臺北高等行政法院判決
110年度訴字第62號110年4月29日辯論終結原 告 簡金智被 告 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 杜微（局長）訴訟代理人 劉承斌 律師上列當事人間薪給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國109年12月29日109公審決字第000474號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
1.被告機關代表人於起訴時為祈文中，訴訟進行中變更為杜微，並具狀聲明承受訴訟（本院卷第197-199頁），核無不合，應予准許。
2.按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告訴之聲明原為：(1)復審決定及原處分（按：原告其意係指被告民國109年12月2日鐵人一字第1090042437號書函，下同）均撤銷。(2)被告對於原告109年10月27日申請之行政裁量事件，被告應就87年8月6日87鐵人一字第19241號函制頒「臺灣鐵路管理局基層服務員考取資位任職後提敘薪級作業要點」第3點第1項規定，直接限制「84年12月28日『仍』具士級資位」，被告應依行政程序法第122條規定，變更為「84年12月28日『前』具士級資位」，作成無瑕疵裁量特定內容之行政處分（本院卷第11頁）；嗣變更追加為：(1)復審決定及原處分均撤銷。(2)被告對於原告109年10月27日申請之行政裁量事件，被告應就87年8月6日87鐵人一字第19241號函制頒「臺灣鐵路管理局基層服務員考取資位任職後提敘薪級作業要點」第3點第1項規定，直接限制「84年12月28日『仍』具士級資位」，被告應依行政程序法第122條規定，變更為「84年12月28日『前』具士級資位」，作成無瑕疵裁量特定內容之行政處分。(3)被告應另訂自變更時起一定期間內，准許原告得重新申請提敘，並准追溯自00年00月00日生效之處分（本院卷第163-165頁）。被告雖不同意該第3項之變更追加（本院卷第190頁），然核此項變更追加之訴訟標的請求，仍係基於其第2項請求基礎不變而來，是依前開規定，仍應予准許。
二、爭訟概要：
(一)原告係被告所屬臺北機廠技術佐資位技術助理。前因不服被告以98年1月22日鐵人一字第0980001982號函，否准採計其71年6月5日至77年7月27日曾任基層服務員（下稱基服員）工職年資提敘薪級，提起復審、行政訴訟、再審、上訴，分別經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）99年6月22日99公審決字第0187號復審決定、本院100年4月21日99年度訴字第1740號判決、100年7月14日100年度再字第70號再審判決及最高行政法院100年10月13日100年度裁字第2454號裁定駁回確定在案。嗣原告因不服被告100年12月2日鐵人一字第1000033736號書函，否准溯自其77年7月28日派任士級人員之日，採計其曾任基服員年資提敘薪級之申請，提起復審及行政訴訟，亦分別經保訓會101年4月3日101公審決字第0160號復審決定、本院101年12月6日101年度訴字第646號判決駁回確定在案。原告前又以申請書請求被告採計其上開基服員年資提敘薪級，經被告以108年11月5日鐵人一字第1080038324號書函復所請，業經最高行政法院前揭裁定駁回在案，原告不服提起復審及行政訴訟，亦分別經保訓會108年12月24日108公審決字第000508號復審決定、本院109年9月2日109年度訴字第190號判決駁回在案。
(二)原告於109年10月27日向被告提出本件申請，認被告87年8月6日87鐵人一字第19241號函（下稱87年8月6日函）頒「臺灣鐵路管理局基層服務員考取資位任職後提敘薪級作業要點」（下稱臺鐵基服員提敘作業要點）為違法負擔之行政處分，請求變更修正該要點第3點第1項規定，並依行政程序法第122條規定作成無暇的行政決定之處分，經被告以109年12月2日鐵人一字第1090042437號書函（下稱109年12月2日書函）復原告略以：……二、查銓敘部為配合考試院84年12月26日修正發布之「公務人員俸給法施行細則」第15條規定，於85年1月13日以八五台中審四字第1253771號（下稱銓敘部85年1月13日函）函補充規定略以，「……，交通事業人員曾任……約僱人員，……如其原任職務與擬任職務資位相當且性質相近之年資，得按年核計加級至本資位最高薪級為止；至於交通事業機構因業務性質特殊，自行訂定進用管理辦法並報經其上級主管機關核備有案而進用之僱用人員，亦得比照上開規定辦理。現職交通事業人員如有前開年資，於文到30日內申請提敘者，自00年00月00日生效；未於規定期限內申請提敘者，自申請之日生效。」次查該部87年5月13日八七台審四字第1624358號函（下稱87年5月13日函）復本局資位人員採計「基層服務員」服務年資提敘薪級問題略以：「……是類人員納入資位管理後，其薪級之提敘，請依上開函釋……辦理。」三、本局爰依上開銓敘部規定訂定提敘薪級作業要點，並於該要點第3點第1項規定：「84年12月28日仍具士級資位且於87年9月30日以前提出申請者依銓敘部規定追溯至00年00月00日生效。逾期申請者則自申請之日起生效。
」尚無權修正銓敘部所訂期限等語。原告不服上開被告109年12月2日書函，提起復審，遭保訓會109年12月29日109公審決字第000474號復審決定（下稱本件復審決定）不受理後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.本件並非行政處分於法定救濟期間經過後，原行政程序之重開，而係原告於109年10月27日申請重新提起進行行政程序之案件：
臺鐵基服員提敘作業要點第3點第1項規定，直接剝奪或限制佐級人員具有士級資位原有提敘權利、利益或增加負擔，而致特定人或可得確定之數人權益遭受不當或違法侵害，屬於自始違法之行政處分，原告當時不知而未援用，故今依行政程序法第128條第1項第2款之發生新事實或發現新證據而向被告申請重新提起進行行政程序；又此亦屬行政訴訟法第273條第1項第13款之發現未經斟酌之證物，如經斟酌可受較有利之處分，故亦依行政程序法第128條第1項第3款之具有相當行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者而向被告申請重新提起進行行政程序。
2.被告109年12月2日書函不得率認非行政處分，亦不得認原告係對已決定事件重提復審：
原告為本件申請，係依行政程序法第128條而為之依法申請案件，並非依行政程序法第168條所提對法規興革建議所為之陳情，被告有權變更該要點內容，理應依行政程序法第12
9、122條規定作成准駁表示，然其以109年12月2日書函表示尚無權修正銓敘部所定期限，形同否准原告申請，對原告申請內容或範圍加以某種限制，已涉及自行變更原告原申請內容，屬行政處分主要規律內容問題，直接影響原告權利義務關係，實際上已對外發生效力，並對原告權益有所損害，剝奪原告請求依正當法律程序公平審判的機會，違反依法行政程序正當原則，自應視為行政處分，而不得率認僅屬單純事實敘述或理由說明，非屬行政處分，依司法院釋字第396號、第423號解釋意旨，自應許原告對上開書函提起復審、課予義務訴訟加以救濟。又本件申請與保訓會99年6月22日99公審決字第000187號及108年12月24日108公審決字第508號等復審決定所處理之標的，實有不同，並不符合公務人員保障法第61條第1項第6款規定，本件復審決定所認顯有違誤，違反依法行政程序正當原則。
3.被告87年8月6日函頒臺鐵基服員提敘作業要點第3點第1項規定，直接限制「84年12月28日『仍』具士級資位」，為一般處分，應適用有關行政處分之規定：
被告87年8月6日函制頒臺鐵基服員提敘作業要點，非依行政程序法第151條至第157條規定為之，並非法規命令，亦未依行政程序法第160條第2項規定由其首長簽署，並登載於政府公報發布，亦非屬行政規則。上開要點第3點第1項規定，直接限制「84年12月28日『仍』具士級資位」，直接剝奪及限制佐級人員有士級資位原有提敘之權利、利益或增加其負擔，實質上已構成限制申請提敘之認定範圍、內容及目的，變成限制性、剝奪性、處罰性之負擔處分，並損害原告依84年12月28日公務人員俸給法施行細則修正第15條第2項、第3項規定時申請提敘權利，並剝奪原告法律上的利益並增加負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，且對原告仍有後續處分之行為，直接影響原告權利義務關係，實際上已對外發生效力，自應視為對人之一般處分，應依行政程序法第92條第2項前段規定適用該法有關行政處分之規定。
4.被告87年8月6日函頒臺鐵基服員提敘作業要點第3點第1項規定限制「84年12月28日『仍』具士級資位」部分之負擔處分，有誤解銓敘部85年1月13日函之違法：
銓敘部85年1月13日函並未限制必須84年12月28日「現職」要與前所任職務資位相當且性質相近，然被告87年8月6日函頒臺鐵基服員提敘作業要點第3點第1項規定限制「84年12月28日『仍』具士級資位」始能辦理提敘，增加銓敘部前開函釋所無之限制，顯有誤解而有違誤，並損及法律授權主管機關裁量權之行使，損害原告依84年12月28日公務人員俸給法施行細則修正第15條第2項、第3項規定申請提敘之權利，實質上已構成限制提敘認定範圍、內容及目的，對同樣具有士級資位人員之佐級人員，構成限制原告申請提敘之權利並剝奪原告法律上利益及增加負擔，係屬自始違法之行政處分，違反信賴保護原則及法律保留原則。
5.被告87年8月6日函頒臺鐵基服員提敘作業要點第3點第1項規定限制「84年12月28日『仍』具士級資位」部分之負擔處分，有違反平等原則、不當聯結禁止原則及比例原則之違法：被告對於職等相當之認定範圍、目的及內容，詮釋不同，對同樣有士級資位之佐級人員採取不同之認定標準，造成對於先取得士級任用資格，之後再考取佐級之人員，有士級資格卻不能提敘，變成士級薪資比佐級薪資還高，產生不合理現象，造成差別待遇，導致具有士級資位之佐級人員，佐級薪資卻比士級薪資還低，變成對同樣具有士級資位人員之佐級人員之處罰條例，無論其名稱如何，已影響人民權利義務，依司法院釋字第394號解釋意旨，應有法律授權作為依據。
以上差別待遇，非手段之適合性，亦非立法目的之正當性，手段與立法目的無任何合理之關聯性，顯然違反平等原則、不當聯結禁止原則及比例原則。
(二)聲明：
1.復審決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告109年10月27日申請之行政裁量事件，被告應就87年8月6日87鐵人一字第19241號函制頒「臺灣鐵路管理局基層服務員考取資位任職後提敘薪級作業要點」第3點第1項規定，直接限制「84年12月28日『仍』具士級資位」，被告應依行政程序法第122條規定，變更為「84年12月28日『前』具士級資位」，作成無瑕疵裁量特定內容之行政處分。
3.被告應另訂自變更時起一定期間內，准許原告得重新申請提敘，並准追溯自00年00月00日生效之處分。
四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.原告起訴請求修正之臺鐵基服員提敘作業要點係行政規則，而非行政處分：
臺鐵基服員提敘作業要點係當時被告為下級機關及人員辦理基服員適用公務人員俸給法施行細則第15條規定、銓敘部85年1月13日函及87年5月13日函，所下達之一般抽象性規定，此觀諸上開要點第3條詳細規定辦理基服員提敘薪級的各種標準、所需檢附之資料項目、奉准提敘後的補發薪資等行政處理作業等內容，及其行文對象為被告之一、二級單位即明，並非就公法上具體事件所為決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，確屬行政規則，而非行政處分，且鈞院109年度訴字第190號判決理由中亦明載上開要點並非行政處分。
2.原告不得以修正臺鐵基服員提敘作業要點提起課予義務之訴：
臺鐵基服員提敘作業要點係屬行政規則，而非行政處分，原告不僅無修正上開要點之公法上請求權，且縱有修正或廢止上開要點之情形（假設語），亦非被告以行政處分進行修正或廢止，而應依循行政程序法第160條第1項及第162條規定之程序辦理。原告依行政訴訟法第5條規定提起課予義務之訴，請求被告以行政處分修正上開要點第3點第1項文字，顯非合法。
3.被告109年12月2日書函答覆原告之修正建議，亦非行政處分，不得提起撤銷訴訟：
原告請求被告修正上開要點第3點第1項規定，其性質僅係對法規興革之建議，而非依法申請，故被告以109年12月2日書函答覆原告，核屬單純說明理由之事實陳述，其內容並未對原告之權利義務產生任何法律效果，自非行政處分，不得作為行政訴訟法第4條撤銷訴訟之標的，原告請求撤銷，並無理由。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、本院的判斷：
(一)按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」該條所謂「依法申請之案件」，是指人民依據法令規定，有向機關請求就某一特定具體事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」，是指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。因此，法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上只是促使行政機關發動職權，並不屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦無從主張其有權利或法律上利益受損害。又提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關違法之不為行政處分或拒為行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。雖然在撤銷訴訟，通常行政處分的相對人即具訴訟權能，惟在課予義務訴訟，申請行政機關作成一定行政處分遭拒絕者（即否准處分之相對人），尚不能僅因其申請遭拒絕，即認其有訴訟權能，必須申請人依其所申請之事實觀之，其對行政機關可能具有公法上請求權時，始能認其有提起課予義務訴訟之訴訟權能。據此，如果依課予義務訴訟原告所主張之事實觀之，其對被告顯無公法上請求權，即無提起課予義務訴訟之訴訟權能（最高行政法院96年度判字第1735號判決意旨參照）。再基於法治國家之權力分立原則，頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（通稱行政立法權）乃屬一般性行使行政權之領域，行政機關有無怠於作為或未為妥適作為，乃屬國會行使監督權之範疇，因不屬具體個案之公法上爭議事件，自非行政法院行使司法審查權之對象，且依現行法令亦無課予行政機關應依人民之請求，行使一定內容之行政立法權之義務，此徵諸行政程序法第168條僅規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」及請願法第2條規定：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」即明。
(二)次按「交通事業人員曾任公務年資，如與現任職務資位等級相當、性質相近，且服務成績優良者，得比照公務人員俸給法規之規定，按年核計加級至該資位最高薪級為止。」交通事業人員任用條例第11條之1第5項定有明文。又84年12月26日修正發布之公務人員俸給法施行細則第15條第2項規定：
「依公務人員任用法任用之人員，其曾任行政機關、公立學校或公營事業之年資，如與擬任職務職等相當且性質相近者，均得按年核計加級。」而有關交通事業人員曾任約僱人員年資提敘薪級之採計，依銓敘部85年1月13日函意旨：「……二、茲為配合考試院84年12月26日……修正發布『公務人員俸給法施行細則』第15條之規定，經詳慎研究後，有關交通事業曾任年資之提敘薪級，自即日起，除依前開規定辦理外，另補充規定如下：……(二)曾任行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法僱用之約僱人員，於取得交通事業人員任用資格後，如其原任職務與擬任職務資位相當且性質相近之年資，得按年核計加級至本資位最高薪級為止；至於交通事業機構因業務性質特殊，自行訂定進用管理辦法並報經其上級主管機關核備有案而進用之僱用人員，亦得比照上開規定辦理。(三)現職交通事業人員如有前開年資，於文到30日內申請提敘者，自00年00月00日生效；未於規定期限內申請提敘者，自申請之日生效。……」及銓敘部87年5月13日函意旨：
「……貴局前經訂定『臺灣鐵路管理局基層服務員暫行管理要點』，並層報行政院核定，據以進用基層服務員。是類人員納入資位管理後，其薪級之提敘，請依上開函釋（按：即85年1月13日函）及協調會議結論辦理（按：係指同函說明1所揭銓敘部於1週內函請鐵路局依公務人員俸給法施行細則所定性質相近職等相當之提敘原則，就基服員年資是否與所任職務性質相近資位相當認定後據以辦理）」被告乃依上述，於87年6月16日召開研商曾任基服員職務與現任職務之工作性質相近如何界定會議，決議被告基服員年資，相當於交通事業人員士級資位，其後復以87年8月6日函頒臺鐵基服員提敘作業要點，作為辦理所屬基服員考取資位任職後提敘薪級之依據，有銓敘部85年1月13日函、87年5月13日函及被告87年8月6日函頒臺鐵基服員提敘作業要點在卷可參（復審卷第28 -34頁）。經核臺鐵基服員提敘作業要點各點內容（含原告所指第3點第1項規定在內，復審卷第34頁），係屬上級機關對下級機關依權限所為對其機關內部關於界定曾任基服員職務與現任職務之工作性質何者相近而得於一定期限內申請辦理提敘薪級之人事管理之一般性規定，其性質應屬行政程序法第159條第1項、第2項第1款所規定之行政規則。復觀以被告87年8月6日函所示（復審卷第33頁），被告既依法下達於下級機關，合於行政程序法第160條第1項規定之下達程序，自無不法，而無須依係屬行政程序法第159條第2項第2款之行政規則方得依同法第160條第2項規定由其首長簽署並登載於政府公報發布之程序辦理。是原告主張：被告87年8月6日函頒臺鐵基服員提敘作業要點第3點第1項規定為一般處分、負擔處分，應適用行政程序法有關行政處分之規定；未依行政程序法第160條第2項規定辦理，非屬行政規則云云，自不可採。
(三)經查，原告為本件申請，係以「請求鐵路局變更修正87年8月6日87鐵人一字第19241號函頒提敘薪級作業要點第3點第1項規定，依行政程序法第122條規定，作成無瑕疵的行政決定之處分」為申請事項之主張，有其申請書在卷可參（原處分卷第3頁），然揆諸前揭說明，可知原告對於性質上屬於行政規則之臺鐵基服員提敘作業要點，並未具有請求被告變更或修正之公法上請求權，被告109年12月2日書函未依原告所請而發動職權變更或修正臺鐵基服員提敘作業要點第3點第1項規定，並無不合，原告並無從主張其有權利或法律上利益受損害，其對被告顯無公法上請求權，據此提起如其聲明所示之課予義務訴訟，揆諸首開說明，並無訴訟權能，是其主張：上開要點第3點第1項規定為行政處分，其依行政程序法第128條第1項第2、3款、第129條、第122條規定為本件申請，屬依法申請，並非行政程序法第168條之陳情云云，並不可採。
六、綜上所述，原告並無具有請求被告變更或修正臺鐵基服員提敘作業要點第3點第1項規定之公法上請求權，被告109年12月2日書函未依原告所請而發動職權變更或修正臺鐵基服員提敘作業要點第3點第1項規定，並無不合，原告並無從主張其有權利或法律上利益受損害，其對被告顯無公法上請求權，據此提起如其聲明所示之課予義務訴訟，並無訴訟權能，自無理由，本件復審決定雖誤為不受理，惟結論並無二致。從而，原告之訴為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予敘明。
七、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林秀圓法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
書記官 許婉茹