之公有地應俟土地登記完成後，再依規定申請查定。（三）查定作業方式分現場查定及圖資查定。年度專案查定之執行，得由水土保持局或所屬分局運用各類圖資加以判釋分類；現場查定得利用現有之圖資，初步瞭解待查定土地相關資訊，其查定基準量測作業如下：1.坡度：指一坵塊土地之平均傾斜比，以百分比表示之，可按同筆土地內自然排水方向各坡度乘其所佔面積之和除以該筆土地總面積；如有特殊情形，得採水土保持技術規範第25條之坵塊法或等高線法，並經水土保持、土木、水利、大地工程或測量技師簽證。2.土壤有效深度：同筆土地面積○．一公頃以下者鑽孔數至少一孔，超過○．一公頃且○．五公頃以下者鑽孔數至少二孔，超過○．五公頃且一公頃以下者鑽孔數至少三孔，每增加○．五公頃應增加一孔，但不超過十孔。鑽孔位置應平均分布於該筆土地範圍內。土壤有效深度等於取點之土層深度和除以取點之點數。3.土壤沖蝕程度、母岩性質：
依照山坡地土地可利用限度分類標準規定詳加判定。現場查定作業如受現場地形、地貌等天然條件限制，得由工作人員依現況調整。（四）查定工作注意事項：1.山坡地之查定，以一整筆土地辦理為原則，且各查定基準之量測，應以可供農業使用之範圍為限。……6.查定現場作業需填列山坡地土地可利用限度查定作業（異議複查）會勘紀錄表（格式二），查定完成後，水土保持局所屬分局應自收到土地複丈成果圖之次日起7日內，繕造查定清冊（格式三）一份及公告清冊五份（格式四為一份、格式五為四份）併同前揭會勘紀錄表，函送水土保持局；水土保持局應自收文之次日起5日內，代辦會函將格式四、格式五公告清冊各一份函送縣（市）政府辦理查定結果公告及通知作業。必要時，水土保持局或所屬分局得予延長作業時間，以不超過個別處理時程為限。7.現場查定工作經土地所在地之地政事務所確認因地形複雜或無法到達，得參考運用各類圖資加以判釋分類。」第5點規定：「查定結果公告及通知作業之執行如下：（一）縣（市）政府：1.縣（市）政府收到公告清冊後，除一份自存外，一份附查定結果公告文（格式六），送交土地所在地鄉（鎮、市、區）公所公告。2.依據查定公告清冊繕造查定公告通知書（格式七）掛號郵寄，通知土地所有權人或土地管理機關。……（三）查定結果公告通知作業注意事項：…… 4.查定結果公告期滿，縣（市）政府應將查定公告清冊一份函送地政單位，據以辦理非都市土地補註使用地類別之參據，另複製兩份，分別函送該府農務單位及林務單位；如為原住民保留地，複製一份函送原住民保留地主管單位。」第6點規定：「不服查定結果案件之處理如下：（一）中華民國106年4月12日起，土地所有權人或土地管理機關不服查定結果者，得於公告期滿之次日起30日內，依訴願法規定辦理。（二）中華民國106年4月11日前已有查定結果、已受理之個案申請或辦理中之年度專案，不服查定結果者，土地所有權人應檢附申請書（格式八）及國民身分證影本各一份；土地管理機關應檢附申請函向水土保持局所屬分局申請異議複查。其處理步驟依第4點第2款第3目規定辦理，水土保持局所屬分局並應先查明無異議複查紀錄。」上述規定係農委會為執行山坡地保育利用條例第16條、其施行細則第12條規定及分類標準關於直轄市以外之山坡地土地可利用限度查定工作，為協助下級機關認定事實(有關坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度、母岩性質之量測作業方法、注意事項等)及規範業務處理方式(有關查定工作之執行程序等)等細節性、技術性事項所訂頒之行政規則(行政程序法第159條參照)，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第15條保障人民財產權之意旨及第23條法律保留原則尚無牴觸，被告自得援引為辦理山坡地土地可利用限度查定工作之依據。
(二)原處分所為查定作業方式係圖資查定
1.系爭土地於本件查定前，為山坡地保育區之使用地類別暫未編定土地（新北地院卷第59頁），尚未完成山坡地土地可利用限度查定，面積1,232平方公尺，為原告林燕鳳、訴外人魏紹桓、程美玉於108年間向被告買賣取得共有，應有部分各3分之1等情，業經原告陳明在卷，並有系爭土地登記謄本、土地所有權狀在卷可稽(新北地院卷第59頁、本院卷一第113-115、189頁)。被告所屬農業局為辦理農委會水土保持局移交並補助之新北市山坡地土地可利用限度分類查定計畫，陸續向內政部及農委會水土保持局請求提供土壤圖、土地利用圖、1/5000正射影像圖、DEM（Digital ElevationModel，數值高程模型，本院卷一第217頁）圖，於取得上開圖資、衛星影像圖及地籍資料後，委由成大基金會進行「108年度新北市山坡地土地可利用限度分類查定計畫」等情，業經被告及證人黃嵩陳明及證述在卷，並有被告、內政部、農委會、農委會水土保持局及被告農業局函文附卷可資（本院卷一第189-191、419、429-441頁），核屬行為時查定要點第4點第1款所指之年度專案查定之執行。復依行為時查定要點第4點第3款規定，查定作業方式分現場查定及圖資查定二類，而年度專案查定之執行，得由水土保持局或所屬分局運用各類圖資加以判釋分類，亦即，年度專案查定，可以圖資查定方式作業。是受委託之成大基金會，利用上開圖資套疊判釋，並經水土保持專業技師於查定清冊簽證結果，提出系爭土地查定成果為宜林地：平均坡度＞55% (六級坡)、土壤有效深度20公分-50公分(淺層)、 土壤沖蝕程度輕微、母岩性質軟質母岩等情，有成大基金會108年12月5日（108）成大水基字第394號函暨系爭土地查定內容、查定清冊附卷足資（本院卷一第41-43、443頁），合於行為時查定要點第4點第3款規定，是被告據以公告原處分，並無違誤。
2.原告主張查定工作應由地政機關測量、複丈、鑑界以為查定根據，被告未參考地政機關複丈成果並鑑界，於法有違云云。然依上述，查定作業方式分現場查定及圖資查定二類，本件原處分所為查定作業方式係採圖資查定，作為年度專案查定之執行，並非現場查定，而屬個案申請查定之執行，亦即於個案申請查定之執行時，按行為時查定要點第4點第2款第3目，始有經地政事務所鑑界之程序，原告以原處分所未採行之現場查定方式及非屬個案申請查定之執行程序，主張原處分違法，應有誤會，難謂可採。
3.原告又主張被告未辦理異議複查，改依訴願程序辦理，有失信賴云云。然依行為時107年3月23日修正發布之查定要點第6點第1款規定，自106年4月12日起之查定結果，土地所有權人不服者，得於公告期滿之次日起30日內，提起訴願，考其修正理由，係為解決山坡地土地可利用限度查定分類結果之公告認屬一般處分，衍生異議複查應回歸一般行政救濟程序之問題，依105年7月21日召開之105年度研商水土保持管理相關議題第4次會議決議，新查定之土地回歸一般行政救濟，已有查定結果之土地，則依現行規定，保留一次異議複查機會等語。嗣為臻明確，於110年6月8日再行修正第6點第2款，並移列為第1款規定：「106年4月11日前已有查定結果、已受理之個案申請或辦理中之年度專案者，土地所有權人或土地管理機關得向水土保持局所屬分局申請更正查定，並以一次為限。」，並將原第1款移列於第7點規定：「土地所有權人或土地管理機關不服查定或更正查定結果者，得依訴願法規定提起訴願。」，理由再揭：山坡地土地可利用限度查定分類結果之公告認屬一般處分，不服查定結果之處理應回歸行政救濟程序，並考量異議複查制度之目的，係針對106年4月11日前已有查定結果者，給予一次複查機會，其標的係於相同土地範圍再次確認4項查定因子及其結果，由行政機關再予檢視處分之正確性，並非「查定」觀念，為避混淆，「異議複查」修正為「更正查定」等語。準此可知，本件係106年4月12日以後所為之查定，被告以109年7月9日函請原告林燕鳳、魏紹桓、程美玉就查定結果提起訴願（新北地院卷第33頁），並無不合，雖原處分教示有誤，惟不影響被告應適用行為時查定要點處理之結果，原告此部分主張，容有誤解。
4.原告復主張被告未依查定要點所示山坡地土地可利用限度查定作業（異議複查）會勘紀錄表所示，有土地所有人之參與而簽名，被告複查未予原告參與之機會，違反有權利即有救濟之旨，訴願決定並參照被告現場查定資料，作成不利原告之決定。惟依前述，依行為時查定要點第6點第1款規定，原告針對原處分之救濟程序為訴願程序，且原告已踐行訴願程序，並經訴願決定，現原告已提起行政訴訟救濟，是本件並非未賦予其救濟。又本件非屬106年4月11日前已有查定結果者，故原告不服查定，非循序進行異議複查程序，是被告未依行為時查定要點第6點第3款第2目規定，辦理複查及通知原告會勘，並請原告簽名於上開會勘紀錄表，難謂於法有違。至原告提起訴願後，受理訴願機關於訴願程序中通知被告至現場查定，被告並檢送現場查定資料予訴願機關，有被告109年12月7日新北府農山字第1092352644號函在卷可參（訴願卷第179-185頁），並經證人黃嵩證述在卷（本院卷一第189-190頁），此係受理訴願機關依訴願法第67條規定實施之調查，雖未賦予訴願人之原告林燕鳳、陳亮吟表示意見之機會，而於訴願決定中採為對渠等不利決定之基礎，容有違反訴願法第67條第3項規定之瑕疵，惟審酌訴願僅係行政機關行使其自我審查之功能，此部分之爭執，即被告至現場查定資料，於本件已經兩造詳為攻擊防禦在案，對本件訴訟之審理結果不生影響，且被告檢送之現場查定資料，僅係支持原處分就圖資查定之結果，尚無庸撤銷訴願決定，進行無益訴願程序致勞力、時間、費用之浪費，應由本院就被告至現場查定資料予以審理，詳下述。
(三)系爭土地為宜林地，非「宜農、牧地」：
1.系爭土地經被告以圖資查定結果，平均坡度＞55% (六級坡)、土壤有效深度為20公分-50公分(淺層)、 土壤沖蝕程度輕微、母岩性質為軟質母岩，屬行為時分類標準第2條規定六級坡，依同標準第3條規定，如屬六級坡，不問土壤有效深度、土壤沖蝕程度及母岩性質為何，均屬宜林地。
2.承前述，被告人員經受理訴願機關囑託，至系爭土地實施調查，依查定要點第4點第3款規定之現場查定作業方式調查，並提出現場查定資料在卷足資（本院卷一第57-62、153-155、訴願卷第179-184頁），查定結果系爭土地平均坡度69.91%，大於55%，依分類標準第3條規定，仍屬六級坡，而為宜林地。復經至現場查定之證人黃嵩結證稱：有關坡度部分，係依分類標準第2條及查定要點第4點第3款第1目規定，用雷射測距儀測量坡度，係按自然排水方向，系爭土地面積較大，有一條土石小徑，是低點，一路往山上延伸，將系爭土地分成左右兩塊作高低差的測量，現場測量即本院卷一第153頁所顯示之數據，測距儀算出來是度數，我們會轉換成百分比，系爭土地一塊面積728平方公尺，坡度70.54%，一塊面積504平方公尺，坡度68.99%，兩塊用加權方式計算；土壤深度部分，係以土鑽方式作測量，直接鑽入之後做記號，當土鑽拔出後再測量鑽入之深度，鑽孔左、右邊各挑一個地方鑽，0.1公頃以下至少1孔，系爭土地總面積0.1-0.5公頃，至少應鑽2孔，因此鑽2孔，選定鑽孔之位置係位於土石鋪面小徑往上走5至10公尺之處，位在我們當初測量排水方向那條線上，詳本院卷一第153頁下面照片，鑽到測量人員無法再往下繼續鑽即會停止；土壤沖蝕程度、母岩性質會受到觀察人員主觀意識影響，因此未特別作紀錄，沖蝕程度主要看地表覆蓋狀況，是否有沖蝕溝、蝕溝規模多大，查定為宜林地主要受到坡度影響，系爭土地已符合坡度要件，土壤沖蝕程度及母岩性質不是那麼重要，而母岩性質必須作地質鑽探調查才能在現場判斷；本件我們有進入現場查定，且已取得面積，故未以查定要點第4點第3款第1目規定之特殊情形調查，查定以一筆土地為原則，當該筆土地無法了解土地邊界範圍或現場無認定指界，無法確定土地範圍及面積時，或現場雜木林測量人員無法進入時，此時才為所謂特殊情形，即採坵塊法或等高線法；而坵塊法係指當取得土地所有等高線分配圖之後，在該等高線圖上畫邊界大小一樣的表格，該表格與等高線交點處，用公式去推算其坡度，坵塊法也是圖資判釋之一種，不需至現場；等高線法也是圖資判釋之一種，不用到現場，係依地形圖上等高線之疏密程度劃分「坡度均質區」，等高線係代表該條線上的高程都一樣，等高線與等高線間之距離即所謂高程差，利用高程差的間距及高程的差異，算出坡度；系爭土地之前經過圖資判釋，現場查定只是為了佐證圖資判釋的正確性，已不需要採坵塊法或等高線法再圖資判釋一次等語（本院卷一第190-192頁），核按查定要點第4點第3款所定應行之查定基準量測作業程序辦理，應可認定。是以，系爭土地依分類標準規定綜合研判，現場查定結果仍為宜林地，亦無不合。
3.原告雖主張：證人所述坵塊法是圖資判釋一種，與水土保持技術規範第25條規定不符云云。然有關山坡地之現場查定，應適用查定要點第4點第3款第1目規定，坡度的量測是以「同筆土地內自然排水方向各坡度乘其所佔面積之和除以該筆土地總面積」為原則，僅於有「特殊情形」時，始例外得按水土保持技術規範第25條的坵塊法或等高線法，並經水土保持、土木、水利、大地工程或測量技師簽證，而非不視有無特殊情形，均一概以坵塊法或等高線法進行施測。故被告得審視系爭土地狀況，選擇適當的量測方法，並無均應依水土保持技術規範第25條規定進行量測的必要。況查定要點第4點第3款第1目所稱「特殊情形」，是指如面積廣大、地形險惡、複雜，工作人員難以至現場量測各自然排水坡面的情形（最高行政法院104年度判字第717號判決意旨參照）。系爭土地既無工作人員不能至現場量測現地自然排水坡面的情形，且已至現場量測，即無採取坵塊法或等高線法的必要。原告上述主張，即不可採。
4.原告認其並無通過測量技師考試，質疑被告辦理系爭土地量測人員即證人黃嵩的專業性。惟依查定要點規定，被告辦理山坡地土地可利用限度查定工作人員不以具特定技師資格為要件。又證人黃嵩為水土保持系畢業，主修科目有測量及儀器操作，通過水土保持類別普考考試，現擔任技佐職務，辦理查定工作約2年等情，經其證述在卷（本院卷一第195、240頁），核與原告查詢其錄取107年公務人員普通考試水土保持工程類科榜單相符，且原告並提出該考試應試科目坡地保育概要、土壤沖蝕及水土保持概要（本院卷一第401-403頁），可認其具辦理系爭土地可利用限度查定工作的專業與經驗，原告上開質疑，尚乏憑據。被告依查定要點第4點第3款及第4款第1目規定，就系爭土地辦理山坡地土地可利用限度圖資查定作業尚無違誤，已如前述，且經被告人員以現場查定方式調查結果，與圖資判釋結果相同，仍為宜林地，難認有何專業性不足或錯誤之處，原告主張可找專業公司重新量測乙節，應無必要，併予說明。
5.原告又質疑證人黃嵩量測坡度及土壤深度不正確，主張原告輔佐人曾金田有地政士資格，承攬測量業務，量測系爭土地坡度僅四級坡，土壤深度為深層乙節。然原告於訴願中自行計算系爭土地坡度34.78%（新北地院卷第30、37、67、76頁），於訴訟中再行計算系爭土地平均坡度為34.62%（本院卷一第81、243頁），復於言詞辯論意旨狀表示平均坡度介於3
4.62至34.41%間，則原告輔佐人是否有量測山坡地坡度之專業能力，容有疑義。復依原告提出之地政士考試命題大綱（本院卷一第407頁），涉及測量者係指地籍測量實施規則之第三編土地複丈及第四編建築改良物測量，與土地測量之「申辦與作業程序」，惟該等命題大綱之科目名稱係「土地登記實務」，並非指測量技術，且無涉及山坡地查定之量測作業，難認原告輔佐人有地政士資格即可認具有山坡地量測作業之專業。至原告輔佐人曾金田提出國有財產署核准其代理申請農業設施使用核准函暨地形測量圖及農業用地作農業設施容許使用簡易水土保持申報書竣工之備查函，縱該地形測量圖果為其所製作，惟並無涉及山坡地查定之量測作業，自無從以為其具山坡地量測專業及經驗之認定。況參諸證人黃嵩證稱現場測量可能會因現場地形地勢或測量人員不同而有不同的結果，圖資判釋可去除現場量測之主觀因素，且事實上土地上所有位置的深度不可能相同，每個人選擇鑽孔的位置深度也會不同等語（本院卷一第195、315頁），及被告所提農委會110年度研商水土保持管理相關議題第3次會議紀錄，該會議決議原則同意推動查定自動化方向等語（本院卷一第457頁），足知現場量測實無可避免主觀因素之差異，則原告以其主觀量測之意見懷疑證人黃嵩量測之位置、方向、鑽孔位置不正確，實難以為其有利之認定，遑論據以推翻本件圖資查定之結果。至原告質疑被告量測坡度使用之NikonLaser 550AS 雷射測距望遠鏡，僅顯示角度，無顯示距離與高度，顯然操作錯誤云云，然被告陳明只須將儀器瞄準所要量測之點位，即可運用內建的頃度儀取得角度，無須有垂直高、平行距及斜距等數據始稱為正確操作等語（本院卷一第
317、420頁），並提出該儀器產品說明在卷可佐（本院卷一第447-452頁），核與證人黃嵩證述情節相符（本院卷一第314頁），應堪採認，是原告此部分主張，難謂有據。
6.原告復以系爭土地相鄰土地有查定為農牧用地者，何以系爭土地為宜林地，顯不合理為由主張。惟觀諸系爭土地與相鄰地之山坡地土地可利用限度查定及公告清冊（本院卷一第443頁、訴願卷第41-44頁），對照原告等人提出地籍圖、航照圖及所繪受查定為宜農牧地地號圖（訴願卷第33-37頁、本院卷一第260頁）可知，系爭土地之東西兩側相鄰之土地為101-4、102、103、104、101-2、102-3地號土地固經查定為宜農牧地，然系爭土地南北側相鄰之土地為101-3、102-4、142地號土地經查定為宜林地，且往南綿延之105、106、105-3、106-1地號等土地，也均為宜林地，是系爭土地經查定為宜林地與相鄰土地相較，尚無特殊或不合理之處。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定雖有如上之瑕疵，然不影響結論，仍予維持。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，及令被告應依其申請，作成系爭土地可利用限度分類標準由「宜林地」變更為「宜農、牧地」之處分，尚無所據。本件判決基礎之事證及法律關係，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 黃 翊 哲法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
書記官 陳 又 慈