臺北高等行政法院判決
110年度訴字第692號110年10月14日辯論終結原 告 葉京忠被 告 勞動部代 表 人 許銘春（部長）住同上訴訟代理人 魏碧雲上列當事人間勞工保險條例事件，原告不服行政院中華民國110年5月20日院臺訴字第1100173931號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告於民國103年5月19日及同年10月20日，分別檢附三軍總醫院附設民眾診療服務處林俊杰醫師（下稱「林醫師」）於同年5月15日及10月17日開具之勞工保險失能診斷書，記載其因腕隧道症候病變、頸椎椎間盤突出併神經根病變，造成雙上肢部位永久失能，向被告所屬勞工保險局（下稱「勞保局」），申請勞工保險失能給付，經勞保局各以103年6月4日保職核字第103031014362號函（下稱「第1次核定給付處分」）及103年11月3日保職核字第103031030862號函（下稱「第2次核定給付處分」）核定，原告失能程度分別符合勞工保險失能給付標準附表第2-5項、第2-4項，發給第13等級及第7等級普通傷病失能給付60日及440日，各計新臺幣（下同）8萬7,798元及55萬6,054元（下稱「系爭詐領勞保給付行為」）。之後，原告系爭詐領勞保給付行為，經臺灣臺北地方法院（下稱「臺北地院」）於109年3月3日以106年度訴字第207號刑事判決，認定原告與仲介及林醫師共同基於詐欺取財及行使業務登載不實文書之犯意聯絡，共同犯三人以上詐欺取財罪，處原告有期徒刑1年6月，並經臺灣高等法院（下稱「臺高院」）於109年12月29日以109年度上訴字第1714號刑事判決駁回原告上訴，緩刑4年，並於本案判決確定之日起6個月內向公庫支付3萬元確定。被告在上開刑事判決確定後，以原告是以詐欺或其他不正當行為領取保險給付，依勞工保險條例（下稱「勞保條例」）第70條及行政罰法第26條規定，於110年3月5日以勞局職字第11001800760號裁處書（下稱「原處分」），按原告原領之保險給付處以2倍罰鍰計128萬7,704元，在扣抵原告依刑事確定判決支付公庫之3萬元後，命原告應限期繳納罰鍰125萬7,704元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是向本院提起行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）原告於系爭詐領勞保給付行為經臺灣臺北地方檢察署檢察官偵辦時，就坦承因教育程度不高，加上須償還原告母親生前積欠高額醫療費用200多萬元及扶養兩名未成年子女，負擔繁重，在慢性病就醫時，一時思慮不周，聽從勞保黃牛稱交其辦理可迅速獲得給付，配合詐領勞保失能給付。所詐領核撥之64萬3,852元失能給付，已由勞保黃牛先拿取約20萬元，原告僅獲剩餘40多萬元，但原告仍將所詐領失能給付64萬3,852元分期攤還。原告雖獲判緩刑，惟尚須經4年緩刑期間，期間內可能遭撤銷緩刑宣告。而緩刑是附有向公庫支付金錢條件，產生效果與刑罰上罰金刑無異，行政罰法第26條第3項也規定，該財產負擔可扣抵罰鍰，顯見立法者也認此負擔與罰鍰同為處罰。且原告若未履行負擔，將面臨撤銷緩刑、執行刑罰之結果，負擔實質上具相當之強制性，具有刑事處罰之替代作用，實質上與刑罰性質相同。被告又以原處分裁處罰鍰，已違反一行為不二罰原則。
（二）如前所述，原告在資訊不足，且急需金錢還清母親欠款、扶養小孩情形下，才相信勞保黃牛所說，配合辦理勞保失能給付，並非有意詐領失能給付。由於原告已61歲、身體狀況不佳，勞保退休金也提前領取並全數用於清償債務，目前僅能支撐自身及家人生活，無任何金錢繳清巨額罰鍰，且原告已支付3萬元予公庫，連同介紹親友所收取的介紹費5,000元一同繳納，並將領得失能給付之金額全數繳還被告，原處分裁處罰鍰金額過高，非原告所能負擔。
（三）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）考量行政罰法第26條及其立法理由，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，如行為人經緩刑裁判確定者，即未經依刑事法律予以處罰，行政罰之罰鍰裁處即無一事二罰之疑慮，另為符合比例原則，考量經刑事偵審機關命行為人向公庫等支付一定金額者，既受有財產之負擔，故明定所支付之金額得扣抵罰鍰。原告以不實之失能診斷書請領失能給付，既經法院裁判犯詐欺取財罪，宣告緩刑確定，未經刑罰制裁，被告於裁判確定後，依勞保條例第70條及行政罰法第26條第2項、第3項規定，裁處罰鍰，並扣抵原告依刑事確定判決支付公庫之3萬元，定應繳納罰鍰金額，並無違法或不當。
（二）勞保條例第70條有關詐領勞保給付金額2倍之罰鍰規定，是68年2月19日修正公布該條例所增定，旨在惕勵投保單位、特約醫療院、所及被保險人等，依法負擔義務與享受正當權益，以共策勞保業務之推展與建全制度之建立。據此，勞保條例第70條未賦予機關罰鍰裁量權限，原處分並無違誤。
（三）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有被告於103年5月19日及同年10月20日收受原告申請勞工保險失能給付之申請書（見原處分卷第3、21頁）、林醫師103年5月15日及同年10月17日開具之勞工保險失能診斷書（見同卷第9-11、25-27頁）、第1次核定給付處分（見同卷第13頁）、第2次核定給付處分（見同卷第29頁）、臺北地院106年度訴字第207號刑事判決（見同卷第46-55頁）、臺高院109年度上訴字第1714號刑事判決（見同卷第41-46頁）、原告刑事案件前科紀錄表（見本院卷第49-50頁）、原處分（見同卷第15-16頁）、訴願決定（見同卷第17-21頁）等在卷可供查對屬實。
五、爭點：
（一）原處分裁處罰鍰，是否構成一行為二罰而違反一事不二罰原則？
（二）原處分裁處之罰鍰金額是否有違誤？
六、本院的判斷：
（一）應適用的法令及法理的說明：
1.按勞保條例第53條第1項規定：「被保險人遭遇普通傷害或罹患普通疾病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果，經保險人自設或特約醫院診斷為永久失能，並符合失能給付標準規定者，得按其平均月投保薪資，依規定之給付標準，請領失能補助費。」第70條規定：
「以詐欺或其他不正當行為領取保險給付或為虛偽之證明、報告、陳述及申報診療費用者，除按其領取之保險給付或診療費用處以2倍罰鍰外，並應依民法請求損害賠償；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。特約醫療院、所因此領取之診療費用，得在其已報應領費用內扣除。」
2.行政罰法第26條規定：「（第1項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。（第2項）前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。（第3項）第1項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」
3.刑法第1編第9章所定之緩刑制度，是為促使惡性輕微之被告或偶發犯、初犯改過自新而設刑的暫緩執行制度。詳言之，指法院在刑事審判中，根據被告犯罪的情節和悔過的表現，對所宣示有罪判處之刑罰，以裁判宣告一定的觀察期間，暫時延緩刑罰的執行；如緩刑宣告於期間內沒有被撤銷，則已宣告的刑罰即不再執行的一種制度。刑法第74條於94年2月2日修正增設第2項「緩刑宣告，得斟酌情形，命犯罪行為人為下列各款事項」之緩刑宣告併命負擔的制度，依該次修法理由，是仿刑事訴訟法第253條之2緩起訴應遵守事項之體例而設，該條項第4款規定緩刑宣告得命犯罪行為人向公庫支付一定之金額，此等應履行之負擔，是為鼓勵犯罪行為人改過自新及復歸社會目的，審酌個案情節而裁處，性質上並非刑法所定之刑罰種類，只是此等應履行金錢給付的負擔，具有類似處罰之不利益效果。從而國家對於人民一行為先後課以應履行之負擔及行政法之罰鍰，其對人民基本權造成不利益之整體效果，不應過度，以符合比例原則之要求。而行政罰法第26條第3項允許法院判決緩刑確定並命被告履行負擔後，仍得依違反行政法上義務規定另裁處罰鍰，就是立法者考量應履行之負擔，其目的及性質與刑罰不同，如逕予排除行政罰鍰之裁處，對應科處罰鍰之違法行為言，其應受責難之評價即有不足，為重建法治秩序及促進公共利益，允許另得裁處罰鍰，其目的正當。其所採另得裁處罰鍰之手段，連同應履行之負擔，就整體效果而言，對人民造成之不利益，尚非顯失均衡之過度評價，與目的間具合理關聯性，並未違反比例原則，也不涉及一行為二罰之問題。尤其立法者為減輕對人民財產所造成之整體不利益效果，以避免過度負擔，行政罰法第26條第3項規定應履行之金錢負擔得扣抵罰鍰，行政罰法第26條第2項規定與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違（司法院釋字第751號解釋亦採類同見解可資參照）。
4.行政罰法第4章關於「裁處之審酌加減及擴張」，於同法第18條第1項、第2項、第3項只規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之2分之1，亦不得低於法定罰鍰最低額之2分之1；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之3分之1，亦不得低於法定罰鍰最低額之3分之1。」僅容許執法機關得超過法定罰鍰最高額度酌量加重，不受法定罰鍰最高額度之限制。然而：
⑴針對各別行政法律由立法者直接定明個案違反行政法上
義務行為應受裁處罰鍰之具體金額，完全不容執法機關針對個案情節，得以參照行政罰法第18條第1項之規定為具體裁量決定，則執法機關適用各別行政法律裁處罰鍰之結果，往往造成個案顯然過苛處罰的現象，行政罰法卻未設任何適當之調整機制，得以避免此等個案顯然過苛處罰，違反憲法第23條所定比例原則之情形。在各別行政法律也未設有適當調整機制之規定時，就經常發生各別行政法律直接訂定個案具體罰鍰之金額，可能產生個案過苛處罰，而違反比例原則，遭致司法院大法官作成違憲認定之憲法解釋，而宣告定期無效之情形，並常在解釋中附帶論及，在相關法律尚未修定前，執法機關就個案有顯然過苛處罰之虞者，應依各該法律之立法目的與個案實質正義之要求，斟酌個案相關情狀，依憲法解釋意旨，另為符合比例原則之適當處置，此參酌司法院釋字第641號、第713號、第716號等解釋即明。
⑵相對於此，刑法第59條則規定：「犯罪之情狀顯可憫恕
，認科以最低度刑仍嫌過重者，得酌量減輕其刑。」針對個案情形，容許適用刑法之刑事法院，得於個案犯罪情狀顯可憫恕，科以法定最低刑度仍嫌過重的過苛處罰情形，得以酌量減輕。以致於刑事法上，或有唯一死刑之法定刑規定，依據司法院釋字第263號解釋，因此等唯一死刑之規定，「……本有刑法第59條酌量減輕其刑規定之適用，……足以避免過嚴之刑罰，與憲法尚無牴觸。
」簡言之，刑事處罰因設有刑法第59條規定之適當調整機制，得避免個案發生過苛處罰而違反比例原則之現象，各別刑事法律直接規定個案被告應受具體之刑度，也不致違憲。
⑶參酌司法院釋字第808號解釋意旨可知，針對違法行政法
上義務之罰鍰處罰，若其規範之違法行為及其法益侵害，與同一行為事實之犯罪行為及其法益侵害間，可能僅量之差異，而非本質之根本不同（同號解釋理由第4段）。在此等行政罰之罰鍰裁處，與刑罰之處罰僅有量之差異，無本質上之根本不同之情形時，刑事法律針對刑罰的科處，尚有緩刑制度或刑法第59條刑之酌減等機制，避免個案發生過苛處罰違反比例原則而違憲的情事；但若行政罰依各別行政法律直接定明個案應處罰鍰金額的結果，無從援用適當之調整機制，以避免個案顯然過苛處罰的違憲情事發生，將造成兩者間顯然有不合理的差別待遇而違反憲法平等原則的現象。尤其，刑事法院針對惡性輕微或偶發、初犯之被告，尚得依刑法第74條規定宣告緩刑，即使依同條第2項規定命為金錢給付的負擔，參照前開說明，該金錢負擔並非處罰，然而因此依行政罰法第26條第2項規定，即得依違反行政法上義務規定裁處罰鍰，在刑罰、行政罰只有量的區別下，卻發生刑事緩刑，行政罰依法必須裁處過苛、不合比例處罰的情事，尤其凸現上述不合理差別待遇而違反平等原則的情事。因此，基於適用法律機關合憲解釋、適用法律之義務，本院認為，基於憲法平等原則、比例原則的拘束，以及行政罰法第18條第1項所體現的責罰相當原則，應認在上述行政罰與刑罰只有量的區別情形，且各別規定行政罰法律效果之行政法律直接由立法者定明個案違法行為應受裁處罰鍰之具體金額，可能發生個案顯然過苛處罰情事，而各別行政法律又未另設適當之調整機制時，已屬立法者立法時所未預見的漏洞，在平等原則的拘束下，執法機關在適用行政罰相關法律決定罰鍰金額時，即應類推適用刑法第59條規定，酌量減輕其罰鍰，以避免個案顯然過苛而違憲之情形，才符合適用法律機關應恪遵憲法的義務。
⑷關於被保險人以虛偽之證明詐領勞工保險之保險給付，
依前引勞保條例第70條規定，是按其領取之保險給付金額為基準，處以2倍的罰鍰。而勞保條例第70條防杜上述詐領保險給付所設罰鍰之行政處罰，其規範違法行為及侵害之法益，與同一行為事實在刑法上所成立之詐欺取財、偽造文書等犯罪行為及侵害之法益侵害間，實僅有量的區別，而無本質上根本不同。然而，勞保條例第70條上述以單一標準區分違規情節輕重而據以計算罰鍰金額的劃一處罰方式，是直接由立法者就決定了個案執法機關應裁處罰鍰的具體金額，且勞保條例並未設有個案適當調整機制。然而此等罰鍰金額計算方式，有無限擴大之虞，在特殊個案情形，的確會造成個案顯然過苛之處罰，致有嚴重侵害人民財產權之不當後果，立法者在此未設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，在個案處罰上就可能出現不符合憲法第23條所定比例原則的現象，此參酌司法院釋字第641號、第713號等憲法解釋之對象法規，均以單一標準決定個案罰鍰具體金額，因而遭宣告違憲之情事即明。參照前開說明，在執法機關適用勞保條例第70條規定決定罰鍰金額，遇有個案顯然過苛情事時，應類推適用刑法第59條規定，酌量減輕其罰鍰，以避免罰鍰裁處結果違反比例原則而違憲。就此而言，被保險人以虛偽之證明詐領勞工保險之保險給付，倘若已將其詐領之勞保給付返還勞工保險之保險人，所造成不利影響顯較不返還詐領保險給付者為輕，且刑事處罰對同一行為之訴追，還以不起訴處分、緩起訴處分或緩刑甚或免刑宣告者，勞保條例第70條規定就此情形之處罰，卻將之與未返還詐領給付者等同視之，一律按詐領之保險給付金額處2倍罰鍰，不許裁罰機關本於責罰相當原則，參酌具體違章狀況，依情節輕重裁量罰鍰數額，其罰鍰處罰顯然過苛而不符憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違（司法院釋字第713號解釋也採類似見解可資參照），執法機關即應類推適用刑法第59條規定，酌減其罰鍰之處罰。
（二）本件原處分不違反一事不二原則，但所處罰鍰顯然過苛，被告怠於避免裁罰結果違反比例原則之裁量：
1.原告如爭訟概要欄所載之系爭詐領勞保給付行為，經核已該當於勞保條例第70條所定「以詐欺或其他不正當行為領取保險給付」之行為，原告同一行為，經刑事偵審訴追結果，雖經臺北地院以106年度訴字第207號刑事判決，認定原告共同犯三人以上詐欺取財罪，處有期徒刑1年6月後，並經臺高院以109年度上訴字第1714號刑事判決駁回原告上訴，並附加緩刑4年，及判決確定日起6個月內向公庫支付3萬元之負擔而告確定，但參照前開關於行政罰法第26條規定意旨之說明，原告系爭詐領勞保給付行為既經刑事法院判決緩刑確定，被告自得以同一行為違反勞保條例所定行政法上義務，而依同條例第70條規定裁處罰鍰。至於刑事法院所判命上述3萬元之金錢給付負擔，性質上非刑法所定的刑罰，勞保條例第70條規定裁處罰鍰，不涉一行為二罰問題，自無違反一事不二罰原則。原告主張系爭詐領勞保給付行為經刑事法院判處3萬元負擔確定後，已具有類似處罰效果，被告就不得再依勞保條例上開規定裁處罰鍰，否則有違一事不二罰原則，容有誤會，先予說明。
2.關於系爭詐領勞保給付行為應受罰鍰之金額，被告雖依勞保條例第70條規定，依照爭訟概要欄所載原告兩次先後領取的保險給付金額8萬7,798元、55萬6,054元，於合計後乘以2倍計算，以原處分定應處原告之罰鍰數額為128萬7,704元，再依行政罰法第26條第3項規定，將上述刑事法院判決確定命履行之3萬元金錢給付負擔予以扣抵，而命原告於15日內繳納所餘罰鍰125萬7,704元。然而，參酌前述說明，勞保條例第70條是以「按其領取之保險給付或診療費用處以2倍」之單一計算標準，由立法者直接決定了個案執法機關應裁處罰鍰的具體金額，勞保條例或行政罰法均未設有個案適當調整機制，以避免依此方式計算罰鍰可能產生個案顯然過苛處罰，而違反憲法第23條所定比例原則的情事。在被保險人以虛偽之證明詐領勞工保險之保險給付，勞保條例第70條所設行政罰鍰，與同一行為事實在刑法上所成立之詐欺取財、偽造文書等犯罪行為及侵害之法益侵害間，實際上只有量的區別，而無本質上根本不同的前提下，當個案發生顯然過苛處罰時，執法機關就應類推適用刑法第59條規定，酌量減輕其罰鍰，以避免罰鍰裁處結果違反比例原則而違憲。就本件而言，原告詐領勞工保險之失能給付，遭查獲後至106年5月31日，已將其詐領之勞保給付以分期方式全數返還勞工保險之保險人即勞保局，並經勞保局發函確認，有勞保局106年6月6日保職失字第10660191850號函在卷可按（見本院卷第69頁），並經被告訴訟中肯認無誤。則原告詐領勞保給付所造成不利影響，顯較不返還詐領保險給付者為輕，而其同一行為在刑事偵審程序中，還經刑事法院以緩刑宣告期勉自新，被告依勞保條例第70條規定所為原處分之裁罰，將之與未返還詐領保險給付者等同視之，一律按詐領之保險給付金額處2倍罰鍰，即使扣除刑事法院所命金錢給付負擔之3萬元，金額仍高達125萬7,704元之多，原處分所處之罰鍰金額，已發生顯然過苛而不符憲法第23條比例原則之情事，參照上開說明，被告未本於責罰相當原則，類推適用刑法第59條規定，參酌具體違章狀況，依原告情節酌量減輕原告應受之罰鍰，原處分之裁罰，即有不合比例原則之瑕疵而違法，應予撤銷。
七、綜上所述，原處分就罰鍰金額決定，有個案顯然過苛而不合比例原則之違法，且不法侵害原告財產權，訴願決定未予糾正，於法也不相合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併敘明。
八、結論，本件原告之訴為有理由，判決如主文。中 華 民 國 110 年 11 月 4 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 郭淑珍法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 11 月 11 日
書記官 朱倩儀