臺北高等行政法院判決110年度訴字第518號原 告 吳進堂被 告 行政院代 表 人 蘇貞昌（院長）上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告以其概括承受原為其父吳六屘及其長輩多人所有之私權農地即其中坐落桃園市觀音區濱海段969、968、970、972、
971、977、974、973、975、844、834、833、846、829、84
8、847、830、831、990、704、705、832、845、810、820、809、821、825、822(重測前桃園縣觀音鄉茄冬段對面厝小段24、24-1、25、26、26-1、26-2、26-3、26-4、27、28、31、32-1、34、36、36-1、36-2、37、38、39、58、4-1、4-2、32、33、43、43-1、43-2、44、44-1、45)地號土地共計30筆，面積43,583平方公尺（下稱系爭土地），於民國76年間遭違法以買賣為原因移轉所有權及設定抵押權等予臺灣塑膠工業股份有限公司（下稱臺塑公司）及其代理人姜秋華、林維乾等人作為六輕廠備案用地，原告長輩之作物並遭怪手破壞。其後系爭土地於81年11月16日、87年6月18日及94年4月中共計辦理3次徵收，分遭桃園市政府地政局中壢地政事務所（下稱中壢地政事務所）、桃園市政府、臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）、經濟部工業局、交通部、榮民工程股份有限公司（下稱榮民工程公司）、桃園市政府水利局、改制前桃園縣政府觀音鄉公所、內政部，共計9個機關單位，作成違法行政處分，侵害其土地所有權，原告依訴願法第2條、第6條規定，以上述機關之共同上級機關為被告，應為訴願管轄機關為由，於110年2月3日提起訴願，並依被告通知補正後，然迨至110年5月7日仍未獲訴願決定，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈臺塑公司之代理人姜秋華於76年1月24日及同年月26日與原告
之父吳六屘及其長輩多人，就系爭土地簽訂不動產買賣契約，作為六輕廠備案用地，臺塑公司未給付買賣契約之尾款，亦未經點交，故應仍為其父吳六屘及其長輩多人所有。嗣渠等已對系爭土地之權利義務概括讓與原告，並經通知相關機關及人員。前開被告轄屬9個機關侵害原告土地所有權之行政處分分別有：
⑴中壢地政事務所自76年7月14日起多次違反實施耕者有其田條
例第28條規定，准予無權之人就系爭土地辦理所有權移轉登記及抵押權設定登記。
⑵桃園市政府於81年11月16日、87年6月20日及92年4月中，於
未通知原告之情況下以徵收名義處分系爭土地，違反行政程序法第4條至第10條及土地法第10條規定，並違反提存法第5條規定，逕將徵收協議補償款發放予無資格領取之臺塑公司或其代理人。
⑶經濟部工業局自87年2月8日起，於原告之父及其長輩多人未
售予臺塑公司之曬穀場及重測前56-3地號土地上挖兩口深水井。
⑷交通部於87年至93年間，侵占原告所有之桃園縣觀音鄉大潭
段塘尾小段76-4、76-13地號土地，建設新西濱省道61號快速道路。
⑸榮民工程公司於88年8月間，於系爭土地上進行整地。
⑹桃園市政府水利局於90年3月間，於系爭土地上挖掘小飯粒溪至臺灣海峽出海口之新河道。
⑺桃園市觀音區公所於90年3月間，以系爭土地之土壤作為縣道66號快速道路之地基。
⑻桃園市政府或內政部於91年1月18日左右，於重測前56-6、56-7、67地號土地進行整地及埋設水管。
⑼臺電公司於92年12月中，在重測前30地號土地上挖掘一口深
水井；於93年12月中，在重測前30地號土地上建電塔；於95年5月間，架設電線通過系爭土地之上空。
⒉原告於90年3月28日就改制前桃園縣觀音鄉茄苳坑段對面厝68
-35地號土地及桃園縣觀音鄉保生村37號向臺電公司申請用電，遭以申請程序未完足拒絕。又於104年8月25日，以中壢地政事務所違法對其所有之農地辦理所有權移轉登記及抵押權設定登記為由，申請塗銷上述登記回復原狀，而未獲回應。另於104年8月26日，以桃園市政府違法開發、違法徵收其所有之土地，並將徵收補償金發放予無領取資格之人為由，申請賠償其所受損害及所失利益，未獲回應。於104年8月26日，以臺電公司侵占其所有之土地申請賠償，亦未獲回應。⒊原告係對中壢地政事務所、桃園市政府、臺電公司、經濟部
工業局、交通部、榮民工程公司、桃園市政府水利局、觀音鄉公所、內政部所為之違法行政處分，依訴願法第2條、第6條規定，以上述機關之共同上級機關即被告為訴願管轄機關，於110年2月3日提起訴願，原告亦依被告通知補正在案，惟被告逾3個月未為訴願決定，亦未延長訴願期間，依行政訴訟法第4條第1項規定提起本件訴訟。
㈡聲明(依本院110年10月27日準備程序原告所述及綜合原告所提歷次書狀之內容)：
⒈被告應命令中壢地政事務所就桃園市○○區○○段第969、968、9
70、972、971、977、974、973、975、844、834、833、846(300平方公尺)、829、848、847、829、830、831、990地號20筆土地共24,890平方公尺總面積權利範圍之所有權及抵押權設定異動移轉登記應予撤銷。
⒉前項登記撤銷後，被告應命令中壢地政事務所將該土地所有權應移轉登記予原告。
⒊被告應賠償聲明第1項所示中969、968、970、972、971、977
、974、973、975、844、834、833、846(300平方公尺)、84
8、829、830、831地號17筆農地共21,903平方公尺總面積權利範圍之稻獲收益及自87年6月18日起迄至第一審勝訴判決確定日止，加計5%年複率利息之款項，以賠償原告農地使用收益損失（賠償標準：每年2穫，每臺甲8,000臺斤，每百臺斤稻穀脫殼得白米72臺斤，白米時價）。
⒋確認被告轄屬機關桃園市政府於81年11月16日、87年6月20日
及92年4月中計3次徵收原告私權農地之行政處分違法。⒌被告應賠償如原告書狀附表三(即本院卷第107頁)所示保生村
部分農地計54筆，共102,792平方公尺總面積權利範圍，既成甲種建地計3筆，共2,101平方公尺總面積權利範圍，大潭部分81年11月16日徵收農地2筆共2,951平方公尺，92年4月份徵收農地共5筆共16,218平方公尺總面積權利範圍，既成甲種建地計3筆共4,260平方公尺總面積權利範圍，分別自徵收日始迄原告訴訟勝訴判決確定日止，農地以每平方公尺2,200元，既成甲種建地以每平方公尺11,200元之款項，加計5％年複率利息之款項，以賠償原告所受損失。
⒍被告應賠償臺電公司侵占或竊佔原告私權農地如原告書狀附
表三(即本院卷第107頁)所示其中桃園市○○區○○段茄冬坑對面厝小段第29、29-1、29-2、29-3、30（前5筆計1,906平方公尺）、56、56-3（1,643平方公尺）、56-4（873平方公尺）計8筆農地及既成甲種建地51.4平方公尺（以現場實地測量為準）共計4,594.4平方公尺，自87年6月18日始迄原告訴訟勝訴判決確定日止，農地以每平方公尺2,200元，既成甲種建地以每平方公尺11,200元之款項，加計5％年複率利息之款項，以賠償原告所受損失。
⒎被告應依國家總動員法第28條第2項規定賠償原告日據時代祖
業產農地共15,314.1平方公尺面積及依同法條第1項規定賠償自34年10月25日起迄第一審勝訴判決確定日止，加計5%年複率利息，賠償原告所受損失（賠償標準如訴之聲明第3項）。
⒏被告應命中壢地政事務所就原告之父吳六屘等14人私有農地(
如原告書狀附表三所示，即本院卷第107頁)回復其登記至76年1月底未與臺塑關係企業公司王永慶董事長賣買約定時之原狀。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告提起訴願，經被告命補正行政處分書文號及處分書，嗣
原告陳明其書函意旨後，被告業將原告之訴願案件移送訴願管轄機關辦理。依訴願法第85條第1項前段規定，及行政院及各級行政機關訴願委員會審議規則第27條第3項規定，訴願決定期間自收受最後補具理由之次日起算。原告所提訴願案件自110年2月6日起至110年5月4日間陸續補具訴願理由，故原告於110年5月7日起訴時，訴願決定期間尚未逾3個月。
⒉本件有被告不適格之處。原告提起訴願之標的並非由二以上
不同隸屬或不同層級之機關共為之行政處分，無訴願法第6條規定之適用，被告並非原告所提訴願案件之訴願管轄機關，原告之訴有當事人不適格之起訴不合法之處。
㈡聲明：
駁回原告之訴。
四、本院的判斷：㈠為求兩造間法律爭議，得以公允、經濟、迅速、有效的解決
，原告之訴如經法院認有訴訟要件欠缺而無從補正的情形，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回。如依其所訴事實，在法律上顯無理由，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判」所指的「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。是以，倘原告之訴，依其所訴事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，而顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序的必要，以符訴訟經濟原則。
㈡經查，系爭土地是桃園市政府（即103年12月25日改制前桃園
縣政府）辦理「大潭濱海特定工業區開發案」，依臺灣省政府85年11月28日85府地二字第113691號函核准徵收之有關土地，其後桃園市政府以87年6月18日87府地價字第120106號函公告徵收之（公告期間自87年6月20日起至87年7月20日止）。又臺灣省政府85年11月28日85府地二字第113691號函核准徵收時適用的土地法第222條規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由中央地政機關核准之：一、需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者。二、舉辦之事業，屬於中央各院、部、會直接管轄或監督者。
三、土地面積，跨連兩省（市）以上者。四、土地在院轄市區域內者。」第223條第1項規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業，屬於地方政府管轄或監督者。」第224條規定：「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2條之規定分別聲請核辦。」第225條規定：「中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管市、縣地政機關。」第227條第1項規定：「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。」第236條規定：「（第1項）徵收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」土地法施行法第55條第1項規定：「依土地法第227條所為公告，應載明左列事項：一、需用土地人之名稱。
二、興辦事業之種類。三、徵收土地之詳明區域。四、被徵收土地應補償之費額。」第58條規定：「被徵收土地補償金額之計算與發給，由需用土地人委託該管市、縣地政機關為之。」可知需用土地人因興辦公益事業需用土地，提出土地徵收的申請，經中央主管機關內政部或臺灣省政府核准徵收後，通知被徵收土地所在地的直轄市或縣（市）政府執行。直轄市或縣（市）政府應將徵收核准案公告，並通知土地所有權人及他項權利人，以及轉發需用土地人負擔的補償地價補償費及遷移費予應受補償人。故徵收程序中的主要兩項行政行為：徵收處分及補償處分，各有其權責機關，前者為中央主管機關內政部或臺灣省政府，後者為該管直轄市或縣（市）政府。原告於本件訴訟中所爭執之徵收處分，是由臺灣省政府作成，臺灣省政府於87年12月21日改制後，上述土地法第223條規定刪除，第222條規定亦修正為：「徵收土地，由中央地政機關核准之」可知核准徵收的權限，嗣由內政部承接，應先敘明。
㈢原告聲明⒈、⒉、⒏部分，顯無理由：
原告聲明⒈部分請求判命被告「命令」中壢地政事務所就系爭土地中之20筆土地的所有權及抵押權設定異動移轉應予撤銷；聲明⒉部分請求判命於前項登記撤銷後，被告應「命令」中壢地政事務所將該土地所有權移轉登記予原告；聲明⒏部分請求判命被告「命令」中壢地政事務所就原告之父吳六屘等14人私有農地回復其登記至76年1月底未與臺塑關係企業公司王永慶董事長賣買約定時之原狀。惟依其聲明內容，係被告對中壢地政事務所下特定內容之命令，並未直接對外發生法律效力，核係請求被告作成行政處分以外之非財產上之給付，而為行政訴訟法第8條第1項所定提起一般給付訴訟。然查，中壢地政事務所辦理之所有權移轉、抵押權設定登記，係先因原告之父及其長輩多人與第三人所訂定之土地買賣契約，其後再因桃園市政府執行徵收處分所為之登記。至該徵收處分之核准則是由臺灣省政府作成，於87年12月21日改制後，其核准徵收的權限與業務再由內政部承接，與被告或中壢地政事務所均無相涉，被告無從「命令」中壢地政事所撤銷土地所有權移轉及抵押權設定登記事項，亦無從於登記撤銷後命令中壢地政事務所將土地所有權移轉予原告或為回復登記；又查，系爭土地於辦理徵收前，於76年1月24日及同年月26日，原告之父吳六屘及其長輩多人已與臺塑公司及其代理人簽訂土地買賣契約而經移轉所有權，為原告所自承，且經本院108年度訴字第1266號確定判決認定在案，可見於桃園市政府執行徵收時，已無原告、其父親吳六屘或其前輩所有的土地在其內；縱因土地徵收而有所有權移轉登記的情形，於該徵收處分被撤銷前，尚無從主張回復原狀；況且，原告曾就系爭土地對臺塑公司提起民事訴訟，訴請確認買賣契約無效、系爭土地之所有權及抵押權設定之登記塗銷、塗銷後將所有權移轉登記予原告、損害賠償等，惟經臺灣桃園地方法院107年度訴字第2902號判決駁回，復經臺灣高等法院108年度上字第1351號上訴駁回而確定，有前開案號之民事判決可參，故原告並無請求被告命令中壢地政事務所應為撤銷所有權及抵押權登記作為之依據，從而，此部分依原告所訴事實，應屬顯無理由。
㈣原告聲明⒋部分，顯無理由：
⒈原告聲明⒋部分請求確認被告轄屬機關桃園市政府於81年11月
16日、87年6月20日及92年4月中計3次徵收原告私權農地之行政處分違法云云。惟查，原告主張遭違法徵收之系爭土地，實經原告之父及其長輩多人出售予姜秋華，並均辦畢所有權移轉登記，有前開民事判決可參；又系爭土地前因桃園市政府辦理「大潭濱海特定工業區開發案」，經依臺灣省政府85年11月28日85府地二字第113691號函核准徵收，依該函文所附大潭濱海特定工業區地籍清冊所載，徵收的750筆土地中，並無以原告及其父親吳六屘為所有權人的土地等事實，亦經本院108年度訴字第1266號確定判決認定在案；原告亦自承系爭土地於徵收前業經移轉所有權予臺塑公司及其代理人等人，則原告既非徵收前系爭土地之所有權人，自無受確認判決之法律上利益。
⒉另原告於本件訴訟中所爭執之徵收處分，是由臺灣省政府作
成，臺灣省政府於87年12月21日改制後，嗣由內政部承接，已如前述。原告現以行政院為被告，請求確認徵收處分違法，亦有被告不適格的違法情形，又於確認行政處分為違法的訴訟，如被告適格有欠缺，無類推適用行政訴訟法第107條第2項規定的必要，無須命原告補正，而應以判決駁回原告之訴（104年度高等行政法院法律座談會提案10及研討結果參照），故此部分毋庸命補正，即可認被告適格欠缺，其訴顯無理由。
㈤原告訴之聲明⒊、⒌、⒍、⒎部分，於法不合：
按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免裁判衝突及訴訟手續重複勞費所為之規範。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。查原告主張其係於本件訴訟中「附帶」提起對被告之損害賠償（見本院卷第109頁及第456頁），核屬行政訴訟法第7條規定合併提起損害賠償之情形，則其以聲明⒈、⒉、⒋、⒏分別提起一般給付之訴及確認之訴，既均應駁回，就原告聲明⒊、⒌、⒍、⒎部分，請求被告賠償一定金額及利息，自屬於法不合，應併予駁回。
四、綜上所述，原告聲明⒈、⒉、⒋、⒏部分均顯無理由，爰不經言詞辯論而以判決駁回，至其聲明⒊、⒌、⒍、⒎附帶請求賠償部分，應併予駁回。
五、結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 110 年 12 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 林學晴法 官 郭淑珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 12 月 30 日
書記官 蕭純純