臺北高等行政法院判決110年度訴字第509號110年11月11日辯論終結原 告 林秀玉訴訟代理人 許文懷律師被 告 會計師懲戒委員會代 表 人 張振山（主任委員）訴訟代理人 林靜怡
王佩蘭上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服金融監督管理委員會中華民國110年3月8日金管訴字第11001910323號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國109年10月19日，依政府資訊公開法第7條第1項第2款等規定，向被告請求主動公開「會計師因違反會計師法事件應予懲戒處分參考原則」（下稱系爭懲戒參考原則）。經被告以109年11月9日會懲字第1090371985號函（下稱原處分）復略以，懲戒參考原則僅係該會作成懲戒處分決議前之內部參考資料，尚無需公開該等資訊。原告不服，提起訴願復經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張及聲明：㈠主張要旨
⒈原告為我國公民且為執業會計師，其依政府資訊公開法申
請提供系爭懲戒參考原則，性質上為實體權利，該法第20條明文規定對於政府機關拒絕提供資訊可提起行政救濟，故被告以原處分拒絕公開該懲戒參考原則，影響原告之資訊公開請求權，限制、剝奪其實體權利，已發生法律效果之規制力，規制原告不得向被告請求提供懲戒參考原則，其性質當屬行政處分（最高行政法院105年度判字第572號判決、101年度判字第1118號判決、99年度判字第579號判決參照）。
2.會計師法第61條規範會計師懲戒事由包含「情節重大」之要件，為不確定法律概念，同法第62條則規定5種懲戒類型。被告制定系爭懲戒參考原則，用以具體化會計師法規範之懲戒事由及類型，規範何謂「會計師辦理資本額查核簽證情節違法」、「會計師辦理財務報表或決算書表之查核簽證情節違法」、「會計師之執業及分事務所之設立違反會計師法」，以及具體化五種懲戒類型之處分標準，規範何種態樣下，被告須作成罰鍰、警告、申誡、停止執行業務或除名之懲戒處分，罰鍰之金額及停止業務期間又為如何，性質為解釋性行政規則及裁量基準。原告為執業會計師，乃系爭懲戒參考原則之規範對象，為利原告及其他執業會計師能充分預見懲戒處分之標準，被告自有依政府資訊公開法第7條第1項第2款規定公開懲戒參考原則之必要。原處分謂懲戒參考原則為內部參考資料而拒絕公開，並非政府資訊公開法第18條規定所列限制公開或不予提供之事由。
㈡聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應依原告之申請，作成公開「系爭懲戒參考原則」之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告之答辯及聲明：㈠答辯要旨
⒈最高行政法院100年判字第2124號判決意旨已揭示「法令若
未賦予人民申請權，則人民聲請（申請）、陳情或檢舉僅係促請行政機關考量是否為其請求之行為，無論行政機關之答覆如何，對於該提出請求的人而言，均不發生何種法律效果，並非行政處分，亦不直接影響其權利或法律上利益，即不得對該答覆提起撤銷訴訟或課予義務訴訟」，是法令未賦予人民申請權，行政機關就其申請事項所為之答覆，並非行政處分。
⒉政府資訊公開法僅規定人民得依規定申請提供政府資訊，
且明定人民得提起行政救濟之事項僅限於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者。惟政府資訊是否主動公開，係屬政府機關依職權予以審酌之事項，人民雖可建議政府機關將特定資訊予以公開，然該法並未賦予人民得請求政府機關主動公開特定政府資訊之權利。本件原告係依政府資訊公開法第7條第1項第2款規定請求被告主動公開系爭懲戒參考原則，非依同法第9條規定請求提供相關資訊；原處分函復懲戒參考原則僅係作成懲戒處分決議前之內部參考資料，尚無須公開該等資訊，僅為單純事實之敘述或理由之說明，並未對原告發生如何影響權利或義務之法律效果，非屬行政程序法所稱之行政處分，原告不得對之提起行政爭訟（最高行政法院107年判字第157號判決意旨參照）。
⒊另被告前因鈞院辦理109年度訴字第224號事件通知，已於1
09年10月8日以會懲字第1090370564號函檢送系爭懲戒參考原則予原告，故並無限制、剝奪原告權利之情事。
㈡聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠上開事實概要欄所述之事實，有原告申請函（本院卷第35至3
7頁）、原處分（本院卷第25頁）、訴願決定書（本院卷第29至32頁）在卷可稽，洵堪認定。原告於109年10月19日委請律師代發函予被告，略謂系爭懲戒處分參考原則係被告對會計師作成懲戒處分時之處分標準而屬裁量基準，自該當於政府資訊公開法第7條第1項第2款規定所稱之「政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令，認定事實、行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」，且性質上屬於行政程序法第159條第2項第2款所稱之「裁量性行政規則」，故依據政府資訊公開法第7條第1項第2款、第8條規定，申請被告公開系爭懲戒參考原則，且應依法以刊載於政府機關公報或其他出版品、全國法規資料庫之方式主動公開等語，有該函文附卷可稽。又兩造在本院因109年度訴字第224號涉訟中，被告曾以109年10月8日以會懲字第1090370564號函檢送系爭懲戒處分參考原則予原告收訖，亦為原告所不爭執。足見本件原告係申請公開政府資訊而非請求提供政府資訊，合先敘明；而原告提起課予義務之訴，請求被告作成公開系爭懲戒參考原則之行政處分，依前開說明可知，其主張之請求權依據為政府資訊公開法第7條第1項第2款、第8條，則本案應審酌之爭點即為：政府資訊公開法第7條第1項第2款、第8條之規定，是否賦予原告有向一般不特定人公開系爭懲戒參考原則之公法上請求權？㈡按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，
認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」，是指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；至同法第5條第1項規定所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是故法令如僅規定行政機關的職權行使，並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分的權利者，人民促請行政機關作成行政處分，性質上只是促使行政機關發動其職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對依該法令提出促請的人民並不負有作為的義務，即令未依人民請求而發動其職權，因人民就該法令本無公法上請求權存在，就無從主張其有權利或法律上利益受損害。經查：
⒈政府資訊公開法第5條：「政府資訊應依本法主動公開或
應人民申請提供之。」、第7條第1項第2款：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。……」、第8條：「（第1項）政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：一、刊載於政府機關公報或其他出版品。二、利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。三、提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影。
四、舉行記者會、說明會。五、其他足以使公眾得知之方式。（第2項）前條第一項第一款之政府資訊，應採前項第一款之方式主動公開。」⒉政府資訊依前開政府資訊公開法第5條、第7條及第8條規定，固應主動公開，然由該法第5條規定可知，政府資訊公開之型態包括主動公開及應人民申請而提供，且該法分別於第二章規範「政府資訊之主動公開」、第三章規範「申請提供政府資訊」，兩者顯然係不同之公開方式。而觀諸第二章中第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」其立法理由亦強調該等資訊因對人民影響至深且鉅，故有主動公開之必要，並為使人民得以適時掌握資訊，避免資訊過時，乃明定應適時為之；復於第7條明定主動公開政府資訊之範圍及其方法、第8條則規範政府資訊主動公開之方式。由該等規範內容對照第三章中之第9條規定得向政府申請提供資訊之主體可知，政府資訊公開法並未賦予人民就政府資訊之公開有請求「主動公開」之實體法上權利，人民如對政府請求主動公開政府資訊，至多僅發生促請政府機關注意發動該等作為之效力，而屬於對行政興革之建議甚明，此與行政訴訟法第5條規定之「依法申請」仍屬有間。是參酌前開說明，政府資訊公開法5條、第7條及第8條之規定僅規範政府應主動公開資訊，但並未賦予人民得請求行政機關公開資訊之公法上請求權。
⒊揆諸前開說明，政府資訊公開法並未賦予原告有依該法第7
條第1項第2款及第8條之規定而請求被告作成公開系爭懲戒參考原則之行政處分的公法上請求權，故本件原告提起本件課予義務訴訟，即因欠缺公法上之請求權基礎而不應准許。
五、綜上所述，原告並無依政府資訊公開法第7條第1項第2款、第8條之規定請求被告應作成主動公開政府資訊之行政處分的權利，其仍依該規定提起本件課予義務訴訟，聲明訴請被告應依上開規定作成公開系爭懲戒參考原則之行政處分，並附帶聲明撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 12 月 2 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 梁哲瑋法 官 林學晴
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 12 月 2 日
書記官 劉道文