臺北高等行政法院判決
110年度訴字第623號原 告 舒翠玲
曾獻瑩謝彩波許金新王可仁王明瑋廖予希葉亞靜共 同訴訟代理人 林石猛律師
游敏傑律師被 告 衛生福利部代 表 人 陳時中（部長）訴訟代理人 林繼恆律師
陳昶安律師萬哲源律師上列當事人間傳染病防治法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：嚴重特殊傳染性肺炎（即COVID-19，下稱新冠肺炎）自民國108年秋冬之際蔓延全球，被告為防治新冠肺炎疫情以及保護國人健康，於109年1月15日以衛授疾字第1090100030號公告（下稱109年1月15日公告），新增新冠肺炎為傳染病防治法第3條第1項第5款所規定之第五類傳染病；並自110年2月起實施「110年COVID-19疫苗接種計畫」（下稱疫苗接種計畫），期能建立國人群體免疫力，並以涵蓋全人口65％之接種需求量為採購目標，採取「國際投資」、「國內自製」及「逕洽廠商購買」等方案同時進行。然自110年5月起，國內疫情日漸嚴峻，原告認為被告推行疫苗接種計畫不力，無法及時提高國人疫苗接種覆蓋率及建立全體免疫力，以維護原告與國人生命、健康及財產權益，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠新冠肺炎自108年秋冬之際蔓延全球，被告除以109年1月15
日公告，新增新冠肺炎為第五類傳染病外，並自110年2月起實施疫苗接種計畫。依該計畫第一章第一節所載，疫苗來源例示為「國際投資」(參與WHO、GAVI、CEPI主導之COVAX機制)、「國內自製」及「逕洽廠商購買」等方案同時進行，此為傳染病防治法第5條第1項第1款第1目所賦予中央主管機關「訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級及動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施。」之實施。而取得疫苗及疫苗之預防接種，均屬傳染病防治法第17條第1項規定授權被告報請行政院同意成立之「嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心」（下稱疫情指揮中心）依同法第5條第1項第1款第1目公告疫苗接種計畫之實施；行政計畫之實施行為，為行政事實行為之一種類型。被告基於行政自由，依傳染病防治法之規定，就新冠肺炎採「行政計畫」作為「建立民眾對新冠肺炎之群體免疫力」之給付行政的實施方式，則人民權益因被告違反義務怠於作為而尋求救濟，自得依行政訴訟法第8條第1項前段之規定提起一般給付之訴。
㈡國家基於基本權保護義務，應適時有所作為，保護人民受到
最少之傷害，早日達到群體免疫之境界，打開國門迎向世界，並歡迎外資投資台灣、發達台灣。反之，如應作為而怠於作為，而使臺灣長期陷於疫情管制，人心惶惶，百業蕭條，民生困頓，人民本於國家保護義務及平等保障之憲法原則，即得基於基本權衍生之主觀公權利及分享請求權，訴請國家主管機關履行義務以保障人民之生命、健康及財產等權利。㈢司法院大法官釋字第400號、第753號、第767號及第787號解
釋之意旨均指明人民之基本權受到第三人侵害，國家有義務伸出援手採取一定之保護措施，此即為「國家保護義務」，並要求客觀之法秩序於法制設計，如不符合基本權最低度之保護要求者，即為憲法所不許。大法官對基本權之闡示容已跳脫客觀法秩序之層面，行政訴訟實務如仍堅持立法機關之不作為或行政機關法律提案之怠惰下，人民仍不得取得訴權，恐不符合憲法基本權保障之意旨。目前政府僅先後取得3批AZ疫苗約70萬劑及所謂之首批15萬劑莫德納疫苗於110年5月28日抵台，預計於2週內供醫護施打，顯然不敷使用，無法滿足全群體免疫力之計畫目的。基於憲法第7條之平等權，與生命、健康、財產等基本權要求國家須承擔當下環境之最低限度的保護義務，而有所謂生命平等權、健康平等權、財產平等權，而衍生出分享請求權，故若部分民眾可以獲得接種，而絕大部分民眾無法獲得國家照拂，顯有違平等保障之憲法要求。任一國民均應享有平等保障獲得疫苗主觀公權利，容無疑義。是人民本於生命權、健康權及財產之權等基本權，自得基於主觀之公權利，對本件訴之聲明事項享有訴權，即已具備提起一般給付訴訟之給付義務之違反損害原告權利之實體判決要件。
㈣被告依傳染病防治法第7條、嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓
困振興特別條例（下稱肺炎條例）第7條規定，其所為職權之發動與運作係以維護人民健康，杜絕傳染病發生、傳染及蔓延之公共利益為目的，一般個人難以從公法上的規範產生公法上請求權。然值此疫情嚴峻之際，行政訴訟不能再拘泥於公法規範及保護「公共利益」為主要考量，認人民是否可以及時注射到依疫苗接種計畫只得由政府統籌進口的疫苗，僅係來自法律之「反射利益」而已。原告等因工作、生活或就學環境隨時暴露受感染之風險，故依傳染病防治法第7條及肺炎條例第7條之立法意旨，根據「保護規範理論」可以導出面臨高風險之民眾即本案原告享有公法上權利，亦即得要求政府儘速提供經世界衛生組織WHO核准之疫苗立刻施打，以防止生命、健康、財產受到病毒之侵害。行政法院自當秉於「司法以保障民權為天職」（司法為民）之憲法誡命，而認原告及一般民眾在當前病毒環伺，已然對其生命、健康、財產等權益具急迫危險之現況，得提起本件一般給付訴訟，並具有主觀公權利，而享有訴權，容無疑義。
㈤我國目前取得之疫苗嚴重不足，覆蓋率不及2％，原告有提起本件訴訟之必要性與急迫性等語。
㈥並聲明：被告應於110年6月30日前足量進口世界衛生組織認
證的疫苗（包括AZ以外的疫苗），作為疫情指揮中心於110年2月公告之疫苗接種計畫之實施，給予原告及全體國民疫苗接種，建立民眾對新冠肺炎之群體免疫力，確保原告及國人生命、健康及財產權益之維護。
三、被告則以：㈠依行政訴訟法第8條第1項規定所提起之一般給付訴訟，係以
人民有公法上給付請求權之存在為前提要件。而人民是否有公法上請求權，並以此提起一般給付之訴，應具體檢視法規範有無保護特定人或可得特定之人個人權益之目的，並且檢視行政機關是否有違法損害該個人權益而定。又基本權利並非公法上請求權，更不能以基本權利為請求權基礎，提起一般給付訴訟。公法上請求權之來源仍應探求是否有保護特定人目的之法規範而定，而非逕行訴諸憲法揭示之基本權利。㈡原告於起訴狀稱基本權利之如健康權，人民具有提起一般給
付訴訟之訴訟權能云云。惟依本院94年度訴字第2185號判決要旨，原告所援引之基本權利如健康權等，屬於基本國策，本待國家機關透過程序等予以落實，無直接行使之給付請求權，原告僅援引相關憲法條文等，即要求予以給付云云，核與行政訴訟法第8條提起一般給付之訴之要件不合。退萬步言，縱原告得以基本權利作為公法上請求權依據（假設語氣，被告否認之），原告提起一般給付之訴尚須行政機關有給付義務之違反，並侵害人民權益之情形。目前被告已取得AZ及Moderna之疫苗，其中AZ疫苗已經供國人接種達約72萬人次，Moderna疫苗亦已完成檢驗封緘，依疫苗接種計畫所列實施對象展開接種。而疫苗接種屬於國家給付行政領域，為公共財，接種政策及進行非私人即可決定，須仰賴國家整體資源配合，如進口方式，加速檢驗封緘等。被告顯未有任何怠於執行職務之情形。原告亦未說明被告有何怠於作為而有違反給付義務之情事、或其受有何種損害，故原告並無提起本訴之訴權。
㈢傳染病防治法第7條及肺炎條例第7條之規定係賦予行政機關
權限採取必要行為，以達成防止疫情蔓延之目的，未明文規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權；再者，自該法條之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，亦無保障特定人之意旨。原告所據上開條文，無法作為請求被告為一定給付之請求依據。故其主張欠缺起訴要件，應依行政訴訟法第107條規定第3項規定，逕以判決駁回等語，資為抗辯。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按依行政訴訟法第8條第1項規定，為請求行政機關作成行政
處分以外之其他非財產上之給付，人民固得提起給付訴訟；惟依此規定提起之一般給付訴訟，須原告有請求被告機關為其所主張事實行為之公法上請求權存在，始有認其所提起之一般給付訴有理由之可能，倘依原告之主張不能認其有據以請求之公法上請求權存在，則其訴為無理由（最高行政法院107年度判字第754號判決參照）。且人民對行政機關職務之執行，如僅是享有反射利益，則人民對行政機關此職務之執行即無公法上之請求權存在。
㈡次按人民對行政機關是否有公法上之請求權或其所享有者僅
係反射利益，則應就法律規範保障之目的觀之，而所謂「保護規範理論」或稱「保護目的理論」，其意義為「系爭法規之目的，乃（主要或附帶）保護特定人之利益，而非僅促進公益者」，亦即是否具有主觀公權利，應從法律規範保障之目的為何來探求；如法規之規範目的在於保障個人權益，固無疑義，如法規之目的係為公共利益而存在，但就法規之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人可據此而主張主觀公權利。實務上，司法院大法官釋字第469號解釋亦採取此種見解，其解釋理由書指出：「至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」，即保護一般公眾之法律，有無保障特定人之意旨，應就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。是為了判斷人民對於特定利益是否享有請求權－亦即系爭利益係人民之公權利或僅屬反射利益，必須從賦予利益之相關法規著手。易言之，該法規是否給予人民就特定利益，擁有請求實現之權利，保護規範由此而生。
㈢原告依行政訴訟法第8條第1項規定，提起本件一般給付訴訟
，自應就原告有何公法上之給付請求權加以審酌。原告固主張取得疫苗及疫苗之預防接種，均為疫情指揮中心依傳染病防治法第5條第1項第1款第1目公告疫苗接種計畫之實施，是其之訴權係基於憲法第7條之平等權，與生命、健康、財產等基本權要求國家須承擔保護義務，及生命平等權、健康平等權、財產平等權而衍生出分享請求權，學者稱為利益均霑請求權云云，惟查，茲先列舉傳染病防治法於本案有關之法文：第1條：「為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本法。」第2條：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條：「（第1項）本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：……五、第五類傳染病：指前4款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。（第2項）中央主管機關對於前項各款傳染病之名稱，應刊登行政院公報公告之；有調整必要者，應即時修正之。」第5條第1項：「中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱地方主管機關）執行本法所定事項權責劃分如下：一、中央主管機關：㈠訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防、……及儲備防疫藥品、……等措施。……㈢設立預防接種受害救濟基金等有關事項。……二、地方主管機關：……㈡執行轄區各項傳染病防治工作，包括預防接種、傳染病預防、……流防疫藥品、……等事項。」第20條第1項：「主管機關及醫療機構應充分儲備各項防治傳染病之藥品、器材及防護裝備。」第27條第1項、第4項、第5項：「（第1項）中央主管機關為推動兒童及國民預防接種政策，應設置基金，辦理疫苗採購及預防接種工作。……（第4項）疫苗基金運用於新增疫苗採購時，應依據中央主管機關傳染病防治諮詢會建議之項目，依成本效益排列優先次序，並於次年開始編列經費採購。其相關會議應錄音，並公開其會議詳細紀錄。成員應揭露以下之資訊：……（第5項）國民小學及學前教（托）育機構對於未接種之新生，應輔導其補行接種。」第28條：「（第1項）主管機關規定之各項預防接種業務、因應疫情防治實施之特定疫苗管理、使用及接種措施，得由受過訓練且經認可之護理人員施行之，不受醫師法第28條、藥事法第37條及藥師法第24條規定之限制。（第2項）前項預防接種施行之條件、限制與前條預防接種紀錄檢查、補行接種及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第29條第1項：「醫療機構應配合中央主管機關訂定之預防接種政策。」第30條第1項、第3項：「（第1項）因預防接種而受害者，得請求救濟補償。……（第3項）中央主管機關應於疫苗檢驗合格時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。」第36條：「民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」第48條第1項：「主管機關對於曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得予以留驗；必要時，並得令遷入指定之處所檢查、施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管制或隔離等必要之處置。」第51條：「（第1項）中央主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，得緊急專案採購藥品、器材，惟應於半年內補齊相關文件並完成檢驗。（第2項）無法辦理前項作業程序，又無其它藥品可替代者，中央主管機關得例外開放之，並向民眾說明相關風險。」第58條第1項第1款：「主管機關對入、出國（境）之人員，得施行下列檢疫或措施，並得徵收費用：一、對前往疫區之人員提供檢疫資訊、防疫藥物、預防接種或提出警示等措施。」稽諸前揭傳染病防治法規定，可知傳染病防治係主管機關本於杜絕傳染病發生、傳染及蔓延，以維護全國人民健康、生命之職責，於傳染病發生時，依職權採行必要之感染管制防疫措施，包含預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施，以瞭解傳染根源、傳染途徑，並杜絕疾病交叉傳染與擴散，是依上開規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，係為公共利益而為規定，並未賦予人民申請主管機關購買疫苗及疫苗之預防接種之公法上權利，亦即人民並無向主管機關訴請購買疫苗及疫苗之預防接種之法律上依據，主管機關未購買疫苗及未為人民預防接種，人民僅係反射利益受有影響而已，難謂權利或法律上利益受有損害。又查，原告所主張之訴權係生命平等權、健康平等權、財產平等權而衍生出分享請求權，學者稱為利益均霑請求權云云，經核上開條文屬與人民有關之基本權利，屬原則性之揭示，該等內容大都屬抽象定義，並非具體可行之法律，而其實現端賴法律明定具體得以主張之請求權，自無法視為係具有法拘束力之規定，依前揭保護規範理論及司法院大法官會議釋字第469號解釋理由書，該等條文規定均未給予人民就特定利益，擁有請求實現之權利，自非公法上之請求權，甚為灼然，遑論欲提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，原告所引上開憲法條文及其所稱之衍生分享請求權或利益均霑請求權，並無得「直接」行使之給付請求權規定，自無從資為本件請求之依據，而原告復未具體表明有何實體法依據之請求權，則其所稱殊無可採。故原告依前開憲法原則性之揭示，對被告請求應於110年6月30日前足量進口世界衛生組織認證之疫苗，並給予原告及全體國民疫苗預防接種，顯無公法上請求權甚明，原告主張為顯無理由，應予駁回。
五、另原告雖執「法治國保護人民健康權」為本件起訴之論證，惟憲法固可推導論證國家有照顧人民健康之義務，且屬基本權所保護之一環，然就基本權之內涵所為原則性之闡釋或意旨之揭示，無由作為可得具體化至足以就其法律要件加以審查並進一步判斷其法律效果之規範化程度，原告僅執法治國保護人民健康權為本件起訴之論證，其訴仍顯無理由。至原告稱緊急不認識法律，其意旨僅敘明首任疾管局局長張鴻仁表示救命疫苗只有需求，沒有法規障礙云云，惟緊急仍須法治，乃法治之要義，古諺「緊急不識法律」之說，衡諸今日之法治原則，已無適用餘地。
六、綜上所述，原告並無請求被告於110年6月30日前足進口世界衛生組織認證量之疫苗，並給予原告及全體國民疫苗預防接種之公法上請求權存在，原告依行政訴訟法第8條規定所提一般給付訴訟，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
七、兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料，經本院斟酌後認均與本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 6 月 30 日
書記官 林俞文