臺北高等行政法院判決110年度訴字第671號112年2月23日辯論終結原 告 鐘潘月裏
王明來林自在吳景健鄧旭敦陳玟蓁廖美琪
黃金枝共 同訴訟代理人 邱英豪 律師複 代理 人 張世東 律師被 告 內政部代 表 人 林右昌（部長）訴訟代理人 張家瑋
參 加 人 祭祀公業法人桃園縣黃梅生代 表 人 黃永雄訴訟代理人 丁秋玉 律師上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國110年4月28日臺內訴字第1100020806號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告陳玟蓁之訴駁回。
訴願決定撤銷。
訴訟費用由原告陳玟蓁負擔八分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人為徐國勇，嗣於訴訟程序進行中變更為花敬群，再變更為林右昌，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣參加人為桃園市龍潭區龍華段000及000地號2筆土地（以下合稱為系爭土地）之所有權人，系爭土地坐落在桃園市龍潭區新龍路000巷（以下稱為系爭巷道），原告則為系爭巷道西側住戶。緣參加人於民國109年間，以系爭土地為其私有，自行設立圍欄將系爭巷道封閉，經桃園市龍潭區公所（以下簡稱為龍潭區公所）於109年9月間函請桃園市政府養護工程處（以下簡稱為養工處）辦理系爭巷道既成道路認定相關事宜，養工處即於109年10月21日邀集龍潭區公所及參加人等至現場會勘。案經桃園市政府審認後，以109年12月22日府工養行字第1090330425號函（以下稱為原處分）知參加人認系爭土地整筆均屬於都市計畫道路範圍並符合司法院釋字第400號理由書既成道路意旨，屬成立公用地役關係之既成道路。參加人不服提起訴願，經被告於110年4月28日以臺內訴字第1100020806號訴願決定撤銷原處分，原告以上開訴願決定損及其等之法律上利益，乃提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠程序事項：
依行政訴訟法第4條第1項、第3項及第24條規定，如訴願決定撤銷或變更原處分，以致訴願人以外之利害關係人之權利或法律上之利益受有損害者，該利害關係人即得以訴願決定為標的，訴願機關為被告，於法定期間內對之提起撤銷訴訟，並只須表明其權利或法律上之利益，有因其所主張之違法訴願決定受損害，即屬合法（最高行政法院103年度判字第430號判決要旨參照)。復按公物的一般利用並非一概可視為「權利」或「法律上利益」，而是應在一定的構成要件下始予承認其具有權利之性質。換言之，應視公物於居民日常生活的重要程度予以個案救濟，例如對某道路的使用，其鄰近居民之訴訟利益或權利必大於其他偶爾自由使用之居民，故關於公物之一般利用，究屬權利或法律上利益或僅屬反射利益，應以利用者對該公物利用之依賴程度而定，最高行政法院93年度判字第1251號判決、101年度裁字第446號裁定等意旨可資參照。系爭土地前經63年11月30之龍潭都市計畫指定為「道路用地」，且亦持續為龍潭區公所養護之道路，並供不特定第三人通行之巷道，有桃園市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書及龍潭區公所109年9月16日桃市龍工字第1090031240號函可證，是系爭土地為原告及不特定公眾所進出使用之道路；又原告等人之住家大門乃必經系爭土地與外界聯絡，對系爭土地具有緊密依賴關係，已達「利用權」或「法律上值得保護之利用利益」之程度，而非單純反射利益，倘依被告認定系爭土地不具公用地役關係，此將嚴重妨害原告受憲法保障之居住遷徙自由及一般行動自由之權利，是原告應具利害關係而有提起本件行政訴訟救濟之權能，合先敘明。
㈡實體事項：
⒈緣坐落系爭土地上之系爭巷道，前經63年11月30日之龍潭
都市計畫指定為「道路用地」，嗣於83年間，系爭土地所有權人即參加人於系爭土地東側建造完成黃梅生紀念館，系爭土地西側同段第000號土地則出售力潤建設股份有限公司（以下簡稱為力潤建設公司）興建地上3層地下1層之36棟36戶鋼筋混凝土造住宅，並於84年竣工，是以，系爭土地之東西側蓋有建物，北側又因道路落差設置165公分高之圍牆，南接新龍路，系爭土地自然形成一巷道之路型；且於83年之航照圖亦可見早於83年間系爭土地為一巷道，是系爭土地於斯時即由當地住戶及不特定之公眾通行，迄今亦均由龍潭區公所進行養護，而系爭巷道1、3、5、7、9、11、13、15號住戶之大門及該社區之地下停車場出入口均面向系爭土地，是系爭土地係供原告及其他住戶唯一之對外聯絡道路，且通行時間已逾20年。然參加人至遲於109年9月始向桃園市政府主張系爭土地非為既成道路，桃園市政府即以原處分認定系爭土地為既成道路，參加人不服，於110年1月19日向被告提起訴願並主張撤銷原處分，被告嗣於110年4月28日作成內政部臺內訴字第1100020806號訴願決定書撤銷原處分，參加人遂將系爭巷道以鐵鍊封閉，並宣稱私人土地未經許可禁止通行，令原告無法自系爭巷道進出，嚴重影響原告等人之通行權，爰不得已提起本件訴訟。
⒉按公物的一般利用並非一概可視為「權利」或「法律上利
益」，而應在一定的構成要件下始予承認其具有權利之性質。換言之，應視公物於居民日常生活的重要程度予以個案救濟，例如對某道路的使用，其鄰近居民之訴訟利益或權利必大於其他偶爾自由使用之居民，故關於公物之一般利用，究屬權利或法律上利益或僅屬反射利益，應以利用者對該公物利用之依賴程度而定，最高行政法院93年度判字第1251號判決、101年度裁字第446號裁定等意旨可資參照。此即學說上所謂「依賴利用」，指利用人生活或權利行使均須利用該公物始得展開之利用狀態而言，而民法第787條袋地通行權亦提供此種依賴利用的理論基礎。復按人民有居住及遷徙之自由，憲法第10條設有明文，旨在人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由，且有得依個人意願自由遷徙或旅居各地之權利，此有司法院釋字第443號解釋理由書、釋字第454號解釋、釋字第558號解釋理由書等意旨可資參照。又為維護個人主體性及人格自由發展，除憲法已保障之各項自由外，於不妨害社會秩序公共利益之前提下，人民依其意志作為或不作為之一般行為自由，亦受憲法第22條所保障，人民隨時任意前往他方或停留一定處所之行動自由（司法院釋字第535號解釋參照），自在一般行為自由保障範圍之內，司法院大法官釋字第689號解釋理由書意旨亦可參照。原告等住戶之住宅門牌號碼為「桃園市龍潭區新龍路000巷1、3、5、7、9、11、13、15號」，據現場照片所示，其等住宅大門即面向系爭巷道，復據上開住宅後門之現況照片，僅為一人身體的寬度，且為一溝渠無法行走，是系爭巷道係供巷內居民住戶（包含原告）等人作為與外界聯絡通行之唯一道路，除此之外，原告及其他巷內居民別無其他道路可資通行、利用，可見原告及其他巷內居民通行系爭土地作為日常生活之對外聯絡管道，其依賴程度本即較其他一般不特定人更為密切。倘依被告認定系爭土地不具公用地役關係，則原告及其他巷內居民將面臨「無路可走」之困境，如此將嚴重妨害甚至完全剝奪原告應受憲法保障之居住遷徙及一般行動之自由權利。因此，被告認定系爭土地不具公用地役關係，不僅嚴重影響原告及其他系爭巷道內居民等依賴系爭土地作為唯一通行之利用權益，更過度干預原告之居住遷徙及一般行動之自由。
⒊系爭巷道確實為不特定公眾通行所必要者，而非僅為通行
之便利或省時，原訴願決定認系爭土地不符合司法院釋字第400號之「為不特定公眾通行所必要」要件，其認事用法恐有違誤：按「巷路必須供公眾通行20年以上，始構成公眾通行道路，所謂公眾通行，乃指供二戶以上通行之謂」，改制前行政法院76年度判字第1077號判決意旨參照。
被告作成之原訴願決定僅以：系爭土地現況除黃梅生紀念館外，僅有門牌新龍路000巷1、3、5、7、9、11、13、15號等8戶住戶通行至新龍路，為單一向出口之無尾巷，即難謂符合司法院釋字第400號之「為不特定公眾通行所必要」要件云云。惟82年間，訴外人力潤建設公司為於系爭土地西側興建房屋，即委託訴外人世和測量有限公司以龍潭鄉四方林段四方林小段000-00、000-00、000-000〜000-000申請建築線指示，此有建築線指示（定）申請書可稽；之後系爭巷道內於83年、84年間，蓋有新龍路000巷1、3、5、7、9、11、13、15號等8戶建物及新龍路000號即黃梅生紀念館，領有桃縣工建使字第472號及桃縣工建使字第465號使用執照，又觀諸前揭兩份使用執照存根，皆有包含龍潭四方林段四方林小段000號土地即新龍路000巷內8戶住戶住宅坐落之土地重測前之地號（重測後為桃園市龍潭區龍華段第000號），均將上開建物之建築線指定於系爭土地，此有上開建物申請建照之相關圖說可稽，是系爭土地自始即係供不特定公眾通行所必要之道路為使用，合先敘明。又觀諸系爭巷道之Google地圖街景照片，自98年10月至109年12月，系爭巷道路口均無任何路障、閘門等阻隔設施，任何人皆可自由通行，此供公眾通行之事實自系爭巷道設立迄土地所有權人主張非為既成道路之時，均未曾改變。並參以本院103年度訴字第1557號判決（附件3)，略以：「…其雖為單向出口巷道（無尾巷），但依其位置、使用對象、頻率，客觀上已可達供不特定公眾通行之程度。」最高行政法院105年度判字第291號判決亦予以維持，故縱為單一出口之無尾巷，亦並非得逕以認定是否符合「為不特定公眾通行所必要」之要件，仍需視其位置、使用對象及頻率來予以認定。是以，系爭巷道內有高達8戶之住戶，揆諸首揭說明，即為公眾，又其住戶之門牌為新龍路000巷，可證其住戶大門即面對系爭土地並做為進出之必要通道，且據系爭巷道住宅後方之現況照片，僅有一人之寬度且為一溝渠，無法供人行走，在在顯示系爭巷道有其通行上之必要性，非僅為通行之便利或省時；復據當地里長於養工處於109年10月21日之會勘紀錄，稱系爭巷道大家已經通行很久了，益徵有公眾通行之事實；又據當地居民稱系爭巷道對面即為龍潭籃球綜合運動場，系爭巷道亦時常為前往龍潭籃球綜合運動場之不特定公眾停車、通行、使用，90年間，龍潭夜市亦擺設在前開籃球場位置，諸多攤販廠商均有停車、通行使用系爭巷道之事實；因此，系爭巷道往來訪客、運送人車及當地住戶，實則眾多且頻繁，與巷道僅供一戶而非由不特定多數人使用之情形顯然不同，其他不特定人仍可能因為從事各種社會活動而通行其間，從而，系爭巷道確實為不特定公不通行所必要。綜上所述，被告所作之訴願決定，逕以系爭巷道除黃梅生念館外之8戶住戶通行至新龍路，為單一向出口之無尾巷，即謂不符合司法院釋字第400號之「為不特定公眾通行所必要」之要件，即有率斷，認事用法，恐有違誤。
⒋按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律
關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照司法院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……又因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」業經司法院釋字第400號解釋理由闡釋在案。本件符合「不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」之要件，業於前述，於茲不贅。另系爭巷道已如前述，於83年間即有路型，且東西兩側蓋有新龍路000號即黃梅生紀念館及新龍路000巷之8戶住宅，並領有使用執照，且有指定建築線於系爭巷道之情事，是土地所有人即參加人知悉系爭土地係做為道路使用；且戶政機關亦編釘系爭巷道之門牌號碼，益證系爭巷道於斯時係做為道路通行，惟土地所有人於該時即知悉上揭情事，然均未見土地所有人有何異議。在在顯示土地所有權人於系爭巷道供公眾通行之初，並無阻止之情事，且如Google街景照片所示，系爭巷道均可由任意人車進出，其道路亦據會勘紀錄，區公所代表人稱：「000巷屬養護範圍，最近一次約在民國88、89年有養護過路燈，區公所是就既有的道路範圍續作養護。」並於系爭巷道邊緣鋪設水溝蓋，是系爭巷道一直有以公眾通行之道路予以使用。
因此，如土地所有權人於通行之初即無任任意人得通行之意願，焉能於20多年間均令系爭巷道保持得利用之情形。
又據83年航照圖所示，系爭巷道即為一路型；復據系爭巷道東西兩側建物之使用執照存根所示，該等建物分別為83年8月20、84年4月10日竣工，是系爭土地至遲於84年間即為上開建物所夾而形成一明確之道路，並於其上鋪有柏油，持續由龍潭區公所養護迄今；再據Google街景照片，其自98年至109年間均為暢通無阻礙不特定公眾通行之情事。系爭巷道供不特定公眾通行已逾20年，其間，土地所有人均未有阻礙之情事，是已符合「經歷之年代久遠未曾中斷」之要件。
㈢原告等人所有之房屋即門牌號碼桃園市龍潭區新龍路000巷1
、3、5、7、9、11、13、15號建物及門牌號碼桃園市龍潭區新龍路000號建物皆依建築規範領有建築執照且建築線均指定於坐落系爭土地，是若依訴願決定撤銷原處分而認系爭土地非為既成道路而無公用地役關係，建築線之指定將失所附麗。是以，原告等人當為本件巷道爭議案件之利害關係人，從而，依最高行政法院103年度判字第430號判決意旨，原告等人當具有本件訴訟之當事人適格。另，參加人指稱原告鐘潘月裏、吳景健、陳玟蓁、廖美琪等4人非系爭巷道之居民，是欠缺提起本件訴訟之當事人適格。然查，參加人為上開主張無非係因原告鐘潘月裏等4人之戶籍地非位於系爭巷道，惟戶籍地之記載並無礙原告鐘潘月裏等4人為系爭巷道旁建物之所有權人之事實，亦不表示渠等無使用所有位於系爭巷道旁之建物，而就系爭土地無依賴關係，是參加人所為前開主張，洵屬無稽。
㈣原告與參加人間之請求排除侵害之民事訴訟，固於111年3月2
4日經臺灣桃園地方法院（以下簡稱為桃園地院）110年度訴字第1317號民事判決原告不得進入參加人所有坐落桃園市龍潭區龍華段000地號土地確定在案，然前開民事訴訟之訴訟標的為民法第767條等私法上之權利，即與本件確認系爭巷道是否為既成道路之公用地役關係性質有別；復觀諸前開民事判決理由遽以內政部即被告以110年4月28日台內訴字第1100020806號訴願決定書即本件系爭訴願決定，撤銷桃園市政府確認系爭巷道為既成道路之處分，即逕認系爭巷道不具有既成道路之公用地役關係。惟本件巷道爭議之行政訴訟早在前開民事訴訟判決（判決日期111年3月24日）前之110年6月10日即已提起，原告復於民事訴訟言詞辯論程序向承審法官告知系爭巷道爭議事件已繫屬行政法院，是以，系爭巷道之既成道路認定尚具爭訟性而未確定，從而，前開民事判決就系爭巷道無公用地役關係之認定，顯有違誤。又民事判決所認定之事實及法律上見解，本不拘束本件行政訴訟，是以，參加人以基於法律價值判斷一致性原則，逕以民事判決之認定即認本件系爭土地也沒有公用地役關係認定之餘地，洵非可採。
㈤參加人之代表人前因於系爭巷道設置固定式圍籬，龍潭區公
所公務員胡Ｏ輝、陳Ｏ蓉等人本於職權依道路交通管理處罰條例第82條至現場執行移除圍籬之公務，訴外人古運屹則至現場宣讀相關法規，而遭參加人之代表人向臺灣桃園地方檢察署提起刑法第304條第1項強制罪之告訴，嗣經臺灣桃園地方檢察署110年度偵字第1564號為不起訴處分，參加人之代表人不服提起再議，復經臺灣高等檢察署110年度上聲議字第9130號再議駁回，參加人之代表人再向桃園地院提起交付審判，再嗣由桃園地院110年度聲判字第127號刑事裁定駁回交付審判之聲請確定。觀諸前開交付審判刑事裁定：「系爭巷道業經參加人申請並於87年起依土地稅減免規則第9條減免地價稅在案，…桃園市政府地方稅務局大溪分局110年6月23日桃稅溪字第1108408045號函及附件」等語，可證系爭土地業經參加人主動於87年依土地稅減免規則第9條向桃園市政府地方稅務局大溪分局申請免徵地價稅，現仍繼續享有免稅優惠，參加人即為自願將系爭土地無償供公眾通行而作為道路用地使用，現復爭執系爭土地非為既成道路，而欲封阻系爭巷道，並對系爭巷道之住戶提起相關訴訟，顯然有違誠信原則。至於參加人辯稱系爭土地地價稅減免係依據土地稅減免規則第22條但書第3款，由稽徵機關依通報資料逕行辦理，非為參加人主動申辦云云，顯與事實不符，洵非可採。
㈥依原告社區之建築圖說，原告等人所有之建物原即指定建築
線於系爭巷道，原告住戶之大門亦皆面向系爭巷道，是以，原告等人皆由系爭巷道為對外通行，而投遞信件或包裹等物流人員等生活上必須連絡之不特定公眾人員亦係藉由系爭巷道和原告及其同住親友等住戶為提供服務。觀諸原告社區之建築圖說，原告等人所有建物之前門面臨系爭巷道(6米路），後面僅為3米寬之巷道，是以，若原告住戶有何緊急危難需要消防救護人員進入，亦均僅得藉由系爭巷道進入，消防救護車輛並無可能藉由社區之私設道路通往原告等人之建物。再者，系爭巷道除有原告等八戶住戶外，原告社區之36棟住戶之地下停車場出入口亦僅得由系爭巷道為進出，是以，利用系爭巷道為不特定公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時至明。承上所述，系爭巷道確為供不特定之公眾通行所必要，系爭訴訟決定遽以系爭巷道為單一向出口之無尾巷，即謂系爭巷道無公眾通行所必要，要非無疑。
㈦末者，參加人稱：「系爭土地一直供派下員集會時停車使用
，惟因並非每天都有集會，所以土地會有空位，原告等住戶就趁隙將車輛停在參加人圍牆邊，導致竊賊踏著車輛車頂而進入參加人處竊取大量黃金，使參加人損失慘重，參加人就發公告要求住戶如果要停車就要繳費，未繳費不得進入等等，但後來與住戶協商無果，原告等住戶去找地方議員施壓要求將系爭土地認定為既成道路，才會有相關訴訟的衍生。」等語。然查，承前所述，系爭土地一直以來均因參加人以無償供公眾通行而作為道路使用免徵土地稅，是以，系爭巷道原即供公眾所使用，並無排他性，參加人即不得要求原告等住戶要繳費才得以停車或進出；又竊賊並不會因為派下員或原告等住戶停車於參加人圍牆邊，即專挑原告住戶之車輛之車頂進入參加人處，以竊取財物，從而，參加人縱有何黃金遭竊而有財物損失，亦與原告等人無涉；另桃園市政府係本於職權附理由認定系爭巷道為既成道路，參加人無端指摘係原告等住戶去找地方議員施壓要求將系爭土地認定為既成道路，顯為無稽等語，並聲明求為判決：①訴願決定撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠依司法院釋字第400號解釋理由書意旨可知，既成道路成立公
用地役關係首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。本件系爭巷道坐落於系爭土地，北側為東龍路00號00弄，然因地形關係高低落差約100公分，且兩巷弄之間有一高約165公分圍牆，彼此之間自始無法通行，故系爭巷道為無尾巷；東側為參加人所有之黃梅生紀念館（門牌：新龍路000號）；西側有地下1層地上3層共36棟36戶之建物社區（位屬重測前四方林段四方林小段000-00地號，重測後為龍華段000地號，領有84年4月28日核發之桃縣工建使字第0472號使用執照，以下稱為系爭社區）；南側接新龍路。
依卷附土地所有權狀、使用執照、航照圖、Google街景圖及現場照片觀之，於84年迄今，系爭巷道僅提供新龍路000巷1、3、5、7、9、11、13、15號等8住戶對外通行。所謂供公眾通行之道路，係以該道路供不特定之多數人即公眾通行，而可認為具有公用地役關係存在者，方屬相當，若該道路只供特定之鄰地所有人或使用人通行，僅該特定之鄰地所有人或使用人對之有無地役權問題，尚不得執以遽謂該道路為既成公眾通行之道路（最高行政法院104年度判字第276號判決、99年度判字第550號判決意旨參照）。則系爭巷道僅供特定8戶住戶通行，並無其他不特定公眾通行，即難謂符合司法院釋字第400號解釋有關「為不特定之公幕通行所必要」之要件。
㈡原告於起訴狀之貳、實體事項一載：「系爭土地及原告所有
建物座落土地（即龍華段第000號土地)原均為祭祀公業法人桃園縣黃梅生所有，茲因祭祀公業法人桃園縣黃梅生將系爭建地出售力潤建設股份有限公司（以下簡稱為力潤建設公司）建築房屋出售，方才有本案之糾紛：……」惟查前開土地為參加人於81年8月間出售給訴外人游Ｏ雄，再由游Ｏ雄提供前開土地之土地使用權同意書給力潤建設公司興建房屋，此有系爭建地之臺灣省桃園縣土地登記簿、83年元月3日之土地使用權同意書可稽，原告所陳，核非屬實。又原告於起訴狀之貳、實體事項二、（三)指稱：據現場照片所示，上開住宅後門現況僅為1人身體寬度，且為溝渠無法行走等語。然據依卷附系爭建地使用執照之建築圖說，系爭社區所有住戶均有前後門可雙向通行，社區內留設有3米之防火間隔及6米之私設通路，特定8戶住戶可透過社區通路（3米之防火間隔及6米之私設通路)通行至社區大門，向外接通新龍路，是特定8戶住戶透過系爭巷道通行至新龍路，難謂非為通行之便利或省時。原告等雖主張系爭巷道現況係與外界聯絡通行之唯一道路，別無其他道路可資通行，惟查原告主張社區通路(3米之防火間隔）現況縮減難以通行，實可歸責於社區住戶之行為所致，依前開土地使用執照之建築圖說，原告等原可藉由社區通路至社區大門向外通行新龍路。從而，系爭巷道不符司法院釋字第400號解釋所謂「既成道路」之要件，被告以110年4月28日台內訴字第1100020806號訴願決定：撤銷原處分，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
五、參加人陳述略以：㈠按行政法上所謂公物，係指由行政主體所支配或管理，直接
供行政或公益等公共目的使用之物，本院100年度訴更二字第146號、最高行政法院101年度判字第940號行政判決參照。經查，系爭土地既未經徵收，仍屬參加人私人所有，參加人本於所有權自得自由使用、收益系爭土地，而不受行政主體所支配或管理，足見系爭土地並非「行政法上之公物」，是原告起訴狀第2頁引用最高行政法院93年度判字第1251號、101年度裁字第446號裁定係就「公物」一般利用之法律見解，顯與本案系爭土地性質不同，無從比附援引。又系爭土地業經民事判決禁止原告侵入通行確定在案，足徵系爭土地不具民法袋地之性質，原告就系爭土地並無權利或法律上利益存在，故被告撤銷原處分，原告亦不生何權利或法律上之利益受到損害，則原告在民法上已確定無任何通行系爭土地之地役權，自不可能反而有提起本案撤銷訴訟之公法上請求權，因此，基於法律規範價值判斷之一致性，原告對系爭土地至多僅有反射利益，其提起本件撤銷訴訟，並非適格之原告，應予駁回。
㈡再者，依原告起訴狀所載原告鐘潘月裏住新北市○○區、原告
吳景健住金門縣○○鄉、原告陳玟蓁住桃園市○○區、原告廖美琪住桃園市○○區○○路，可證上開原告4人均非鄰近系爭土地新龍路000巷之居民，因此，渠等除欠缺提起本件訴訟之當事人適格外，亦無原告起訴狀所述對系爭土地之依賴關係可言。且依最高行政法院101年度裁字第262號、108年度裁字第1113號及109年度判字第532裁判之意旨，原告等人就系爭土地是否成立公用地役關係，只享有反射利益，並無法律上之利益，並無提起本件訴訟之權能。且細繹原告起訴狀第2頁引用最高行政法院93年度判字第1251號判決以及101年度裁字第446號裁定，係就「公物」一般利用之法律見解，顯與本案系爭土地屬參加人私人所有之性質不同，無從比附援引，況且，上開判決均非採納原告所稱「依賴利用」之論理，反而是認為原告等人對系爭土地僅有反射利益而認原告不適格，遂駁回原告之訴，因此，原告起訴狀第2頁引用最高行政法院93年度判字第1251號判決以及101年度裁字第446號裁定之結論，正可以用來支持參加人所主張原告不具當事人適格之實務依據。
㈢按「關於公用地役關係，因土地所有權人為公益而特別犧牲，國家應給予相當之補償，故其成立要件嚴格，應如釋字400號解釋理由書所示，應具有：1.須不特定之公眾通行所必要，且非僅為通行之便利或省時，2.通行之初，土地所有權人無阻止情事，3.須經歷年代久遠，一般人不復記憶其確實其始，僅能知其梗概，且未曾中斷等要件。上開要件須為併存，如欠缺其一，即無公用地役關係之適用」本院101年度訴字第1880號行政裁定參照。經查，原告鐘潘月裏、吳景健、陳玟蓁、廖美琪等4人均非相鄰系爭土地之居民，而其他原告4人因屬固定之人，不符合上揭「不特定之公眾」要件。再者，原告社區於興建時，本即應依建築法第11條第1項、第2項之規定，設計並規劃出該8戶獨立之出入口，始能取得建造執照，故依社區之建築圖說，原告應由其社區通路通行至社區大門（即新龍路000巷）而連接新龍路，今因原告在該空地上違建致使原規劃之出入口變窄不便利通行，但原告不能因渠等違法違建行為，為貪圖自身便利而故意不走興建設計時原規劃之出入口，反而要求行走參加人所有之系爭土地，造成參加人所有權無端受損害之理，因此，民事法院始會判決禁止原告侵入通行系爭土地並確定在案，故由上開民事確定判決更可證明原告並無一定要通行系爭土地連接新龍路之「必要性」存在。準此，系爭土地不符合成立既成道路唯一通道且不可或缺之必要性要件，且原告等人為特定人，亦不符合「不特定公眾」之要件，況且，公用地役關係絕非只是讓鄰近特定人貪圖使用便利或省時之「私益」，而毫無公共利益之存在即可，是本案被告所作之訴願決定符合釋字400號與本院101年度訴字第1880號裁定之見解，甚為正確，故原告之訴無理由，應予駁回。
㈣原告以指定建築線於系爭巷道及戶政機關編定系爭巷道門牌
號碼作為土地所有人於該時即知悉系爭土地通行而無異議云云，原告顯係不當聯結，毫無理由：
⒈按最高行政法院109年度判字第46號判決意旨：「就依法公
布之道路申請指定建築線，不以闢築完成為必要，且得免附該未闢築道路用地之土地使用同意書，惟尚不得執該依法公布之道路經指定建築線為由，倒果為因論證該道路已作為道路供通行使用。」，內政部營建署86年1月7日營署建字第50202號函會議紀錄案由二決議：「依建築法第49條規定，在尚未闢築或拓寬之道路線兩旁申請建造建築物者，應依主管建築機關指定之建築線退讓，得免附未闢築或拓寬之道路用地之土地使用同意書，但該建築物於施工中或建築完成後如必須利用尚未開闢(徵收)之道路做為進出之通道者，涉關私權範圍，應請自行協調處理。」，足見系爭土地是否經指定建築線，要與系爭土地是否供通行使用無關，亦無法由此推論出於指定建築線時，土地所有人於斯時知悉系爭巷道即做為道路通行而無異議，更何況，指定建築線時，原告之社區根本尚未開始興建，客觀上斯時並無道路通行之事實存在。
⒉再按內政部66年4月19日臺內營字第725720號函暨內政部70
年7月9日臺內戶字第20870號函釋「門牌編釘之目的，旨在明瞭人民居住、便利公私行為之行使，門牌之編釘應依實際情形為依據，與房屋、土地等產權無關」，可知門牌編訂只是行政管理所需，與系爭土地是否供「不特定之公眾通行所必要」無關。
⒊基上，原告上開主張與既成道路成立之要件毫無關聯性，
自不能由此推導出土地所有人於斯時知悉通行而無異議，故原告之訴無理由甚明。
㈤於109年8月27日龍潭區公所至新龍路000號作人行道標線會勘
，同時會勘系爭土地，參加人曾與原告等人之社區住戶達成停車收費協議條件，於會勘後並將協議內容做成公告，該日協議在場者有：區公所課員、承辦人黃Ｏ棋、里長均全程見聞，在場人員並簽名於該次會勘紀錄。由此可見，原告於行政訴訟準備一狀辯稱無統一窗口與參加人為和解協商，顯為推託之詞，益證原告等人只是想免費使用參加人之系爭土地，純為私益，實不可取。上開協議，因原告等人想免費使用參加人之系爭土地而使協議破局，嗣後原告等人去找議員林Ｏ賢施壓，才衍生相關之訴訟。
㈥基於法律規範價值判斷之一致性，行政訴訟應尊重民事確定
判決之認定：按行政訴訟法第177條規定：「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」其適用範圍係指行政訴訟之裁判與民事訴訟、刑事訴訟或其他行政爭訟，彼此間雖非先決關係，但互有牽涉情形。要求行政法院內部不同審級或不同案件繫屬法院間、或不同系統法院外部相互間，宜互相尊重其彼此權限，並防止發生行政法院內部或不同系统法院外部裁判之歧異或矛盾情形。蓋行政訴訟判決與民、刑事訴訟判決，同為司法院管轄下之國家審判權行使，凡互有牽連關係者，所為判決尤必求其一致，以免造成人民對司法信賴感及威信之動搖。因此，相關民案判決已確定原告無任何通行系爭土地之地役權，自不可能反而有提起本案撤銷訴訟之公法上請求權。從而，基於法律規範價值判斷之一致性，原告對系爭土地至多僅有反射利益，其提起本件撤銷訴訟，並非適格之原告，應予駁回。
㈦原告在本案另提出系爭土地是否符合土地稅減免規則第9條規
定部分，此並非訴願決定撤銷原處分之理由，故非本件審理範圍而不應予審理：
本件訴願決定係以原處分認定不符合司法院釋字第400號理由書所揭示既成道路成立之三要件而加以撤銷，故本件審理爭點亦在於訴願決定撤銷原處分之理由是否合法有據為審理範圍，從而，原告在本案另提出系爭土地是否符合土地稅減免規則第9條規定部分，此並非訴願決定撤銷原處分之理由，故非本件審理範圍而不應予審理，先予敘明。經查，系爭土地在63年間為都市計畫指定為公共設施保留地，符合土地稅減免規則第11條之規定：「都市計畫公共設施保留地，在保留期間未作任何使用並與使用中土地隔離者，地價稅或田賦全免。」及同法第22條但書第3款規定：「免由土地所有權人申請：三、經都市計畫編為公共設施保留地（應根據主管地政機關通報資料辦理）。」，亦即一經都市計畫編為公共設施保留地時，主管機關即負有主動通報之責，可知參加人僅係被動得知此項免稅核定，惟因主管機關行政怠惰未在63年間主動通報，遲至87年稅捐機關始核定免稅，等於參加人多繳了24年的地償稅。實際上，系爭土地本符合土地稅法笫22條第1項第5款規定：「依都市計畫編為公共設施保留地，仍作農業用地使用者。」應課徵田賦，而田賦已自76年第2期（即下半年）起停徵，所以，參加人就系爭土地理應無稅捐負擔。但因稅捐的減免係稅捐機關的權責，基於參加人對稅捐機關的信賴，復因稅捐法律知識的不足，能有免稅的機會當然不會反對，更不會細究應適用何種法條及其內容，如因免徵地價稅而遭受土地必須無償供公眾通行使用、無法自由使用收益的不利結果，必不可能同意，故豈可將減免稅捐事由的不利益由參加人負擔。本件參加人未能就最佳利益依土地稅法第22條第1項第5款規定於76年時提出申請，而受到核定課徵地價稅的不利益後果，遲至87年始免稅更可顯示參加人在稅捐上知識上的不足及弱勢。因此，核定免稅與否之權限，既為主管機關的權責，則主管機關有否實際查核？認定是否出於恣意？是否與現狀是否相符？均屬未知。系爭土地在63年間即被劃為公共設施保留地符合土地稅減免規則第11條規定，在76年亦符合土地稅法第22條第1項第5款免稅規定，惟何以稅捐機關卻捨上開規定不為，而以對參加人不利且不符事實之規定核定免稅，此種不利益，非參加人所得預見，且亦係稅捐機關恣意認定，不足以作為認定系爭土地為既成道路之依據。本件經本院向桃園市政府地方稅務局大溪分局函詢系爭土地減免事由及資料，據覆「管理者黃永雄君曾於87年7月1日以其名義向本分局提出地價稅申請案。該案因逾保存年限，原案已依規定銷燬，因此無法知悉當時申請事項為何」，由此可知，自無從得知系爭土地是否曾經該分局查明有無償供公共使用之事實？亦不知道為何該分局未依土地稅減免規則第11條、土地稅法第22條第1項第5款規定辦理免稅之原因？是否於87年主管機關始發現為公共設施保留地後通報，而由稽徵機關依通報資料逕行辦理減免地價稅，為避免因行政怠惰遭非議而記載由參加人提出申請案？若參加人確實了解可申請免稅，為何遲至87年始辦理而平白多繳了24年的地價稅？又有何證據可證明參加人確實是依土地稅減免規則第9條規定申請免稅，而非依據土地稅減免規則第11條規定申請免稅？上開疑竇，大溪分局均無法證明，故大溪分局始會函覆：「原案已依規定銷燬，因此無法知悉當時申請事項為何」，職是，原告僅憑系爭土地減免地價稅之事實主張參加人自願將系爭土地無償供公眾通行使用，顯不足採。
㈧按最高行政法院91年度裁字第468號裁定：「司法院釋字第40
0號解釋理由書意旨，公用地役關係僅為行政法上行政主體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所發生，不得主張對該土地有任何權利或法律上利益」、最高行政法院100年度判字第433號判決：「至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所生—尚無請求行政機關將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係既成道路之公法上權利，亦不得主張對於具有公用地役關係之既成道路有任何權利或法律上利益」。揆諸本件原告並非系爭土地之所有權人，亦非系爭土地之主管機關，就系爭土地是否成立公用地役關係，住於相鄰系爭土地之部分原告只有反射利益，並無法律上之利益，依法即不得提起本件撤銷之訴，故其提起本件撤銷訴訟，其原告之當事人適格即有欠缺。況且，系爭土地原先即作為參加人祭祖時停車及集會搭設棚架等私用，既未經徵收，則仍可繼續為原來之使用，並不會只是指定為公共設施保留地而變為「公物」，故原告就「私有土地」不得援引行政法上對「公物」之依賴利用關係，亦無請求行政機關將參加人所有之系爭私人土地認定為具有公用地役關係既成巷各之公法上權利，故原告之訴顯無理由，應予駁回等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
六、參加人因不服桃園市政府以原處分認定其所有系爭土地為既成道路而成立公用地役關係，提起訴願經被告訴願決定撤銷原處分，原告主張其等通行系爭土地之法律上利益受有損害，乃提起本件行政訴訟之情，有系爭土地所有權狀（本院卷第43頁至第45頁）、龍潭區公所109年9月16日桃市龍工字第1090031240號函（本院卷第49頁）、養工處會勘紀錄（本院卷第77頁至第79頁）、原處分（本院卷第85頁至第86頁）、訴願決定書（本院卷第87頁至第92頁）卷內可稽。兩造就此部分事實且均不爭執，應可採為裁判基礎。原告主張系爭土地已經符合既成道路之要件，且其等僅能利用系爭土地對外通行等情，請求撤銷訴願決定。被告則否認系爭土地該當既成道路之構成要件；另參加人除亦否認系爭土地該當既成道路要件外，亦爭執原告之當事人適格。是本件應予審究者，乃原告等是否具有訴訟權能，而為適格之當事人得以提起本件撤銷訴訟？系爭土地是否屬供不特定公眾通行之既成道路？
七、本院之判斷：㈠關於原告是否具當事人適格的審查：
⒈按行政訴訟法第4條第1項、第3項規定：「（第1項）人民
因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。……（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」由此可知，行政訴訟，除法律別有規定得就無關自己權益之事項，對於行政機關之違法行為提起行政訴訟外，以保護個人主觀權益為目的提起主觀訴訟為原則。在具體之訴訟事件中，須有訴訟權能，始得以自己名義為原告提起訴訟，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條規定意旨參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟利用此程序救濟其權利之訴訟權能。又得提起撤銷訴訟者，除行政處分的相對人外，利害關係人亦得提起，且行政處分之相對人如提起訴願，而訴願決定撤銷或變更原處分，以致訴願人以外利害關係人之權利或法律上利益受有損害者，該利害關係人亦得以訴願決定為標的，訴願決定機關為被告，於法定期間內對之提起撤銷訴訟。惟此所謂「利害關係」，係指法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，若僅具經濟上、情感上或其他事實上利害關係者，並非所謂法律上之利害關係（改制前行政法院75年判字第362號判例意旨參照）。至於「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，亦應許其依法請求救濟（最高行政法院107年度判字第561號判決意旨參照）。質言之，訴願人以外之第三人對訴願決定起訴主張其受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷其為法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若無從以新保護規範理論判斷其法律上利益受損害，即非屬利害關係人，該第三人就訴願決定起訴，難謂有訴訟權能。
⒉次按「…公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法
律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。…」經司法院釋字第400號解釋理由闡釋甚明。且公用地役權關係是私法上所有權人的所有物，在國家或行政主體所設定的公共目的範圍內，負有公法上的供役性，私法上所有權人有義務容忍其所有物供公眾使用。又所謂公眾通行的既成道路，是因私有土地供不特定多數人即公眾通行時日長久，基於公益的考量，才能認為有公共地役關係存在，如果道路只供特定鄰地所有人或使用人通行，僅衍生該等特定鄰地所有人或使用人對此道路有無私法上地役權的問題，就不能認定該道路為既成公眾通行的道路（最高行政法院99年度判字第550號判決同此意旨）。惟按「縱土地所有權人曾將土地出租予第三人使用，亦不能排除不特定公眾『實際上』出入通行使用該土地已逾2、30餘年而成立之公用地役關係」（最高行政法院97年度判字第1082號判決意旨參照），由此可知，同筆土地雖曾依私法上約定供特定人使用，但若非供特定人排他使用，且實際上也由不特定公眾通行而時日長久者，亦可成立公用地役關係而構成司法院釋字第400號解釋所稱的既成道路。再者，所謂通行所必要，不必類如無此通路即不能與公路聯絡的程度，但須無此通路而欲到達該通路所達到的公路，在客觀上顯然不便，不合社會生活所需要者，始可稱之為通行所必要（最高行政法院92年度判字第1889號判決意旨參照）。換言之，所謂公眾通行所必要，不限於公眾對外通行的「唯一」通路；只須無此通路在客觀上顯然不便於公眾與公路的聯絡，不符合社會生活需要，就可認為公眾通行所必要，而非僅為通行的便利或省時。
⒊參加人以原告鐘潘月裏、吳景健、陳玟蓁、廖美琪等人並
非設籍系爭巷道，主張渠等欠缺提起本件訴訟之當事人適格。經查：
⑴原告陳玟蓁係以系爭巷道11號住戶身分，與其他住戶共
同提起本件行政訴訟。對照參加人所提出之桃園地院110年度訴字第1317號民事判決暨確定證明（本院卷第181頁至第191頁），參加人訴請排除侵害之系爭巷道住戶，乃為鐘潘月裏、王明來、林自在、吳景健、吳Ｏ翔、鄧旭敦、廖Ｏ星、廖美琪、黃金枝等9人，其等分別為系爭巷道1號（鐘潘月裏）、3號（王明來）、5號（林自在）、7號（吳景健、吳Ｏ翔）、9號（鄧旭敦）、11號（廖Ｏ星）、13號（廖美琪）、15號（黃金枝）房屋之所有人，有上述個房屋之建物登記謄本附於桃園地院民事案卷可參（該案卷第81頁至第111頁），足證原告陳玟蓁並非前開房屋之所有權人。此外，原告陳玟蓁於起訴狀所載之住所在桃園市龍潭區，且並未提出其他相關證據，說明其為上揭房屋之使用人，或就本件有何權利或法律上利益受到影響，尚難認其具當事人適格。⑵原告除陳玟蓁以外之7人（以下合稱原告7人），則分別
為系爭巷道內房屋即桃園市新龍路000巷1號、3號、5號、7號、9號、13號、與15號房屋之所有人。且參加人因系爭土地所生爭議，曾於110年5月間，以座落系爭巷道房屋有侵入妨害參加人所有權情事，對原告7人、訴外人廖Ｏ星等屋主提起排除侵害民事訴訟，並經桃園地院實體審理後判決確定，此有該案判決書影本卷內可稽（本院卷第181頁至第191頁），復為本院調閱該案卷宗查明屬實。參加人於該排除侵害案件，既然主張原告7人等係為系爭巷道住戶，乃於本件以原告鐘潘月裏、吳景健、廖美琪等人非設籍系爭巷道而爭執其等非適格當事人，前後立場已非一致。其次，因系爭巷道係一無尾巷，坐落於該巷道內房屋能否利用系爭巷道連接新龍路對外通行，攸關原告7人財產權之行使是否受有限制，本院認為原告7人就系爭土地是否屬既成道路而有公用地役關係，應具有法律上利益而為適格之當事人。
㈡系爭土地應屬既成道路而具公用地役關係：
⒈依據前揭司法院釋字第400號解釋意旨，既成道路成立公用
地役關係應具備3個要件：①為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；②於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；③須經歷之年代久遠而未曾中斷。經查：
⑴系爭土地自63年11月30日前桃園縣龍潭都市計劃發布實
施起，即編定道路用地，此有桃園市政府109年9月29日
（109）桃市都行字第36061號都市計劃土地使用分區（或公共設施用地）證明書在卷可稽（本院卷第47頁）；81年間，參加人將系爭土地西側之建築基地（即重測前龍潭鄉四方林段四方林小段第000-00地號土地）出售予訴外人游Ｏ雄，游Ｏ雄再將該土地提供給力潤建設公司使用以興建房屋共36戶，此則有力潤建設公司申請建造執照資料在卷可參（訴願卷第71頁至第85頁）；嗣於83年12月10日，改制前桃園縣龍潭鄉戶政事務所核發前述興建完成之36戶房屋門牌，其中即包括座落系爭巷道1號至15號之8戶，復有改制前桃園縣龍潭鄉戶政事務所（83）桃龍戶字第5769號門牌證明書為憑（訴願卷第68頁至第70頁，系爭巷道上8戶為該證明書後附名冊編號E1至E9）。另由參加人及桃園市政府於訴願程序中所提出之航照圖，可見至少自83年5月間起，位於參加人所有之黃梅生紀念館與系爭社區間的系爭土地，確已成一巷道地形，此亦有航照圖（訴願卷第146頁、第149頁、第186頁、第187頁）可考。
⑵據桃園市政府養護工程處於109年10月21日會勘系爭土地
時，龍潭區公所人員陳稱「000巷（即系爭巷道）屬於養護範圍內，最近一次約在民國88、89年有養護過路，區公所是就既有的道路範圍續做養護。」等語，有會勘紀錄卷內可稽（本院卷第77頁至第79頁）；嗣龍潭區公所以109年12月4日桃市龍工字第1090040026號函，檢附該區公所對系爭巷道之養護資料包括與系爭巷道所在龍星里辦公處間函文，說明「經查本公所分別於105年及104年辦理旨案道路附屬設施及道路坑洞修補工程，均已修復完成。」、「另有關道路路面刨鋪相關檔案已超過保存年限，本公所已依『機關檔案保存年限即銷毀辦法』之規定辦理銷毀，故無相關資料。」等情，有該函暨所附與里辦公處間函文可參（訴願卷第188頁至第201頁）。再參酌原告與桃園市政府分別提出之系爭巷道於98年、100年、104年及109年之Google街景圖（本院卷第73頁至第75頁，訴願卷第202頁、第203頁），可見系爭巷道至少於98年間已經鋪設柏油路面，且有禁止臨時停車之紅線、停止線等交通標線之繪設，桃園市政府與龍潭區公所確實將系爭巷道列入市區道路管理維護，乃堪認定。
⑶觀諸力潤建設公司為興建系爭社區申請建造執照時所提
出之設計圖說（訴願卷第31頁），可見該社區中除有8戶面向系爭巷道外，另有一地下停車場出入口通往系爭巷道（現場照片可參見訴願卷第123頁）。而該地下停車場乃供社區住戶停車使用，乃原告與參加人所不爭執，復經桃園市政府於訴願程序中反覆指陳（參見其訴願答辯書，訴願卷第162頁至第175頁；補充答辯書，訴願卷第118頁至第122頁；補充答辯書二狀，訴願卷第64頁至第67頁；補充答辯書三狀，訴願卷第38頁至第44頁）；此外，系爭社區之使用執照上，且有「於地下一層增設公共停車空間22輛合計49輛，應開放供公眾使用」等註記（參訴願卷第182頁），則自系爭社區房屋完工並有住戶入住起，系爭巷道即成為該社區住戶、乃至因故需使用該社區地下停車場之不特定人所駕駛車輛出入必經通路。
⑷第查參加人曾於87年間，由其管理人黃永雄向桃園市政
府地方稅務局大溪分局提出地價稅申請案，該申請案因逾保存年限，無法知悉當時申請事項為何；惟依桃園市政府地方稅務局土地所有權人檔清單，則可見系爭土地自87年起（至110年），有依土地稅減免規則第9條規定免徵地價稅，減免原因：巷道用地全免（代號F）之記載，有該分局回覆本院之111年10月5日桃稅溪字第1118413696號函暨所附所有權人檔清單可參（本院卷第275頁至第295頁），堪信參加人於87年間確係以系爭土地供作巷道用地為由，申請減免地價稅，並可認參加人就系爭土地作為巷道供他人通行使用原無反對之意。⑸基於前述諸點，系爭土地自63年間即經都市○○○○○道路用
地，自83年間起因兩側土地各自興建黃梅生紀念館、系爭社區，而成一巷道地形，其後桃園市政府、龍潭區公所亦將系爭巷道納入市區道路管理維護；參加人且自87年間起，以系爭土地供作巷道用地而申請減免地價稅，足認系爭巷道已供通行二十餘年，且通行之初參加人並無反對之意。又衡諸除包括原告7人所有住宅在內之8戶住宅正門面向系爭巷道外，系爭社區之地下停車場出入口亦僅能經由系爭巷道連接新龍路，包括該社區內其他住戶及使用該地下停車場之不特定人均有通行系爭巷道之需求，本院依系爭土地之位置、使用對象及頻率，認已「為不特定之公眾通行所必要」，該當司法院釋字第400號解釋要件，屬既成道路而具公用地役關係。
⒉被告以系爭巷道僅有包括原告7人在內之新龍路000巷左側8
戶住戶通行，至社區地下停車場出入口則係民法第787條袋地通行權問題而屬另事等，認定系爭巷道未符合「為不特定公眾通行所必要」之要件。惟查，原處分所認定屬既成道路而成立公用地役關係之土地，包括桃園市龍潭區龍華段000、000地號兩筆土地，其中000地號土地位於南側臨接新龍路，系爭巷道西側共8戶住戶、社區地下停車場出入口則均面臨位於北側之000地號土地，此觀諸原處分附件圖說甚明（訴願卷第145頁），則該8戶住戶、系爭社區地下停車場之使用人，需經由系爭土地兩筆始能連接新龍路通行，乃為客觀現實。被告抗辯稱應排除社區地下停車場使用人，僅以原告7人等新龍路000巷西側住戶審酌系爭巷道是否供不特定公眾通行，核與事實不符，本院認並不足採。
⒊參加人另以原告7人應循社區內通道通行，其等通行系爭巷
道僅為便利或省時；建築線之指定與門牌編釘均不能採為系爭土地作為道路通行的依據；以及桃園地院民事庭已經判決禁止包括原告7人在內之新龍路000巷西側住戶侵入通行確定等，請求駁回原告之訴。經查：
⑴參加人曾以原告7人及訴外人廖Ｏ星所有房屋突出侵害其
就系爭土地之所有權，提起排除侵害民事訴訟，經桃園地院110年度訴字第1317號民事判決原告7人、廖Ｏ星等均應拆除侵入系爭土地之遮雨棚、鐵窗等突出物確定，有該判決書影本卷內可稽（本院卷第181頁至第191頁），業如前述。首應釐清者，該民事判決僅命原告7人、訴外人廖Ｏ星拆除逾越系爭土地上之突出物，尚不能逕認為「禁止原告在系爭土地通行」。次查該案係參加人以民法第767條為請求權基礎，訴請排除侵害，桃園地院判決參加人勝訴，乃認參加人得本於所有權人地位行使所有權能，不受系爭土地是否具公用地役關係影響，此觀諸該判決「…該土地（即系爭土地）既未經徵收，仍為私人保留，則土地所有權人仍保有其所有權能，對於無權占有其土地者，仍得行使民法第767條之物上請求權（最高法院97年度台上字第159號判決要旨參照）。被告等人（即本件原告7人、訴外人廖Ｏ星）辯稱係土地經桃園市政府認定為既成道路，系爭地上物對原告之所有權行使並無妨害，且被告等人均可進出系爭土地等情，惟查系爭土地作巷道使用，無論是否已為既成道路而有公用地役關係存在，系爭土地既未經徵收，仍屬原告所有，其所有權於不妨礙公眾通行之範圍內，均得自由使用、收益，即原告仍保有其所有權能，僅不得違反供公眾通行之目的及不許圍堵已成之道路而已，非謂土地一經道路使用即當然使土地所有權人喪失對該筆土地之自由使用、收益權能…」等理由論述甚明。該判決中雖另以「…況且系爭土地前經桃園市政府確認屬既成道路，嗣經原告（即本件參加人）提起訴願，經內政部撤銷上開行政處分，…，而確認系爭土地不具有既成道路之公用地役關係…」等記載，指駁該案被告（即本件原告）答辯理由，然系爭土地是否屬既成道路而具公用地役關係既為公法上爭議，民事裁判所表示見解本不拘束行政法院，況該民事判決係以本件訴願決定撤銷原處分之客觀事實作為論述基礎，而訴願決定又為本件程序標的，則參加人以上述民事判決理由為據主張系爭土地不具公用地役關係云云，自仍待本院審究而不能逕作為前提事實。
⑵參加人援引內政部66年4月19日臺內營字第725720號、70
年7月9日臺內戶字第20870號函釋，主張門牌編釘與房屋、土地等產權無關；另援引最高行政法院109年度判字第46號判決意旨，主張就依法公布之道路申請指定建築線，不能執以認定該道路已作為道路通行使用等，雖非無據。然本件應審究者，乃系爭土地是否已成為供公眾通行之道路，系爭土地於東西兩側土地興建房屋（即黃梅生紀念館與系爭社區）時，據以指定建築線，乃因系爭土地本即經都市計劃編定為道路用地，俟前開房屋興建完成，系爭土地自然成為一巷道地形；又參諸新建房屋之門牌編釘作業，須以完成建築法規定主要結構之正門面向為準（可參考105年廢止之桃園縣○○道路命名及門牌編釘作業注意事項第3點），則83年間編釘新龍路000巷1號至15號等8戶門牌之客觀事實，可以認定該8戶住宅興建完成時，正門均面向系爭巷道，系爭社區之建築圖說（訴願卷第31頁）復堪為佐證，足見系爭巷道1號至15號房屋自有人入住起，住戶即經由系爭土地對外通行。參加人主張原告7人為自身便利而故意不走興建設計時原規劃之出入口，當有誤解。
⑶至於前述社區興建時，面向系爭巷道之8戶住宅後方留有3米寬防火間隔，乃為事實，並有上開建築圖說為憑。
姑不論該防火間隔現因兩側住戶自行增建、鋪設管道之故（參訴願卷第32頁至第35頁照片），如非支出鉅額勞費，實難作為通行使用。判斷是否屬既成道路而具公用地役關係，要為對既有事實之確認與評價，而非系爭土地應如何使用。系爭土地至少自83年間起，即成為黃梅生紀念館與系爭社區間一巷道地形，系爭巷道1號至15號房屋正門且面向系爭土地，其住戶則經由系爭土地對外通行；此外，系爭社區地下停車場之使用人亦經由系爭巷道連接新龍路對外通行，此均為既有之事實，參加人猶以原告7人應循社區內通道向外通行，無使用系爭土地通行權利等爭執，自不足採。
八、綜上所述，本件原告陳玟蓁並非桃園市新龍路000巷11號房屋之所有人，亦未提出其他證據說明其為該房屋使用人或有何法律上利害關係，認非適格之當事人，其欠缺權利保護必要，應予駁回。至原告7人就系爭土地是否屬既成道路而具公用地役關係，則有法律上利益而為適格之當事人，本院應為實體審理。而查系爭土地至少自83年起已成為一巷道地形，並有系爭巷道1號至15號住戶、系爭社區地下停車場使用人等，駕駛車輛須經由系爭巷道始能聯絡新龍路對外通行，衡諸其位置、使用對象及頻率，堪認系爭巷道為不特定之公眾通行所必要，且經歷之年代已逾20年；再審酌前開36戶住宅所坐落基地之取得及建造房屋歷程，並可認系爭土地所有權人即參加人於通行之初，並無阻止之情事。本院因認系爭土地已合致司法院釋字第400號解釋所揭示要件，桃園市政府以原處分認定系爭土地屬既成道路而成立公用地役關係，並無違誤，被告以訴願撤銷原處分，則有未洽，原告7人訴請撤銷訴願決定，乃認為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由、一部有理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 16 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 鍾 啟 煌
法 官 林 淑 婷法 官 吳 坤 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 16 日
書記官 何 閣 梅