臺北高等行政法院判決110年度訴字第658號111年2月17日辯論終結原 告 詹淵智即佳泰服飾坊訴訟代理人 楊政達 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平（局長）訴訟代理人 陳錦豪
何嘉福洪國玹上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年5月19日府訴二字第1106080806號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：㈠門牌號碼臺北市○○區○○街00巷00○0號0樓建物（下稱系爭建物
，建物登載面積為103.8平方公尺，扣除公用梯間面積後小於100平方公尺），位於都市計畫第3種住宅區內，臨接寬度6公尺計畫道路。因臺北市商業處（下稱商業處）前於民國109年6月22日派員至系爭建物訪視，發覺原告於現場獨資經營佳泰服飾坊，涉及於系爭建物經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表（下稱營業項目代碼表）定義之「文教、樂器、育樂用品零售業」及「布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業」，乃以109年6月23日北市商三字第1096024136號函移請被告處理。案經被告審認原告之營業態樣分別屬臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱分區管制自治條例）第5條所定第19組一般零售業甲組「（二）文教、樂器、育樂用品」及「（十九）衣著、鞋、帽、傘、服飾品」，其中系爭建物作「（十九）衣著、鞋、帽、傘、服飾品」使用之部分，不符臺北市土地使用分區附條件允許使用標準（下稱附條件允許使用標準）第2條附表所定「設置地點應臨接8公尺以上道路」之使用條件，違反都市計畫法，乃以109年7月29日北市都築字第1093078964號函（下稱109年7月29日函）通知原告確保系爭建物合法使用，於文到次日起2個月後經稽查仍有經營上開營業態樣情事，將依臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序（下稱查處作業程序）裁處，並副知系爭建物所有權人黃文賢。
㈡嗣商業處於109年12月21日再次派員前往系爭建物稽查，發現
原告仍於系爭建物現場經營前揭營業項目，乃當場製作協助營業態樣認定訪視表，並以109年12月25日北市商三字第1096043621號函（訴願決定誤載為110年2月24日北市商三字第1106006822號函，下稱109年12月25日函）移請被告處理。經被告審認原告未依109年7月29日函改善仍有於系爭建物作違規使用之情事，違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及分區管制自治條例第8條等規定，爰依都市計畫法第79條第1項及查處作業程序第3類第1階段規定，以110年2月5日北市都築字第10931318742號函（下稱110年2月5日函）檢送同日期北市都築字第10931318741號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶為不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈經濟部公布之營業項目代碼表，係藉由行業之分類對營業項
目內容為歸屬，以確定登記商業所營業務之範圍。而分區管制自治條例，係為落實都市計畫土地使用分區管制而訂定，二者之目的已不相同。且分區管制自治條例第5條所定使用項目分組，主要以設施使用之實際內容，並非以使用者之行業為規範對象。基此，營業項目代碼表，不宜作為分區管制條例第5條使用分組與其使用項目歸屬之判斷依據。又依經濟部110年10月6日經商一字第11002037480號函所載，行政院主計處、財政部及教育部就其行政管理範疇下，均有不同之行業分類及定義，而都市計畫法之中央主管機關內政部就行業分類，無訂定任何法規準用營業項目代碼，且各主管機關所訂定之行業分類，有其特定目的及用途，不宜任意採為都市計畫相關法令之判斷標準。查被告以原告於系爭建物經營營業項目代碼表「F204110布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業」，即認定營業態樣屬「第19組：一般零售業甲組（十九）衣著、鞋、帽、傘、服飾品」，被告未察都市計畫法與商業登記法之目的有間，逕將營業項目代碼採為認定依據，作成原處分，有違法律明確性原則，應予撤銷。
⒉縱認被告得採用經濟部營業項目代碼表作為判斷依據，然原
告所販售之運動服飾與運動鞋，未排除於營業項目代碼「F209060文教、樂器、育樂用品零售業」之範疇，亦未明文納入「F204110布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業」，且經濟部對原告販售運動服飾與運動鞋，究應歸屬營業項目代碼表之何分類，無一致認定，原告自無法預見於系爭建物販售運動服飾與運動鞋，將違反分區管制自治條例之規定，故被告據此作成原處分，有違明確性原則及行政罰法第4條處罰法定主義之要求。
⒊依運動產業發展條例第4條規定，教育部會同各該中央目的事
業主管機關（含經濟部），訂定運動產業內容及範圍，其中產業類別第10項運動用品或器材製造、批發及零售業，包含製造、批發及零售運動服飾及運動鞋。查原告於系爭建物專門販售足球衣、足球鞋等運動用品，為經教育部審議通過之運動產業業者，是原告係於系爭建物經營「運動用品或器材製造、批發及零售業」，營業態樣應屬「第19組：一般零售業甲組（二）文教、樂器、育樂用品」，被告未循經濟部所定運動產業內容及範圍，錯誤認定原告營業態樣屬「第19組：一般零售業甲組（十九）衣著、鞋、帽、傘、服飾品」並據此裁罰，自有違明確性原則且有裁量逾越之違誤。
㈡聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈附條件允許使用標準規定，第19組一般零售業甲組均須臨接8
公尺寬道路，嗣考量第19組第(二)目對環境、交通衝擊影響較小，為保障舊有商圈業者權益，始放寬第(二)目臨接道路寬度限制為6至8公尺。依商業處109年12月25日函所載，商業處訪視系爭建物時，原告營業中，現場設有各式運動服及足球、運動足球鞋供不特定人選購依標示價格計價，其中以16桿運動衣褲為主要銷售商品，認屬營業項目代碼表定義之「布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業」及「文教、樂器、育樂用品零售業」，被告據此認原告之營業型態同時為第19組一般零售業甲組「（二）文教、樂器、育樂用品」及「（十九）衣著、鞋、帽、傘、服飾品」，但第19組第（十九）目之允許使用條件較第（二）目嚴格，原告於系爭建物營業，未符合附條件允許使用標準第2條附表所定臨接8米以上道路之條件，違反都市計畫相關規定，被告予以裁處，依法有據。
⒉被告以109年7月27日函原告，說明都市計畫相關法令規定，
及其營業態樣屬「第19組：一般零售業甲組（十九）衣著、鞋、帽、傘、服飾品」，並限期請原告停止違規使用系爭建物之行為，否則將依都市計畫法裁處，被告已盡行政指導之責，原告顯可預見其未改善之法律效果，原處分無違明確性原則。
⒊另營業項目代碼表中並無「運動用品或器材製造、批發及零
售業」之營業項目，且教育部所定「運動產業內容及範圍」產業類別第10類之內容及範圍，係就運動產業發展條例第4條第1項第10款所定「運動用品或器材製造、批發及零售業」之定義予以說明，其與商業處認定原告於系爭建物經營態樣屬營業項目代碼表定義之「布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業及文教、樂器、育樂用品零售業」，分屬二事；另依教育部109年11月3日臺教授體字第1090036183號函明揭「運動產業內容及範圍」乃作為我國「運動產業分類」之用，與經濟部公布之營業項目代碼表並無扞格，且經濟部為產業類別之中央目的事業主管機關，故商業處認原告經營販售各式運動服飾，屬「布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業」洵屬有據。被告據此認原告之營業態樣為「第19組：一般零售業甲組（十九）衣著、鞋、帽、傘、服飾品」，違規使用系爭建物，依法裁罰，並無違誤。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有訴願決定（本院卷第27頁至35頁）、原處分（本院卷第23頁至26頁）、商業處109年6月22日協助營業態樣認定訪視表（原處分卷第14頁）、商業處109年6月23日北市商三字第1096024136號函（原處分卷第12頁至13頁）、被告109年7月29日函（原處分卷第16頁至19頁）、商業處109年12月21日協助營業態樣認定訪視表（原處分卷第24頁）、商業處109年12月25日函（原處分卷第22頁至23頁）、被告110年2月5日函（原處分卷第26頁至27頁）在卷可證，堪信為真實。本件爭點為：原告於系爭建物之營業行為，是否符合行為時附條件允許使用標準第2條附表之規範？被告依都市計畫法第79條第1項及查處作業程序第3類第1階段規定作成原處分，是否適法？
五、本院之判斷：㈠原告於系爭建物所為販賣各式運動服、足球、運動足球鞋、
運動帽等商品，違反行為時附條件允許使用標準第2條附表所定標準：
⒈行為時(109年1月15日修正公布)都市計畫法第4條規定：「本
法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用……違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」依據上開規定，臺北市政府訂有「臺北市都市計畫施行自治條例」，其第10條第1項第1款規定：「本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。一、住宅區。」第10條之1第1款規定：「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂分區管制自治條例管理。」⒉依行為時(108年2月23日修正公布)分區管制自治條例第3條第
1項第1款第5目規定：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區：一、住宅區：……㈤第三種住宅區。」第4條第4款規定：「四、第3種住宅區：為維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區。」第5條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，訂定之組別及使用項目如附表。」其附表第19組：一般零售業甲組。……（二）文教、樂器、育樂用品。……(十九)衣著、鞋、帽、傘、服飾品。
」第8條規定：「在第3種住宅區內得為下列規定之使用：一、允許使用……二、附條件允許使用……㈦第19組：一般零售業甲組……」第97條之5規定：「本自治條例所稱附條件允許使用者，其核准標準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」⒊依行為時(109年8月26日修正公布)附條件允許使用標準第1條
規定：「本標準依分區管制自治條例第97條之5規定訂定之。」第2條規定：「附條件允許使用之組別及使用項目如附表。」附表（節錄）分區 使用類別 核准條件 住三 第19組：一般零售業甲組 ……(二)文教、樂器、育樂用品。……(十九)衣著、鞋、帽、傘、服飾品。 …… 第……(十九)目： 一、設置地點應臨接寬度8公尺以上之道路。 二、限於建築物第1層及地下1層使用。 三、營業樓地板面積應在500平方公尺以下。 …… 第(二)……目： 一、營業樓地板面積未達100公尺者，應臨接度6公尺以上之道路……。 ……
⒋依上開規範，為維護中等之實質居住環境水準，維持稍高之
人口密度與建築密度，並防止較具規模的商業使用，在臺北市第3種住宅區內經營一般零售業甲組，須符合一定之條件，其中第(十九)目衣著、鞋、帽、傘、服飾品營業類別，其設置地點應臨接寬度8公尺以上道路、限於建築物第1層及地下1層使用，以及營業樓地板面積應在500平方公尺以下；至於第(二)目文教、樂器、育樂用品營業類別，其使用條件則例外酌予放寬，允許營業樓地板面積未達100平方公尺者，臨接寬度6公尺以上道路。此一例外放寬，應係在不影響第3種住宅區實際環境居住水準之前提下，始得為之，故限於提供居民生活必要需求之小規模商業使用，如非屬於上開例外放寬之商業使用，即不符合分區附條件允許使用的要件，應回歸原則規定，而認該當於行為時都市計畫法第79條第1項所定處罰及限期改善之要件。
⒌經查，系爭建物坐落於臺北市大安區龍泉二小段563地號土地
，屬於第3種住宅區，緊臨6公尺計畫道路等情，有都市計畫便民資訊地籍套繪都市計畫使用分區圖可參（訴願卷第10頁，但該圖地段地號說明欄誤載為562地號土地），又依主管商業登記之商業處109年6月22日協助營業態樣認定訪視表記載系爭建物「營業時間自15至22時」「現場擺放各運動機能衣褲，及運動用品供人挑選消費；運動用品（如球類500～700元）運動機能衣褲1,000元上下」、「現場經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之文教、樂器、育樂用品零售；布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售」（原處分卷第14頁）；109年12月21日協助營業態樣認定訪視表記載「營業中：15時至22時」、「現場設有各式運動服及足球、運動足球鞋供不特定人選購依標示價格計價，其中以16桿運動衣褲為主要銷售商品」、「現場經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業、文教、樂器、育樂用品零售」，認其歸屬於經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之「(F204110)布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業」以及「(F209060)文教、樂器、育樂用品零售業」，並有商業處110年2月24日北市商三字第1106006822號函可參，原告既有在第3種住宅區內經營一般零售業甲組第(十九)目之「衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業」，自應符合設置地點臨接寬度8公尺以上道路之條件，始得為之。系爭建物僅臨接6公尺計畫道路，不符合分區附條件允許使用之例外放寬要件，被告認原告違反都市計畫法等相關規定，即屬有據。
㈡原告雖主張：其販售之商品應屬附條件允許使用標準第2條附
表住三第19組一般零售業甲組第(二)目之文教、樂器、育樂用品類，可在鄰接道路寬度6公尺之系爭建物營業云云。然原告販售的項目，明顯以國家隊、職業足球隊伍或看板球員之運動衣褲、球鞋為主，且數量品項甚多，有原告提出職業足球員照片、足球服飾、足球鞋可參（本院卷第185頁至197頁），為典型商圈之品牌運動服飾用品店，為第(十九)目所指之衣著、鞋等服飾品零售業，且文義上較不接近原告主張之育樂用品範疇；再者，被告亦陳明：第(二)目是指類似小文具店，故條件較為寬鬆，但原告所販售之商品，係於現場展示商品，並標示價格供消費者選購，其中計有16桿運動衣褲為主要銷售商品，條件應較為嚴格，需要臨接8公尺以上計畫道路等語（本院卷第154、155、202頁），核認依該銷售規模，不符合居民必要需求之小規模商業活動，且確足以妨礙居住安寧，則綜觀本件原告經營商店之營業規模、品項、數量，若猶定性為住三第19組一般零售業甲組第（二）目之文教、樂器、育樂用品類，對都市計畫劃分出住宅區，為維護居住環境品質所為條件限制即可輕易地遭到規避，有礙規範目的的實現。原告此部分主張，應不可採。
㈢原告雖又主張：營業項目代碼表不宜任意採為分區管制自治
條例及都市計畫相關法令之判斷標準，本件應以運動產業發展條例對於運動用品之定義作為判斷依據，原處分逕將營業項目代碼表採為認定標準，有違法律明確性原則、行政罰法之處罰法定主義，且有逾越裁量之違法云云。惟前開主張，並不可採：
⒈按商業以向主管機關申請登記，始得營業為原則，而「所營
業務」為應申請登記事項；且商業業務，有依法律或法規命令之規定，應經其目的事業主管機關許可者，應於領得許可文件後，方得申請商業登記（商業登記法第4條至第6條、第9條參照)。因此，商業登記法主管機關經濟部公布之營業項目代碼表，係藉由行業之分類對營業項目內容為歸屬，以確定登記商業所營業務之範圍，至於行為時分區管制自治條例，係為落實都市計畫土地使用分區管制而訂定，且該條例第5條將土地及建築物為使用分組，並可參酌同條例於第6條以下，就不同使用分區依其性質、用途及規模，分別以正面表列方式明定允許使用及附條件允許使用之組別；或以反面表列方式明定不允許使用之組別，在作為臺北市都市計畫實施地區之土地及建築物使用管制之手段，二者之目的已不相同。再則，行為時分區管制自治條例第5條所為之使用分組，各組所包括之使用項目，因係對土地及建築物之使用為管制，故主要以設施使用之實際內容為規範對象，並非以使用者之行業為規範對象。基此，營業項目代碼表充其量只是參考其行業別之分類而已，是解釋使用分區允許使用各組之項目時，並非以營業項目代碼表所作行業之歸屬為分類，經濟部為商業登記需要，就商業營業項目之定義，或其歸屬所作之釋示，亦不宜作為分區管制條例第5條使用分組與其使用項目歸屬之判斷依據。
⒉復運動產業發展條例立法目的是在促進運動產業之發展，營
造運動產業良好的經營環境，積極提升競爭力與國際接軌，並為國人建構優質運動休閒環境(第1條第1項參照)。該條例第4條第1項第10款定義運動產業類別包括「運動用品或器材製造、批發及零售業」；另依教育部109年11月3日臺教授體字第1090036183號函揭示「運動產業內容及範圍」乃作為我國「運動產業分類」之用，係在實踐運動產業之政策目的，給予是項產業之輔導及補助，實與都市計畫實施地區之土地及建築物使用管制之手段，二者之目的全然不同，與分區管制條例第5條使用分組與其使用項目歸屬之判斷，並不相關，原告據以主張，其營業態樣應屬「第19組：一般零售業甲組（二）文教、樂器、育樂用品」，並不足採。
⒊次查，系爭建物之土地使用分區為第3種住宅區，經商業處於
109年6月22日訪查結果，認定原告之經營態樣屬於營業項目代碼表定義之「F209060文教、樂器、育樂用品零售業」及「F204110布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業」，被告據以審認原告使用系爭建物之營業態樣，歸屬行為時分區管制自治條例第5條所定第19組一般零售業甲組第(十九)目「衣著、鞋、帽、傘、服飾品」，應受有面臨路寬之前開限制，互核營業項目代碼表F204110與前揭第19目之內涵並未完全重疊，可見其不同之處，且被告係依其都市計畫之權責判斷使用類組，並未與商業處本其商業登記管理之權責判斷一致，故而，有關經濟部商業司或商業處之認定，以及原告所舉其向經濟部商工行政諮詢服務中心電詢其營業登記項目應為「文教、樂器、育樂用品零售業」或「布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業」等節，均與本件規範目的不同，不能引為判斷依據。
⒋另查，被告以109年7月29日函通知原告，其以系爭建物經營
者，屬行為時分區管制自治條例第5條所定第19組一般零售業甲組第(十九)目，應於文到2個月內改正，否則將逕依規定裁處，該函於109年7月31日送達原告，有送達證書可參（見原處分卷第20頁）。嗣商業處於109年12月21日再至現場訪視，發現原告仍為原來之營業使用，並未改正，原告無視被告109年7月29日函之告誡，而未停止系爭建物違規使用，原告顯具違規使用之故意。另原處分已敘明原告使用系爭建物，經營作「衣著、鞋、帽、傘、服飾品」零售業使用，違反行為時分區管制自治條例對於系爭建物位於第3種住宅區之使用限制，乃依都市計畫法第79條第1項，以及查處作業程序第3類第1階段規定，處以法定最低之罰鍰6萬元，並限於文到次日起3個月內停止違規使用等內容，核已明確記載認定原告之違規事實及裁處依據，並無違反明確性原則及行政罰法第4條處罰法定主義之要求，亦無何裁量逾越之情事。
六、綜上所述，原告主張原處分違法之各項理由，都不可採。被告作成原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，於法相合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 10 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 麗 華
法 官 林 學 晴法 官 郭 淑 珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 3 月 10 日
書記官 蕭 純 純