臺北高等行政法院判決
110年度訴字第534號110年9月23日辯論終結原 告 張志誠訴訟代理人 李志澄 律師複代理人 林國明 律師被 告 臺北市政府工務局大地工程處代 表 人 池蘭生（處長）住同上訴訟代理人 曾慶九
黃凱暉薛夏欣上列當事人間水土保持法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年3月29日府訴二字第1106080053號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」查原告起訴時訴之聲明原為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（本院卷第11頁），嗣於訴狀送達被告後，於民國110年8月24日本院準備程序期日，原告因其已依限完成改正事項，遂變更其聲明為：「1.訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。2.確認原處分關於限期改正部分為違法。」（本院卷第95至97頁之筆錄）核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，且有情事變更情形，本院亦認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：原告未擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於臺北市內湖區碧湖段2小段505-6地號位於臺北市現行公告山坡地範圍之土地（下稱系爭土地）開挖整地，填築磚頭鋪設水泥設置平臺，被告乃於109年10月23日會同原告之代理人周佳翰（下稱周君）及相關單位辦理系爭土地現場會勘，發現系爭土地鋪設長約5公尺，寬約3.6公尺，面積約18平方公尺，緩坡下坡處以磚頭墊高約0.6公尺，系爭土地確有開挖整地，填築磚頭鋪設水泥設置平臺情事。被告以109年10月30日北市工地審字第1093023708號函檢送會勘紀錄，請周君及原告於109年11月23日前拆除違規工作物恢復其原地形，拆除後之棄方不得堆置於現場，並依水土保持技術規範辦理。嗣被告於109年11月24日至系爭土地現場複查，發現違規情形並未改善，乃審認原告未經申請擅自於系爭土地開挖整地，填築磚頭鋪設水泥設置平臺，違規面積約18平方公尺，且未依上開會勘結論實施水土保持處理與維護，違反水土保持法第8條第1項第5款及第12條第1項第4款規定，依同法第23條第2項、第33條第1項第2款、第2項規定，以109年12月4日北市工地審字第10930283512號函（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並完成限期改正事項：拆、清除現場違規平臺後，依水土保持技術規範第61條及第141條規定完成裸露邊坡植生覆蓋（覆蓋率應達80%）或敷蓋；並訂於110年1月5日派員複查改善情形。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：系爭土地本為原告所有，於109年11月6日已移轉登記予他人。依水土保持法第8條第1項第5款規定，須在山坡地或森林區內從事開挖整地，始有水土保持法之適用。然系爭土地之使用分區為道路用地，非山坡地或森林區內，應無水土保持法之適用，被告卻以該法課處罰鍰及要求原告改正，自屬違誤。系爭土地為道路用地，原本即以水泥矮牆圍繞，事後鋪設水泥設置平臺難認有礙水土保持。況水土保持法第8條第1項第5款、第12條第1項第4款係指開發建築用地、設置公園等，所謂「其他開挖整地」亦應係指具有與開發作為建築用地等例示情形同類規模之開挖整地，足以造成水土保持之影響者，始有須擬定水土保持計畫送請核定之必要。原告小規模鋪設水泥設置平臺，難認係屬水土保持法所規定之「開挖整地」，被告卻處原告罰鍰及限期改正，有違比例原則。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。2.確認原處分關於限期改正部分為違法。
四、被告答辯略以：臺北市山坡地範圍業於79年2月26日依山坡地保育利用條例辦理公告，自79年3月1日起適用，於84年12月8日依水土保持法辦理公告。系爭土地為臺北市政府公告山坡地範圍，適用水土保持法（同法第3條第3款規定）。按開挖整地係指為開發目的，對原地形採取挖填土石方之行為（水土保持技術規範第88條第1項規定）。系爭土地原為緩坡，確有遭填築磚頭鋪設水泥設置平台之事實，構成水土保持法第8條第1項第5款、第12條第1項第4款及水土保持技術規範第88條第1項規定所稱之開挖整地，被告依水土保持法第23條第2項、第33條第1項第2款、第2項規定處以罰鍰並命限期改正，實屬有據。又本案違規面積約18平方公尺且為第1次處分，被告依臺北市政府處理違反水土保持法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點項次3、4及附表之規定，裁處最低法定罰鍰6萬元，無違比例原則。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有109年10月23日會勘紀錄（訴願卷第41至42頁）、被告109年10月30日北市工地審字第1093023708號函（訴願卷第40頁）、系爭土地各時期現場照片（訴願卷第23至25頁）、原處分（本院卷第21至23頁）、訴願決定（本院卷第25至39頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分是否於法有據？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令⒈水土保持法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政
院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第3款規定：「本法專用名詞定義如下：
……三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：(一)標高在100公尺以上者。(二)標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之5以上者。
……」第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條第1項第5款及第2項規定：「（第1項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……。（第2項）前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」第12條第1項第4款、第4項規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……。（第4項）第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」第23條第2項規定：
「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。
」第33條第1項及第2項規定：「（第1項）有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。（第2項）前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」⒉水土保持技術規範第1條規定：「本規範依水土保持法（以下
簡稱本法）第8條第2項規定訂定之。」第61條規定：「植生工程檢查方法如下：一、植生工程應依施工地區之立地條件、應用植物種類及植生方法，設計覆蓋率。一般土質坡面噴植或水土保持植生施工後之覆蓋率應達百分之80以上。地被植物栽植施工後之覆蓋率應達百分之70以上。崩塌地、泥岩惡地、砂礫岩或其他立地條件不佳的地區，覆蓋率之設計標準得依實際現地狀況調整之。……五、山坡地違規使用，經主管機關處分並限期恢復裸露地植生之地區，其恢復植生之認定，依第1款至第3款之規定辦理。」第88條第1項規定：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」第141條規定：「因天然災害或人為活動所導致土壤裸露之坡面，應儘速敷蓋，適時植生，以防止土壤流失或淺層崩塌。」⒊行政院農業委員會106年9月15日農水保字第1061858300號令
釋：「核釋違反水土保持法第8條、第12條規定，得通知限期改正處理原則如下：……三、同時違反第8條及第12條規定：……（二）未擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發，且其擅自開發違反水土保持技術規範者，依第23條第2項及第33條第1項第2款規定處罰，並得依第33條第2項規定命限期改正，屆期仍不改正，按次分別處罰，至改正為止。」⒋裁罰基準第3點規定：「處理違反水土保持法事件，統一裁罰
基準如下表：……項次3：未依第12條至第14條規定之一，擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者。依第12條第1項、第33條第1項，處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並要求依第8條規定實施水土保持之處理與維護。項次4：違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。依第8條第1項、第22條第1項、第33條第1項、第33條第2項，處6萬元以上30萬元以下罰鍰並要求限期改正。」統一裁罰基準：依違規面積大小及違規次數多寡，處以罰鍰，其罰鍰基準詳如罰鍰處分基準表（附表）。」（附表）罰鍰處分基準表：「違規面積500平方公尺以下（含）；違規次數：第1次（原處分）罰鍰6萬元。」上開規定乃臺北市政府為處理違反水土保持法事件所訂定，作為下級機關行使水土保持法所授與裁量權之準據，在遵循法律授權目的及範圍之內，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。⒌臺北市政府104年8月18日府工地字第10431665201號公告：
「主旨：公告『水土保持法』……有關本府權限，委任本府工務局及其所屬大地工程處辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：……二、下列事項，委任本府工務局大地工程處辦理：
（一）水土保持計畫……之審查、准駁、廢止、變更相關事項（水土保持法第12條……）。……（三）違反水土保持法及山坡地保育利用條例相關處分及後續處理事項（水土保持法第22條至第24條、第33條、第35條、第36條；山坡地保育利用條例第25條）……。」㈡查系爭土地係位在臺北市現行公告山坡地範圍之土地，有被
告山坡地資訊整合系統查詢結果列印資料、行政院84年11月29日台84農42282號函、臺北市政府84年12月8日84府建五字第84087387號公告臺北市山坡地範圍（水土保持法第3條第3款後段所稱之山坡地範圍）（原處分卷第1頁、第19至24頁）。又查，觀諸被告109年10月30日北市工地審字第1093023708號函檢送之同年月23日會勘紀錄（訴願卷第41至42頁）係明確記載：「事由會勘釐清本市內湖區碧湖段2小段……505-6……地號……土地疑似違反水土保持法情形……壹、會勘緣起及現場情形：一、據報案址土地有鋪設水泥鋪面劃設停車位供人租用情形，現場招租牌本留有經營人電話，查屬周佳翰所有，為釐清事實，故辦理本次會勘。二、……505-6、…地號等5筆土地鋪設水泥，505-6地號鋪設長約5公尺，寬約3.6公尺，面積約18平方公尺，緩坡下坡處以磚頭墊高約0.6公尺……
貳、與會單位意見：一、505-6……地號土地水土保持義務人（張志誠）周佳翰代：現場非本人施作，願配合大地處規定改正。……六、臺北市水土保持服務團：本案為二處位置未經申請私自鋪設混凝土及磚牆施作停車空間，建議應拆除違規工作物恢復其原地形，拆除後之棄方不得堆置於現場。參、會勘結論：一、現場停車空間為周佳翰代張志誠經營管理，依水土保持法第4條規定經營人為水土保持義務人，請周君及張君於109年11月23日前依本市水土保持服務團技師意見及『水土保持技術規範』辦理。不得有其他開挖整地及闢建施工便道行為，屆期未完成，將依水土保持法規定辦理。……」；又109年12月4日北市工地審字第10930283511號函檢送之同年11月24日會勘紀錄（訴願卷第44至45頁）係記載：「事由：會勘複查本市內湖區碧湖段2小段……505-6……地號……土地疑似違反水土保持法情形。……。壹、現場情形：……505-6地號土地未改善。貳、與會單位意見：一、505-6……地號土地水土保持義務人（張志誠）周佳翰代：……二、周佳翰：現場停車位招租廣告係張志誠委託本人代為處理。三、臺北市水土保持服務團：……505-6地號土地仍然未改善。參、會勘結論：一、依水土保持法第4條規定，土地經營人為水土保持義務人，張志誠經營505-6地號土地停車位招租，未依本處109年10月30日北市工地審字第1093023708號函附會勘紀錄完成改善，將依水土保持法規定處分。……」此外，並有108年10月google街景照片、109年9月29日所攝現場照片、上開會勘現場採證照片及照片拍攝位置圖等影本附卷可資佐證（原處分卷第25至28頁）。且原告於本院審理時亦陳稱對於前揭會勘紀錄並無意見（本院卷第143頁之筆錄）。基上可知，原告確有未依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護，亦未擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅自於系爭土地開挖整地，填築磚頭鋪設水泥設置平臺，違規面積約18平方公尺，供經營停車位招租使用之行為，被告於109年10月23日會勘後，審認違反水土保持法第8條第1項第5款、第12條第1項第4款規定，並命原告於同年11月23日前拆除違規工作物恢復其原地形，拆除後之棄方不得堆置於現場，並依水土保持技術規範辦理，被告於109年11月24日至系爭土地現場複查，發現上開違規情形並未改善，則原告行為係違反水土保持法第8條第1項第5款、第12條第1項第4款規定，應堪認定。是以，原處分認定原告有上開違章事實，自屬於法有據。
㈢雖原告主張：系爭土地為道路用地，非山坡地或森林區內，
且原本即以水泥矮牆圍繞，與水土保持無關，事後鋪設水泥設置平臺亦難認有礙水土保持；水土保持法第8條第1項第5款、第12條第1項第4款所謂「其他開挖整地」指具有與開發作為建築用地等同類規模之開挖整地，本件鋪設水泥設置平臺係小規模，原處分有違比例原則；原告非土地所有權人，無權於系爭土地上為任何處置云云。惟查：
⒈固然依原告提出之臺北市政府都市發展局都市計畫公共設施
用地及土地使用分區證明書（本院卷第17頁）所示，系爭土地於63年2月1日即公告為道路用地（公共設施用地），惟系爭土地亦屬臺北市政府公告山坡地範圍，已如前述。是以，原告主張系爭土地為道路用地，非山坡地等語，實不足採。則原告為前揭開挖整地之使用行為，自應負起依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護之責。
⒉原告稱本件鋪設水泥設置平臺係小規模，非屬水土保持法第8
條第1項第5款、第12條第1項第4款所謂「其他開挖整地」指具有規模之開挖整地云云。惟按水土保持法第8條第1項第5款、第12條第1項第4款規定係將「開發建築用地」、「設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場」、「堆積土石」、「處理廢棄物」或「其他開挖整地」等行為樣態併列為應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，及應先擬具水土保持計畫送主管機關核定之行為；且按水土保持法第12條第4項僅規定，開發行為規模未達中央主管機關所定者，「水土保持計畫」得簡化為以「簡易水土保持申報書」代替之，然並未規定因開挖整地規模小即可免除先擬具水土保持計畫（或簡易水土保持申報書）送核之義務。再按水土保持技術規範第88條第1項規定，「開挖整地」係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。依此可知，「開挖整地」行為，並不以與開發作為建築用地同類規模為限，亦不論開發之規模大小，均屬前揭水土保持法第8條第1項第5款、第12條第1項第4款規定所規範之範圍至明。經查，依前開會勘紀錄及現場採證照片等所示，系爭土地原為一緩坡，有遭填築磚頭鋪設水泥設置平臺之事實，合於水土保持法第8條第1項第5款、第12條第1項第4款及水土保持技術規範第88條所規定「開挖整地」之要件。是以，原告主張開挖整地須具有規模，容屬其一己主觀之法律見解，並無足取。
⒊又被告經考量本案違規面積係在500平方公尺以下（18平方公
尺），及違規次數為第1次，而依裁罰基準第3點項次3、4及附表之規定，裁處法定罰鍰最低額6萬元並要求限期改正，核無違反比例原則。
⒋末查，原告自承其於109年11月6日將系爭土地移轉登記予第
三人即其配偶，惟其仍為實際使用人，買受後鋪設水泥平臺預計做停車位使用等情（本院卷第143頁之筆錄）。而上開違規行為發生之際，原告既為系爭土地之所有權人及經營人，其即為系爭土地之水土保持義務人，卻於被告通知現場會勘及檢送會勘紀錄後，仍未依法進行水土保持之處理與維護。是以，原告主張已非土地所有權人等語，並不足以卸免其責。從而，被告依前揭規定及裁罰基準，作成原處分於法並無不合。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 10 月 22 日
書記官 黃玉鈴